顾昂然：新中国立法工作的“活字典”（上）

1954年全国人大常委会机关刚成立，顾昂然就来到这里工作。从1993年起直至2003年离休，顾昂然一直担任全国人大常委会法制工作委员会主任。他在人大工作了50年，在立法战线奋斗了50年，参加了许多法律制定的全过程。特别是1979年以后，他一直奋斗在共和国立法工作的核心层。一个人接触、参与整个国家立法工作长达50年之久，在新中国独此一人。因此，顾昂然被称为新中国立法工作的“活字典”。从他的个人经历中，我们可以清晰地看到新中国老一辈立法工作者的成长过程。他的经历，也从一个侧面折射出新中国的立法之路。

　　顾昂然为人低调，从不张扬，极少接受“个性化”的采访。在法工委，同事们都亲切地称他为“老顾”。了解他的人都说他为人谦和、勤恳、正直。7月下旬的一天上午，记者比约定时间提前5分钟，来到全国人大常委会机关办公地点采访顾老。没有想到，这位年近八旬的正部级干部，已站在楼道里等着记者。因为顾昂然这一平易近人的细节，采访的气氛变得十分轻松。

　　解放前做地下交通员，深感废除国民党反动法律的必要

　　新中国的民主法制建设和立法工作，大体可以分为新中国成立初期、全国人大成立、“文革”、十一届三中全会至今四个时期。我在新中国成立之初就开始接触和从事立法工作，可以说经历和见证了上述全部历程。

　　1946年，我在北京师大男附中上初三时，秘密加入了中国共产党，从事地下革命工作。

　　北平解放前夕，地下交通有些不方便。为了加强与北平地下党组织的联系，了解北平国民党军队的情况，党组织需要加强地下电台工作。城工部的刘仁同志派我姐姐何钊进城，做译电员。何钊开始住在家中，组织上决定让我担任交通员，送电报。

　　这在国民党统治时期，是要杀头的。我从参加革命工作的亲身经历中，深深体会到废除国民党反动法律的重要意义。国民党的法是剥削、镇压广大人民的，是维护国民党反动统治的，不废除国民党的法，怎么能建立人民政权？！人民怎么翻身解放？！

　　作为青年代表，向全国政协一次会议表示祝贺

　　1949年9月，全国政协一届一次会议召开。

　　当时，我在共青团北京市委中学委员会工作，组织上通知我作为青年代表（中学委员会就我一人）向政协会议表示祝贺。9月29日上午，我和一些青年代表来到中南海。当政协会议宣布胜利闭会后，我们便进入怀仁堂表示祝贺。毛泽东等领导人当时就在主席台上。我的心情特别激动。

　　这次会议通过的共同纲领确定，我国实行以民主集中制为原则的人民代表大会制度。由于当时普选的条件还不具备，由全国政协代行全国人大的职权。

　　共同纲领还规定，“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度，制定保护人民的法律、法令，建立人民的司法制度。”

　　这令我欢欣鼓舞。

　　调到彭真办公室做秘书，开始接触立法工作

　　1950年，我从团市委调到彭真办公室工作。

　　彭真同志当时任中央书记处书记、北京市委书记、政务院政法委员会副主任。董必武同志当时担任政法委员会主任，但因身体不好，他给中央写信，由彭真同志主持工作。

　　那时，高法院长、高检检察长、公安部部长、民政部部长、司法部部长等都是政法委组成人员。彭真同志主持政法工作，包括立法方面的工作，政法委下面有一个法制委员会。

　　我在彭办做秘书，没有具体从事立法工作，但对立法工作是有接触的。彭真同志到政法委开会时，一般都带我去，以便了解情况，便于工作。

　　新中国成立初期，国家就制定了保护人民的法律

　　新中国成立前，政权掌握在反动统治阶级手中，党领导人民进行革命斗争，只能靠党的政策。新中国成立后，人民掌握了政权，共产党成为执政党，要从依靠政策办事，逐步过渡到不仅要依靠政策，还要建立法制，制定保护人民的法律、法令，建立人民的司法制度。

　　当时，对立法工作采取什么方针，有各种意见。有的人提出要马上制定刑法典、民法典等等。我记得很清楚，彭真同志对此专门谈了立法的方针。1951年5月11日，彭真同志在政务院会议上做了“关于政法工作的情况和目前任务”的工作报告，提出“在立法方面，目前还不宜追求制定一些既不成熟又非急需的完备、细密的成套的法规，以闭门造车”。

