谁是本案的适格被告？ --兼谈乡镇司法所和法律服务所的诉讼地位
一、审判中对本案存在的五种不同认识。
谁是本案的适格被告，重审时审判人员存在五种不同认识。
1、南漳县司法局为本案被告。理由有三:一是县司法局是巡检司法所的主管局，巡检司法所是县司法局的派出机构，人、财、物及开办均由县司法局负责，现在行政性质的司法所是在原事业性质基础上筹建的，派出机构是不能独立承担民事责任的，因此，县司法局理应承担其派出机构的民事责任，巡检司法所欠债（原峡口司法所合并于巡检司法所），县司法局当然应当偿还。二是债务转移成立。峡口司法所债务已转移给巡检司法所，巡检司法所所长庹某已接受并在移交表上签字，法律规定债务转移需征得债权人同意，债权转移通知债务人即可，此笔债务转移李某自己交的账，显然李某作为权利人是认可的，庹某接受移交的行为应当视为县司法局的授权行为。三是县司法局每年向各司法所（法律服务所）收取一定的管理费。×××还为峡口法律服务所杨广烈办理招工手续，用人单位象杨广烈一样被县司法局招为正式职工的还有其他法律服务的工作人员。根据权利、义务相一致的法律原则和最高法院关于在收取的管理费范围内承担责任的司法解释，县司法局为被告。这也是原审原告的认识。
2、巡检镇政府是本案被告。理由是：原峡口镇建制撤销后并于巡检镇，作为镇直部门的峡口镇司法所依照县政府文件一并并入巡检镇司法所。2002年4月，乡、镇政府机构改革，撤销了巡检镇司法所，司法所是巡检镇政府组建（原峡口政府），负有法定的清算责任，峡口司法所撤销、法律服务所歇业，巡检镇政府作为两个事业单位的组建机关或责成他们自行清算，或组织人员进驻两所清算。巡检镇政府未尽清算之责，应当是被告。
3、峡口法律服务所是本案被告。理由是：李某以个人名义在信用社借款，虽然挂在司法所财务账上作为应付款，但实际用在法律服务所基建中，从房产证来看产权属于峡口法律服务所，1993年后成立的峡口司法所与（1998年）成立的峡口法律服务所合署办公，一套班子两块牌子，司法所长兼法律服务所主任，两所实际上是一个实体。2002年乡镇机构改革中，司法所撤销后，但峡口法律服务所至今只是歇业而没有撤并，其法人资格还在，财产也还在，所以峡口法律服务所对原峡口司法所的外欠债务理应偿还。
4、南漳县政府是本案被告。理由是：1993年峡口镇政府组建峡口司法所，2001年撤销归并于巡检镇司法所，2002年县政府发文撤销各乡、镇司法所，在事业单位自身没有能够清算的情况下，依照法律规定，谁组建谁清算，谁撤销谁清算，县政府发文直接撤销一个事业单位法人，那么它对司法所负有清算之责任，至今没有清算，县政府应该承担民事责任。
5、峡口法律服务所、巡检镇政府、县司法局、县政府均为本案的被告。理由是：李某身为原峡口司法所所长和法律服务所主任，以个人名义借款后挂在司法所账上，用于法律服务所建设，现在峡口司法所被撤销，但峡口法律服务所法人资格还在，现在只是处于停业状态，没有开展业务；财产还在（房地产)。巡检镇政府（原峡口镇政府）既是司法所的组建单位，又是司法所长的任命机关，工资由其发放，工作由其安排（峡口司法所职责辖区内的司法行政工作)。县司法局是司法所审批机关和业务主管上级机关，而且每年向峡口法律服务所（司法所）收取一定的管理费，最其码也得在收取的管理费范围内承担责任。县政府以行政手段发文撤销一个法人事业单位，撤销后本应责成法人自行清算或者派人对撤销单位清算，但确行使了撤销法人的权利，没有履行撤销后的清算义务，县政府有不可推卸的民事责任。
二、法律服务所、司法所发展的基本脉络对诉讼地位的影响。
确定当事人的诉讼地位，必须对案件的脉络有一个清楚的了解，查明法律服务所、司法所（以下简称“两所”）的建设与发展至关重要。“两所”的出现与发展是国家进行市场经济转型和依法治国方略的必然产物。市场经济就是法制经济。由于法律服务旺盛的市场需求与具有律师资格执业律师供需矛盾，乡镇法律工作者应时而生。为了规范基层法律服务组织及从业人员行为，司法部1986年出台了乡镇、街道法律服务所管理办法，1987年5月又制定了《关于乡镇法律服务所暂行规定》以及关于进一步加强乡镇法律服务所组织建设的若干意见。湖北省人民政府也以（86）134号文件制定了乡镇、街道法律服务所管理办法（试行)，对乡镇法律服务所的组建机构、人员条件、变更、注销等进行了规范，明确规定：“建立法律服务所由乡、镇人民政府和街道办事处根据本地区经济和社会发展的需要确定，由县（市 、区)司法局批准，报地、市、州司法局备案”。