合意法学说视点：公共财政的法治

对金钱的态度，是社会活动主体是否具备德行的试金石。拜金主义的政府，同贪婪的个体一样，他们有获取金钱的各种花样。他们总是把获取金钱作为存在的唯一真实目标，最终却往往因为不择手段被葬送。 引自鲜江临随想
  
  
  
   公共财政，是一个需要特别关注社会权利领域，它关系每个社会成员的经济权利，也关系到公权是否代表社会成员的根本利益。因此，将它作为观察社会成员是否具有真实权利，公共权力是否遵从法治规则的视点，比较恰当。
  一、 公共财政财产的来源
   公共财政权是指社会生产成果经过初级分配后，剩余资产占用支配的权力。应当说，公共财政指向的财产，是社会成员的劳动剩余。因此，所有人即社会成员对这部分财产，并不因委托管理关系的变化，失去相关支配权利；它必然 而且应当成为社会成员权利物化的目标。
  国家通过税收、各种形式的费用收缴、国有企业事业组织的利润留置、金融及衍生工具使用，形成了庞大的公共财政财产收入。“皇粮国税”，即是传统语言对其简练的概括。
  二、社会对公共财政财产的收取和使用
  在封建社会，对于公共财政累计的财产，总体上讲是一个化公为私的过程。故宫就是这样建成的；即使公共财政财产用之于公共事务，也免不了化公为私机制的强烈驱动。颐和园对军费的挪用，是另一个例证。
   由于封建社会的公共财政权，极大地侵害了社会成员权利，因此，制约此种非正当的侵权行为，成为几百年来现代社会权利运动的首要指向目标。这映证了“钱钱钱、命相连”俗语的真实意义，只不过在社会法治进程中，演变为“钱钱钱，权相连”，从而具备了新的时代含义。
  因为公共财政财产来源十分明晰，它不是“从天上掉下来的，也不是从地上长出来的”，而是是社会成员的劳动剩余，因此社会成员对己有的劳动剩余行使必要的权利，成为正当的的法治主张。十三世纪英国国王筹措军费遇到的抵制，正是这种权利抗衡的体现。人民觉醒了关于“钱”的权利意识，为权利而斗争，促进了社会的法治与公平。这包括两个方面，第一是法治对收取行为的法律规制，第二是法治对支出行为的法律规制。
  我国是政治上公有制国家。但是，公共财政财产的法治十分薄弱。这与公有制政治制度，以及建立法治国家的政治主张，十分不协调，甚或矛盾。这种在深度上与公民物化权利产生冲突的做法，具体表现比较多样和复杂。
   一方面是收取方面存在问题。这里有两种情况，一是己有一定法律依据的合法收取行为，如税收征管，本身定有法律，但是该法对多数税种、税率的确定，主要采取行政确定方式，即由行使公共财政权的行政机关自我确定，这就必然导致与作为权利人的社会成员协商、谈判机制的丧失；第二是没有法律依据的收费盛行，一个红头文件，甚至不需要文件的一张收据、甚至不需要收据的几句命令性话语，就实现了社会成员资产的收取。当然，也包括一些极端的收取方式，如不公平使用的法律罚款，也成为收取社会成员资产的一种方式，罚款成为部分公权机构不可或缺财源；某些情形下，垄断性的权力资源，通过非常规交易形式进行寻租，从而完成对社会资产的收取。
   另一方面，从使用方面看，公共财政的支出方式，具有极大的弊端。政府财政预决算作为一项人民代表大会议程，流于形式。它作为不明细帐目，缺乏代表大会及相关专门机构具体核定；同时，人民代表大会不经常化、具体化行使公共财政的审核权力。公共财政政策的制定与实施，实际成为政府自由裁量的权限，成为没有限制的公权。
   因此，沿着权力的割据格局，主要表现为不同政权部门的权力割据格局，对公共财政财产，首先完成了不同部门的分封。它作为土地分封的替代，使分封制获取了崭新的商品经济社会的外部形式。
   这样的做法引起了公共权力与公民权利之间的极度不平衡。一个事例予以证明。某嗜赌乡官输了钱后，说：“这有什么了不起，我让农民每户多交两斤包谷就是了”。一个乡官的权限是有限的，随着权限的上涨，收取的“包谷”就会呈现几何级数的增加。
   这样几乎无法无天的公共财政权力，导致政府职能的畸变。它使权力机构在满足自我需要之外，形成极大的社会权力。前者通过权力机构大兴办公、盈利设施和其他充足保障，可予以管窥。由于权力割据不均，也导致不同部门使用公共财政财产的差异。同时，它形成了超级社会权力，表现为对经费、项目通过行政审批、审核、行政性论证的自由裁断。通过经费、项目的争取，辅之以经费、项目争取必须的社会交换措施，形成公共财产权力的梯级分封。
   这样的公共财政权力，故有“xx有权，政府有钱”社会话语概括。对这样一种“有钱政府”，显然无法进行行政能力的测评。因为反正体制延续，包谷定理存在，就有不断的财源。积极的财政政策也罢、不干预的财政政策也罢，总之施行政策所需的资金，“取之不竭，用之不尽”。
   但是，普通社会成员，不得不面临生活的巨大经济压力。医疗、教育等等开支，使多数人民不得不象“驴子”一样生活，身心俱疲。
  三、法治，誓将政府变“穷人”
   实际上我们都知道，政府代表人民行使国家管理的权力，必须代表人民的根本利益，维护人民对公共财政财产的权利。取之于民、用之于民，必须取之有道，用之有方。而这个“道”和“方”，必须由健全有力的人民代表大会及有关机构，代表人民议定，即公共财政财产收支，必须经过必要法定程序，接受制度化、经常化的监督。
   当政府对每一斤“包谷”的交纳，每一斤“包谷”的使用，都有法律的依据和民意机构表决支持，政府必然变成“穷人”。一个“穷人”政府，就是检验行政能力的场合；因为取得民意支持的能力，方是最大的能力；同时，其余国家、地区实践也证明，获取民意机构的支持，非但未损行政的效率，反增了权力的道德性和合法性。 
  
鲜江临