　　应当怎么搞，采取什么方针？彭真同志说，“应当按照当前的中心任务和人民急需解决的问题，根据可能与必要，把成熟的经验定型化，由通报典型经验并综合各地经验逐步形成制度和法律条文，逐步地由简而繁，由通则而细则，由单行法规而形成整套的刑法、民法”。

　　新中国成立初期，按照这个方针，制定了保护人民的法律。

　　为了妇女解放，废除封建的婚姻制度，1950年4月13日中央人民政府委员会通过了婚姻法，确定男女平等、婚姻自由的原则，废除了旧的婚姻制度，保障了妇女解放。

　　1950年6月，法制委员会印发了有关婚姻法问题的若干解答。我记得在报中央前，彭真同志让我给他念解答稿，彭真同志一个一个问题进行研究、考虑和修改。

　　为了反对封建主义，解放广大贫下中农，新中国在农村进行了土地改革。1950年6月，中央人民政府委员会制定了土地改革法，废除封建的土地制度。

　　1951年，全国政协组织土改工作队支援新解放区土改工作。彭真同志同意我参加工作队。1951年10月到1952年3月，我参加了政协土改工作团，在西南区第七区第二队担任副队长，到四川省内江县参加土改。土改中，我们发动群众，清匪反霸，受到了深刻的阶级教育。

　　为了巩固人民民主政权，在总结镇压反革命运动的基础上，1951年2月中央人民政府委员会制定了惩治反革命条例。1952年6月政务院批准管制反革命分子暂行办法。

　　为了反对腐败，保持国家机关和国家工作人员的廉洁，在总结“三反”“五反”运动的基础上，1952年中央人民政府委员会批准了惩治贪污条例。惩治反革命条例、惩治贪污条例，是由彭真同志在中央人民政府委员会上作的说明。

　　我虽然没有参加这几个法具体起草工作，但在彭办工作，对这些法是了解的。彭真同志在起草制定这些法时，了解大量事实，总结各地经验，并根据党的方针政策加以具体化。

　　在工作中对“立法要从实际出发”深有感触

　　做好立法工作，必须树立马列主义的法律观点，要从实际出发，不能单纯法律观点。这个问题，我在工作中是深有感触的。

　　我记得，在制定和贯彻惩治反革命条例时，有人提出，“法律不溯及既往”。这个问题，在不同历史阶段是不一样的。现在刑法对此是肯定的，但新中国成立之初为了镇压反革命，肃清残余反动势力，是不能采取不溯及既往原则的，否则就不能镇压反革命，保卫人民政权。

　　又如，在审判方面，有一种观点叫“官无悔判”。这种观点认为，判决生效后就不能再改，这样才能树立审判的权威。当时我们正在进行司法改革，彭真同志说，我们是为人民利益进行审判，有错必纠。彭真同志强调“既不能从反动的《六法全书》这类的观点出发，也不能教条主义地从一些抽象理论出发，必须有重点地并系统周密地进行调查研究和及时地总结工作经验”。

　　调到政务院政法委员会研究室，具体从事立法工作

　　1952年，经彭真同志同意，我调到政务院政法委员会研究室工作。如果说，过去在彭办任秘书时，对立法工作是有接触和了解的，那么到政法委员会后，就是专门具体从事立法工作了。

　　在政法委研究室工作时，我对铁路、水运法院问题专门进行了调查研究。当时，北京铁路局有一个调度员，由于责任事故造成撞车。我和北京法院的刘云峰同志等对这起全国第一个铁路责任事故案进行了研究。同时对刑事案件的诉讼程序，从侦查、起诉到审判各阶段的程序，进行了认真的研究总结。

　　1953年，肃清帝国主义、封建主义、官僚资本主义残余势力的社会改造运动基本完成，国民经济从恢复时期进入大规模的有计划的建设时期。中央提出过渡时期总路线的同时，提出今后“要逐步实行比较完备的人民民主的法制，来保护和促进社会生产力的进一步发展”。并提出，“应该加强全体国家工作人员和全体人民的守法教育，加强立法工作和司法工作”。

　　人大常委会机关成立后，我到法律室工作

　　1953年1月13日，中央人民政府委员会通过“关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议”。1953年2月制定了选举法。同时，起草宪法和几个组织法。

　　宪法是毛主席直接主持起草的，彭真同志在北京主持党外人士讨论，听取意见。几个组织法是彭真同志具体主持起草的。我虽然没有参加这些法的具体工作，但由于在政法委工作，对有关情况是有所了解的，也是关注、研究的。