2000年3月31日，司法部59号令制定《基层法律服务所管理办法》第四条“基层法律服务所按照事业法人体制进行管理运作，独立承担民事责任”。对基层法律服务所的性质进行界定，同时对原由县级司法局批准升格为地、市级审批，第十八条规定：“基层法律服务所停办、应当在完成善后清算工作后，由住所地的县级司法行政机关收缴该所的执业证书印章、票据、案卷及有关文件，报请原核准登记机关办理注销登记，基层法律服务所经核准登记后六个月未能开业的或者开业后停止业务活动满一年的，视为自行停办，由住所地的县司法行政机关报请原核准登记机关办理注销登记”。由此基层法律服务所进入法律服务市场、退出法律服务市场的法律规范基本完善。
司法所是后于乡镇法律服务所建立于基层的司法行政延伸机构，1996年6月24日司法部制定了《关于加强司法所建设的意见》和《关于加强司法所业务规范建设的意见》。我省乡镇司法所的法源依据早见于1988年11月11日湖北省省长办公会议《关于建立司法所的意见》，意见指出：“凡有条件的乡镇要在法律服务所的基础上建立司法所，不增加编制，不列财政支出，实行一套人马、两块牌子，由司法助理员任所长，作为司法局的派出机构，实行县司法局和乡镇政府双重领导以司法局领导为主”。该意见有的县落实了，有的没落实，各县市根据本地情况而定。1993年南漳县编委以南编复[1993]59号和60号文件对乡镇法律服务所和乡镇司法所机构性质明确批复，乡镇司法所与乡镇法律服务所合署办公，实行一套班子，两块牌子，经费自理，不列入财政预算。县司法局也没有收编司法所作为派出机构。2001年省政府发文撤并乡镇后，2002年10月南漳县进行乡镇机构改革时撤销了各乡镇司法所，各乡镇法律服务所未作强行归并也未撤销。2004年南漳县组织部、政法委、编办、人事局、财政局、司法局六部门以南机编办2004年2号联合发文各乡镇新成立司法所，明确规定司法所为县司法局的派出机构，行政编制，财政供养。
由此脉络可以看出，法律服务所发展史和司法所不一样，法律服务所一成立即是自收自支、独立承担民事责任的法律服务事业单位，具有社会服务性，而司法所则是从事乡镇司法行政工作的财政补贴（司法所长是各乡镇在编干部，其工资由政府发放）行政事业单位，带有明显行政色彩，法律服务所从走进法律服务市场至今未受行政区划撤并的影响，而司法所随着乡镇机构改革经过了成立、撤销、成立的过程，因此它们不同的发展经历决定了它们在诉讼中不同的法律地位。
三、“两所”法律地位的法理分析及确认。
一个法人的法律地位确认从法理上讲不外乎三方面:一是法律明文规定。如各金融单位的分行、支行、分理处。法律明文规定从理论上讲只是统治阶级的立法者对立法体例的一种选择，只要法定明确，作为司法者的法官就没有必要去舍法规而去探源究竟，那是法学理论家和立法者的份内工作，说白了法律法规说某单位可以作为当事人它就可以作为当事人。二是追根求源看实质。当一个事业性质的单位不能够对外承担民事责任后就应该揭掉它的“面纱”（企业性质单位则另当别论），寻求组建它成立的决定机关是谁。也就是说“谁的娃子谁抱走”。这类法理根据是国务院、最高法院关于整顿党政机关公司企业的规定，实质上是自清门户。三是人、财、物关系走向与归宿。一个单位组建成立肯定有它的幕后推手，即决定机关或组织或股东。单位成立后，它或作为分支机构不能够对外独立承担民事责任，或属行政事业单位性质，财政上或自收自支，自负盈亏，或财政补贴，或对他的上级机关上交管理费之类的费用，员工构成方式或任命，或自治选举，财产最后归宿等。一句话，法律上权利义务一致原则，谁享受了权利，谁就应当履行义务。
本案中，峡口法律服务所由原峡口镇政府组建，经县编委确认性质为自收自支，自负盈亏的事业单位，现在虽处于歇业状态，但未清理注销，根据司法部59号令，注销必须先清算，清算首先由单位自己组织，单位因故不能清算时就应该由报建机关派人清算。案件的事实是峡口法律服务所未清算，未注销，对此巡检政府（原峡口政府）有法定清算之责。巡检镇政府负有清算之责但并不等于就应当即刻为峡口法律服务所承担清偿之责。只有当峡口法律服务所经过清算不能够对外承担责任的情况下，政府才担责。故此，笔者认为峡口法律服务所应对外承担清偿之责，用其全部财产偿还其全部债务，巡检政府在峡口法律服务所没有经过清算注销的情况下，负有责令峡口法律服务所自行清算或者组织人员进行清算之责，并不负有直接替峡口法律服务所还债的义务。
