请愿权理论初探

 

　　一、请愿权的理论基础

 

　　请愿权作为一项重要的权利类型，它的产生和发展不仅有其深厚的历史渊源，以及广泛的社会基础，更离不开政治哲学的理论支撑。即人民主权原则下的代议制民主理论。

 

　　根据人民主权原则，国家的权力既国家主权由人民所拥有，主权是公意的具体表现。国家是自由的人民根据契约协议的产物，国家权力是人民让渡出来的。并且，人民通过选举授权将国家权力的一部分委托于民选的代议机构以及政府，由他们集中行使这些权力，以便于更好的保护自己的权利和利益。由此便衍生出代议制民主理论。所谓代议制民主，是指全体人民借助选举程序投票选出自己的代表，结成政府，来代表他们行使权力，负责制定法律和管理公共事务。既然代议制是由人民的代表而不是人民亲自行使权力，它就必然会出现两权分离的格局：权力的所有者和行使者的分离。尽管从人权和宪政的意义上，人人平等的观念是被尊重和承认的，但在国家的政治运作领域，基于“精英政治”的特点，人民与其代表在客观上还是不平等的，尤其是人民在政治参与的能力及效果上产生不平等。同时，如何在两权分离下确保民选的代表真正代表人民的利益和意志，如何确保代表忠实于并服务于人民，成为代议制民主必须首先考虑和解决的关键性问题。解决这一问题的方法，除了三权分立、权力制衡的制度设计之外，最根本的则是将相对于公权力的“公权利” [1]加以运用，对政府行为施加影响，以“权利制横权力”。而请愿权就是一种极其重要的 “公权利”，正是由于权力的所有者人民通过授权建立起了“为人民服务”的政府，所以人民才有充分的权利向他们请愿，表达自己的意志和要求，以使权力的行使者政府了解到真正的民意，并按照人民的意愿去制定政策、法律和管理公共事务，从而最大限度的维护和实现人民的利益和意志。

 

　　二、请愿权性质的界定

 

　　关于请愿权的性质问题，综合中外学者的观点，在宪法学理上存在着四种不同的看法：

 

　　一是认为请愿权属于权利救济权。我国台湾地区学者陈新民教授即持此说，他将请愿、诉愿、诉讼权列为权利救济权。 [2]大陆的许崇德教授和肖泽晟教授也将请愿权列为“获得权利救济权”的一种。 [3]该观点认为请愿权作为一种基本权利，具有一定程序意义上的性质，是宪法权利为了自我保障而衍生出来的一种权利，它的存在为宪法权利的保障体系提供了自足的和自我完结的内在契机。因此应该把请愿权视为获得权利救济权的一种。

 

　　二是认为请愿权属于自由权。此说也称为自由权说。该学说的代表人物是德国法学家恩谢茨和日本学者田口精一。自由权说的主张者认为请愿权在本质上不仅是向受理机关要求受理请愿的权利，更主要的是人表达意愿的一项不可或缺的基本自由。恩谢茨极力主张将请愿权上升为宪法权利对待。他认为请愿权既具有消极的性质（自由），又具有积极的性质（请求权）。田口精一教授认为议会制度发达的条件下，请愿权具有鲜明的自由权属性。议会制度、审判制度和行政救济制度愈发达，国民愈可以利用请愿权直接参与民主政治的运作过程。然而，即使请愿权可以作为直接民主主义的政治手段来行使，请愿权也不同于作为主权者的国民参与决定共同体最终意思的参政权。田口精一强调请愿权既超过了受益权的范围，也不同于参政权，而应当视其为一项自由权。此说实际上低估了请愿权在实现民主宪政方面的重大意义和作用。

 

　　三是认为请愿权属于受益权，如日本宪法学者美浓部达吉和杉原泰雄即是此说的代表人物。受益权说的主张者在战前主要代表是美浓部达吉，他在《宪法撮要》一书中强调，请愿权的内容只包括要求受理的权利。战后受益权说的主要代表人物是杉原泰雄。杉原教授强调请愿权不仅是一项自由权，更主要的是一项受益权。在实践中，请愿通常表现为一般大众的政治行为，对于克服代议制的缺陷和发展直接民主主义固然有积极作用，但也不能因此视为参政权。杉原泰雄并不否定请愿权具有一定程度的参政权的功能或作用。但在基本权利分类上，他仍然主张将请愿权作为受益权对待。

 