　　1954年9月，在全国普选基础上召开了第一届全国人大一次会议，我当时在政务院政法委工作，被调去参加这次会议的有关工作。这次会议制定了新中国成立后的第一部宪法，制定了全国人大组织法、国务院组织法、法院组织法、检察院组织法和地方人大组织法。

　　会议选举产生了全国人大常委会，彭真同志当选为副委员长兼秘书长，主持人大常委会机关工作。人大常委会机关成立后，我到人大常委会机关办公厅法律室工作。那时我就决心终身为国家立法工作贡献力量。

　　1954年10月29日，全国人大常委会机关召开机关工作人员大会，彭真同志在会上发表了讲话。他说：“常委会的一项重要任务是立法，可以分为起草法律、审查修订法律和解释法律三个方面。”

　　法律室当时由武新宇任主任，李琪、李剑飞任副主任。法律室的人员分成两部分：一部分是法案组，从事法律审议制定工作；一部分人组织起草刑法。我在法案组工作。

　　人大常委会机关当时办公一部分在中南海，法律室、秘书处会议科的同志在中南海办公，还有一部分在后库西皇城根办公。

　　毛主席亲自要人大常委会制定居民委员会组织条例

　　审议制定法律是人大常委会一项重要任务。由于我在法案组工作，所以每次人大常委会会议，我都作为工作人员参加，常委审议法律草案，我要听取了解意见，整理简报，根据意见研究修改等。

　　当时，对民主是十分重视的，专门制定了居民委员会组织条例。我记得，这是毛主席亲自要人大常委会制定的。国庆节时，毛主席在天安门城楼看到群众游行过来，非常高兴，对彭真同志讲，要发展基层民主，居民要组织居委会，制定这方面的法。

　　为了正确执行逮捕拘留，还制定了逮捕拘留条例，规定逮捕的条件、执行逮捕的机关、程序、日期等，这对保障人民合法权益是非常重要的。

　　我记得，在规定拘留期限时，经过了多次认真研究。彭真同志找罗瑞卿同志多次商议。有人认为，拘留时间太短不成。但要延长，会侵犯人的权利。后来按罗瑞卿同志的意见，拘留时间从交代真实姓名、住址开始计算。有些人所以不交代真实姓名、住址，是由于他还有其他犯罪事实，怕被揭露。如果从交代后开始计算，既可以解决对这种人的拘留需要，又可以防止一般拘留时间太长。

　　一届和二届全国人大期间，为了农村实行农业合作化，制定了农业生产合作社示范章程；为了国家建设需要，制定了国家建设征用土地办法；为了维护社会治安，制定了治安管理处罚条例；为了促使机关工作人员全心全意为人民服务，认真履行职责，制定了国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定，等等。

　　我起草了关于法律解释的决定草案

　　那时，对法律解释工作也是很重视的。宪法规定，人大常委会职权之一是解释法律。当时，由于经验和条件，有些法律规定还比较原则，在执行中会有这样那样的问题，因此法律解释是很重要的。

　　哪些情况需要由全国人大常委会解释，当时还不太清楚。人大常委会成立后，收到许多要求解释法律的来函。开始，要一个个回答。后来觉得有问题，彭真同志让我们研究。我把前一个时期所有来信综合整理，并研究了国外有关法律解释的规定，起草了关于法律解释的决定草案，由人大常委会通过。

　　此后，全国人大常委会根据各方面提出的问题，作了不少法律解释。如1955年11月通过了关于地方各级人民委员会的组成人员是否限于本级人大代表问题的决定，关于地方各级人大闭会期间省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长和地方各级法院院长缺额补充问题的决定，关于地方各级人民法院院长、人民检察院检察长可否兼任各级人民委员会的组成人员问题的决定。1956年通过了关于不公开进行审理的案件的决定，关于被剥夺政治权利的人可否充当辩护人的决定。1959年通过了关于直辖市和较大市可以领导县、自治县的决定，关于最高人民法院和地方各级人民法院助理审判员任免问题的决定，等等。

　　这些法律解释，由法案组具体起草，由人大常委会审议通过。这些法律解释，对进一步完善人大制度、审判制度，解决法律执行中遇到的实际问题，发挥了重要作用。

　　人大常委会机关一成立，就开始起草刑法

　　人大常委会机关一成立，就开始起草刑法、民法等。

　　刑法是法律室李琪具体主持起草的，民法由研究室负责起草。我没直接参与这些法的起草工作，但是对这些法的草案、材料都是了解、研究的。刑法起草还请了一些专家如高铭暄参加。高铭暄专门给法律室同志介绍了苏联的刑法等，我们都听了。