峡口司法所是原峡口镇政府决定组建，被县编委确认为经费自理的行政事业单位与峡口法律服务所合署办公，两块牌子，一套班子，根据县政府机构改革的文件精神，归并后的巡检镇制定撤销司法所的改革方案上报县政府审批，从一定意义上说省、市、县关于机构改革指示只是一个抽象的指导性精神，各乡镇撤并或保留乡镇“七所八站”的具体行政行为是乡镇实施。巡检镇根据县、市、省关于乡镇机构改革的精神，撤销了镇司法所，撤销是行政命令，注销是法律程序，巡检镇政府依行政命令撤销司法所，根据权利义务对等的原则，巡检镇政府应当对司法所债权、债务承担责任。
县司法局作为司法行政的主管机关对法律服务市场，一是行政管理，二是从业资格认定，不享有对各乡镇司法所，法律服务所物的所有权，人的调配权、财的支配权，每年对“两所”收取一定数量现金（行内叫上交任务）大部分用于培训、年检等业务开支。这里应当提出的是，对于一个独立承担民事责任的法人单位收管理费的作法是于法无据的。对法律服务从业资格的认定如果出了错其承担的是行政责任，而非民事 责任，它与卫生局认定医师资格和医疗许可一样，医院一旦不能够承担民事责任或者发生医疗事故，以卫生局认定了医师执业资格和审批了卫生许可为由判决卫生局承担责任是无法律依据的。现司法局在各乡镇的司法所是根据省六部委文件新成立的司法所，是司法局的派出机构与原乡镇司法所无承袭关系。县人民政府它是乡镇改革的宏观管控者，出政策和指导，但绝不意味着是它撤销了一个乡镇的司法所，当然如果县政府实施一个撤销县直某局的行政命令，显然县政府对被撤销局的债权债务承担责任。如果以司法局收取“两所”管理费和司法局曾经为部分乡镇法律服务所法律工作者办理了招工手续为由，判决司法局在收取的管理费范围内承担责任或者作为用人单位负连带责任是否合适。笔者认为，“两所”每年的业务培训、年检、违规查处等依法是司法局业务范围开支在所难免，若司法局专款专用，实支实收应当说是合理的，法律服务和医疗单位一样，必定是社会上众多法人单位中的特殊职业，不是一般的工矿企业，司法局作为主管局，也只是在招工表格中主管机关栏签字而已，最终的用人单位是“两所”而非司法局，这一点与企业招工，主管局在主管机关栏中签字并无二样。总之，作为法人单位的“两所”应当依法自己承担责任这是法理，如果司法局在人、财、物及其业务方面对“两所”只能依法管理，行使法定职权，否则，将承担相应的责任。
另外，关于乡镇司法所与乡镇法律服务所的关系问题，笔者仔细的考察了本县司法所和法律服务所发展过程，法律服务所在先，我县大部分乡镇成立于1986年前后，而司法所大都是1993年5月前后才成立，由此可以推断出在各乡镇司法所成立时各乡镇法律服务所已经开展业务七八年，老乡镇甚至更早，积累了一些固定财产，县编委在批编时，明确各乡镇后成立的司法所与法律服务所“一套班子，两块牌子，经费自理”，大有计划经济时对不同性质的财产“一平二调”的遗风，法律服务所多年积累与新成立的司法所平分秋色，从法律角度来讲是欠妥的。在一个法制社会里，任何个人和组织不得将甲的财产无偿的划拨给乙，但本案有一个例外，那就是1993年5月司法所成立与法律服务所合署后，司法所是以自己的名义以借款用于了法律服务所基本建设上（房产登记为峡口法律服务所）房屋落成后应当视为“两所”共有财产，此后作为司法所长兼法律服务所主任的“两所”领导，其业务收入合并于一本财务收支。因此不同的个案应该作不同的分析认定，不应千篇一律，忽视其特殊性，对于法律服务所成立在前，而且有一定原始积累的法律服务所如果与后成立的司法所合署办公，要分清究竟是合署办公，财产分离两本帐，财产各属各，还是完全的法律意义上的两个单位合并，合并时双方有约定还是没有约定，一句话是真合并还是假合并。合并与分立民法通则以及合同法上都有明文规定，审判中很好理清关系。
综上分析，笔者认为本案巡检政府、峡口法律服务所为本案的适格被告。县政府、县司法局不是本案的被告，原审将县司法局作为被告不妥。
南漳县法院：褚升银 尤德夫 付顺华
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