　　四是认为请愿权属于参政权。日本学者永井宪一、德国法学家曼哥尔特等人努力倡导请愿权是具有能动性质的参政权利，请愿者享有要求官方对其请愿作出决定（回答、通知）的权利持这一观点。他们都强调指出，代议制民主制的缺陷非常明显。代表无视民意的现象只有通过加强国民的请愿运动来逐渐克服，请愿在本质上是保持当政者与被治者的自同性的国民的能动权利，国民通过行使请愿权可以积极参入国家意思的形成活动。 [4]我国大陆学者谢鹏程先生也持这一主张。 [5]如果说请愿权是一种参政权，那么它主要是一种直接参政权，而非间接参政权。根据日本学者渡边久丸教授所作分类，间接参政权是指公务员选定权。直接参政权分为被动的决定权，包括公务员罢免权、最高法院法官国民审查权、针对特别法制定的国民投票权和宪法改正权等；能动的非决定权包括请愿权和条例制定改废的直接请求权。持狭义参政权说的代表人物佐佐木总一即认为参政权是国民参加国家统治行动（意思）的成立的权利。渡边久丸提出的观点可谓是广义参政权说。参政权不仅涉及决定权，而且也涉及非决定权。请愿权的参政权性质表现为对国家意思的能力的非决定方面。能动与被动的区别在于：被动的决定权是以一定的法的要件事实的存在为前提，而能动的非决定权则不必等待出现一定的法的要件事实以后才能行使。渡边久丸提出的“能动的非决定权”概念对于认识请愿权的参政权性质有着重要意义，他的请愿权理论将请愿权与参政权的研究向前大大推进了一步。 [6]

 

　　笔者认为，虽然前三种观点也部分地揭示了请愿权的本质属性，但无论就请愿权的行使目的还是具体内容而言，它既与诉愿权、诉讼权等普通的救济权有明显差异，也与受教育权、社会保障权等纯粹私人获益的权利相去甚远。相反地，参与性则体现了请愿权的本质属性。作为向国家机关陈述意见、表达愿望的重要方式，请愿体现了公民对国事的关心和参与，能够对国家及地方公共团体的决策产生现实影响。同时，国家机关对公民请愿的处理与答复也体现了对公民主体地位的尊重，通过吸收公民这种经常性的政治参与，能够有效地防范公共权力机关的异化，从而维系民主政治的运行。请愿权的这种政治参与性正是其在现代宪政建设过程中特殊作用的生动体现。因此，笔者的观点倾向于请愿权属于参政权的观点。

 

　　三、请愿权与其他近似权利的关系

 

　　从有关权利的一般理论入手，固然可以将请愿权归为某一个权利类型。但任何一个单个的权利的衍生和发展都有其不同于其他权利的特殊性。请愿权作为参政权，必然有和其他同属参政权的单个权利一样的“类”的属性，但更有其独特之处。因此，我们从分析请愿权同其他近似权利的关系入手，进一步梳理出请愿权自身的某些特点。

 

　　1、请愿权与表达自由

 

　　现代社会许多人认为，既然公民在现代社会已享有言论、集会、结社、示威、游行、罢工等自由民主权利，就没有必要强调请愿权。因此，正确认识请愿权与言论、集会、结社、游行、示威、罢工等自由权利的关系，有助于充分理解请愿权权的特殊意义和特定价值。言论、出版、集会、结社、游行、示威、罢工等自由权利被统称为表达自由，表达自由是指公民在法律规定或认可的情况下，使用各种媒介或方式表明、显示或公开传递思想、意见、观点、主张、情感或信息，知识等内容而不受他人干涉、约束或惩罚的自主性状态。 [7]表达自由权和请愿权同作为公民的基本权利，有共同之处。如公开性，都是让他人、社会知悉本人表达的思想或传递的信息；目的性，都是为了达到一定的目的；内容的广泛性，都可以就法律未明文禁止的任何问题发表议论、提出见解。但表达自由权与请愿权也有显著的不同之处，主要体现在两个方面。其一，请愿权的行使有法律拘束力，请愿向受理机关提出后，受理机关有义务向请愿人通告并处理结果并说明理由。而言论、游行、示威自由等表达自由权，只是单纯的表达自己的意见，有关机关没有处理的义务，除非将此种自由转化为行使请愿权的方式。由此衍生出第二大区别，即请愿权是实践性的，通过国家机关对请愿的处理，请愿权的行使会对公民权益的救济和政府的决策产生实际影响。而表达自由权是非实践性的，我们也可称其为精神性的或非物质性，人们运用表达自由权，展示思想、传播信息，势必会对他人、对社会产生影响，但由于权利行使对象的广泛性，导致这种影响也是不确定和模糊的，因此是否能给权利行使人以及公众带来及时、有效的正面影响无法确定。所以从这一角度来看，请愿权的行使能产生更好的社会效果。

 

　　2、请愿权与诉愿权

 

　　在公民基本权利体系中，请愿权是一个易与诉愿权相混淆的概念。虽然二者都是公民维护其权益的手段之一，但它们却是两项相互独立的权利，其主要区别在于；其一，就主体而言，请愿权既可由一人或几人单独行使，也可由多数人集体行使，而诉愿的行使者则只能限定于特定的行政相对人，一般为权利或利益上的被害人；其二，就对象而言，请愿既可以针对国家的内政外交等诸多公共事务，也可以出于对自己权益的维护，而诉愿则只能针对具体行政行为及其所依据的规范性文件提出；其三，就事项而言，请愿既可以表示对有关机关过去某一事项的不满，也可以提出对未来某种行为的请求、建议。而诉愿则只能表达对行政机关过去所做行为的不满；其四，就受理机关而言，请愿可以向行政机关、议会及法院提出，而诉愿则只能向行政机关提出。