　　毛主席、周总理在决定一些问题时，都要问问与宪法、法律是否符合。

　　1954年人大常委会刚成立时，对立法、守法都是重视的。1954年彭真同志在一届全国人大一次会议上有个发言，重点就是强调，“人人遵守法律，人人在法律上平等，应当是也必须是全体人民、全体国家工作人员和国家机关实际行动的指针”。

　　彭真同志在准备这个发言时，我是了解的，后来认真学习过。党的八大时，董必武同志的发言，开始是彭真同志主持研究写的。当时就研究怎么才算法制健全？不能仅是立法，当然立法很重要，是前提，还必须依法办事，所以提出了两句话，叫“有法可依，有法必依”。

　　彭真同志当时对我们说，召开全国人大后，毛主席、周总理在决定一些问题时，都要问问与宪法、法律是否符合。

　　对法制建设时而重视时而放松，随着注意力的改变而改变

　　党的八大提出，“国家必须根据需要，逐步系统地制定完备的法律”。但是，由于当时对法制建设的重要意义认识不够深刻，这一正确方针没能一贯坚持，对法制建设时而重视，时而放松，随着注意力的改变而改变。

　　1957年反右派、1958年大跃进、1959年反右倾，几个法的起草工作一度停顿下来，还精简了全国人大常委会机关人员。1954年人大常委会成立时机关有120人，随着发展，1956年为360人，到1958年减到59人。1959年6月国务院机构调整时，把法制局也撤销了。

　　1962年，中央在北京召开扩大的中央工作会议，总结经验教训，纠正“左”的倾向。毛主席提出，不仅刑法要搞，民法也要搞。这时刑法、民法的起草工作得以恢复。到1965年，人大常委会机关干部增加到115人。

　　刑法起草开始抓得很紧，1957年已有22稿。彭真同志亲自在台基厂7号听汇报，研究修改。一届全国人大四次会议发给代表征求意见，并经中央政治局讨论后，专门通过决议，授权常委会先制定。后来这项工作停了，七千人大会后又继续进行，搞到33稿，中央常委也讨论了。

　　在常委会机关工作的同志，形容这一段立法工作情况时说，起草法律是几起几落。

　　“文革”中亲身体会法制遭到破坏的严重危害

　　1966年8月，八届十一中全会通过了关于无产阶级文化大革命的决定，发动了“文化大革命”。

　　在“文化大革命”期间，民主法制遭到严重破坏。三届全国人大一次会议后，从1966年“文革”开始一直到1974年，全国人大和人大常委会就没有开过会，地方各级人大也不存在了，被“革委会”所取代。

　　在“文化大革命”期间，我也受到严重的冲击和迫害。我的办公室被查封，还要我揭发交代彭真同志的所谓反毛主席、反党活动。我本着党性，一直讲事实，绝不瞎说，因此过不了关。在审查期间，虽然没有被关押，但是不许我出去，星期天只能在家中。同时，让我在单位打扫厕所，劳动改造。

　　有一天，造反派把我带上车到政协礼堂，去后才知道是中央国家机关批斗彭真同志，把我和另外一些同志押到台上参加陪斗。

　　后来，我又被造反派带着先后到吉林和湖北的沙洋劳动。

　　1975年11月，我离开常委会机关，调到教育部工农教育司工作。

　　经过“文革”，我亲身体会到法制遭到破坏的严重危害。新中国成立后，我长期从事立法工作，制定逮捕拘留条例时就明确只能由公安机关进行逮捕，并且必须符合法定的条件。但在“文革”期间，却是随便抓人、关人，什么人都可以抓。又如，过去一直强调法院审理案件要以事实为根据、以法律为准绳，要有充分证据。但在“文革”中根本不考虑事实和法律。过去强调要依法办事，遵守法律，但这些在“文革”中都被破坏了。文革期间，我常常想到这些问题，感到法制建设的重要性。

　　“文化大革命”的教训很多，其中之一，就是没有重视社会主义民主和法制建设。十一届六中全会《关于建国以来党的若干历史问题的决议》专门讲了这个问题。为了防止今后不再发生类似“文化大革命”的混乱局面，十一届六中全会决议指出，“必须巩固人民民主专政，完善国家的宪法和法律并使之成为任何人都必须严格遵守的不可侵犯的力量”。

　　邓小平同志在十一届三中全会前召开的中央工作会议上，针对过去存在的问题，明确指出“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变”。（陈丽平）