 

　　四、我国学术界有关请愿权理论的研究状况分析

 

　　解放前，由于民国时代的立法精神沿袭德国和日本，因此其宪法或宪法草案大多规定了请愿权，国民党政府更于1954年在台湾制定了《请愿法》。请愿权立法的完备，使台湾学者对请愿权理论的研究走在了大陆学者的前面。如台湾学者林纪东在其《民国宪法释义》一书中，就对请愿权的权利属性作了认定，将它与诉愿权同列为受益权的范畴。 [8]新中国成立后，人民成为国家的主人。这时绝大多数人认为，人民既然成为主权的拥有者，就无须降格向国家机关请愿。在大的政治环境的影响下，请愿权就此失去了存在的土壤，请愿权条款也从宪法文本中消失了。请愿权意识的淡薄以及请愿权制度在立法上的缺失，导致学术界对请愿权研究未给予足够的关注。而且许多学者在进行权利分类时，将以请愿权为实质的现行宪法第41条第1款中所包含的公民的六项基本权利，即批评权、建议权、申诉权、控告权、检举权和取得赔偿权，归纳出两类权利。一是将六项权利表述为“批评、建议、申诉、控告、检举和取得赔偿权”，并认为“我国公民能够享受这些权利，是由我国的国家性质决定的”。 [9]其实，这些权利广泛见诸各国的宪法、包括资本主义国家的传统宪法，而且多以请愿权加以表述。二是将上述六项权利概括为“监督权”。 [10]这一崭新的权利概念确切地表达了一种惟名论式的纯真而又豪迈的理念，即：在人民成为国家主人公的时代里，承认人民的请愿权在理论上是自相矛盾的，而监督权这一用语则可超越传统请愿权的悲情意义，体现出人民当家作主的宪法理想。然而我国宪法学界对“监督权”的性质以及权利类型的属性等问题众说纷纭，莫衷一是。总的来说，从规范内容上来看，无论是“批评、建议、申诉、控告、检举和取得赔偿权”还是“监督权”，它们所包含的几项基本权利虽然在学理上均具有请愿权的性质，但在具体特性上，各种权利的性质和成分相当复杂，其中存在政治性的权利和非政治性的权利、实体性的权利与程序性的权利等权利类型多样交叉的结构状况。因此，现行宪法对以请愿权为实质的诸多权利规定的模糊，表现了立法技术的不成熟。而且监督权这一概念，仍有待于学理上的爬梳与缕析。但并不是说中国的宪法学界放弃了请愿权的研究，事实上一直有学者在关注它，特别是近年来，学术界逐渐开始重视请愿权理论的研究。这些研究集中在对国外有关请愿权的立法规定的总结 [11]、对国外有关请愿权理论的介绍和引进 [12]、以及对建立我国请愿权制度的设想 [13]等方面。虽然取得了一定的成果，但离建立完善的请愿权理论体系还有很长的路要走。笔者在这里希望众学人重新认识宪法的相关规定，重新梳理相关的权利理论，实现请愿权的理性回归。

【作者简介】
汪地彻，男，2005年毕业中南财经政法大学，获宪法与行政法学硕士学位，宪法学研究方向。2005年至今，在河南科技大学文法学院任教，讲师，承担宪法学和行政法学的教学和研究工作。

【注释】
[1]郭道晖：《政治权利与人权观念》，载《法学》2003年第9期。
[2]陈新民：《中华民国宪法释论》，三民书局1995年版，第327页。
[3]许崇德：《宪法》（21世纪法学系列教材），中国人民大学出版社1999年版，第182页。肖泽晟：《宪法学—关于人权保障与权力控制的学说》，科学出版社2003年版，第260页。
[4] [日]永井宪一：《请愿权的现代意义》，载《经济学季刊》第10卷2号（1961年3月）；《请愿权的再评价》，载《综合法学》第44号（1962年3月）。
[5]谢鹏程：《公民基本权利》，中国社会科学出版社1999年7月第1版，第280页。
[6] [日]渡边久丸：《请愿权》，新日本出版社1995年版，第120页。
[7]甄树青：《论表达自由》，社会科学文献出版社2000年版，第19页。
[8]林纪东：《民国宪法释义》，大中国图书公司1971年版，第154页。
[9]吴家麟主编：《宪法学》，群众出版社1983年版，第375—376页。
[10]许崇德主编：《中国宪法》，中国人民大学出版社1989年版，第410页。
[11]张光博、刘采一、韩国章：《宪法分类比较编译（上册）》，吉林大学法律系宪法学教研室1983年1月出版，第258页。
[12]罗豪才、吴撷英：《资本主义国家的宪法与政治制度》，北京大学出版社1983年版，第126页。杜钢建：《请愿权的理论和制度比较研究》，载刘海年、李林、托马斯·弗莱哪主编：《人权与宪政》，中国法制出版社1999年版。
[13]章志远：《论公民请愿自由》，载《法律科学》2004年第4期。