IMF《对成员国汇率政策监督的决定》对中国汇率主权的影响

　　内容提要： 2007年6月IMF、通过的《对成员国汇率政策监督的决定》对成员国汇率主权设定了两项重要的法律标准：成员国不得“操纵汇率”和危及“外部稳定”。“操纵汇率”标准的澄清有利于人民币汇率制度在国际法框架下合法性的抗辩：“外部稳定”标准则缺乏法律确定性，不仅忽视了当前国际货币体系的法律特征，而且偏离了国际经济发展的正常规律，其模糊性和针对性特征对中国汇率主权形成极大压力。在以美国为主导的国际金融体系下，中国应坚持汇率主权，提出合理法律主张，妥善化解国际压力，维护国际经济安全和金融安全。

　　自2007年下半年以来，国际社会对人民币汇率问题的关注再次升温，要求人民币快速升值的国际压力明显加大。[1]在美国的强力推动下，2007年6月15日国际货币基金组织（IMF）执行董事会通过了《对成员国汇率政策监督的决定》（Decision on Bilateral Surveillance over Members‘Policies，以下简称“新决定”），标志着人民币汇率争端由双边谈判转入到以IMF为代表的国际货币体系法律框架之下。与《1977年汇率政策监督的决定》（以下简称“旧决定”）相比，“新决定”在约束成员国汇率主权方面有两项新突破：一是澄清了“操纵汇率”的法律标准；二是引入了“外部稳定”法律概念作为一项新的监督原则。这两项新突破将对我国人民币汇率主权产生重大影响。如何正确认识当前国际货币体系的法律属性，如何从法律层面评估“新决定”对中国汇率主权的影响，以及如何提出合理的法律抗辩，是本文所要讨论的问题。

　　一、国际法框架下国家汇率主权变迁的法律性质问题

　　汇率主权是指国家独立自主确定和调整本国货币与它国货币比价或兑换比率的主权行为。国家汇率主权是否受到限制或受到何种程度限制，近现代以来经历了四种形态的演变过程，即金本位制、布雷顿森林体系、牙买加体系和强化汇率监督阶段，考察汇率主权的历史演变有助于对当前国际货币体系法律属性的理解和认识。

　　1.国家汇率主权的让渡：从金本位制到布雷顿森林体系。第一次世界大战之前，主要西方国家如英、法、德、美等国将其货币与黄金维持固定比值；其它国家货币与这些主要国家货币维持固定汇率，形成了世界性的固定汇率制度，即金本位制。金本位制并非国际协定的结果，其事实上只是各主权国家国内法的体现。由于各国并无国际义务维持金本位制，金本位制于第一次世界大战爆发之际顷刻崩溃。[2]在20世纪30年代的经济大萧条时代，各国以绝对国家汇率主权为据，采取“以邻为壑”的汇率政策，即竞争性的货币贬值以扩大本国货物出口与限制国外货物进口。竞争性的货币贬值政策与各种贸易限制措施加剧了世界经济的萧条，最终成为第二次世界大战爆发的经济原因。[3]1944年，在美国布雷顿森林召开了由44国代表参加的国际货币金融会议，通过了《国际货币基金协定》（以下简称IMF协定），建立了以美元为中心的固定汇率体系——布雷顿森林体系。该体系从国际法的角度规范了国家汇率义务：美元直接与黄金挂钩，每盎司黄金兑换35美元，其它国家货币与美元保持固定汇率，汇率上下浮动不得超过1％，否则，各国有义务进行汇率干预。随着布雷顿森林体系的建立，汇率主权被纳入到国际法的调整范畴，形成了汇率的成文国际法律制度。

　　2.国家汇率主权的回归：从布雷顿森林体系到牙买加体系。1971年美国单方面宣布停止美元兑换黄金，其它国家放弃了本国货币与美元的固定汇率义务，这实际上等于宣告了布雷顿森林体系固定汇率制度的崩溃。布雷顿森林体系崩溃后，几经周折，国际社会于1978年通过对IMF协定的修订而形成了新的国际货币制度：牙买加体系，其核心是各成员国可自行选择任何汇率制度。

　　牙买加体系实际上反映了当时美国的观点，即外汇汇率的稳定与否取决于各成员国国内经济的发展，而不取决于各国的国际承诺。它完全打破了布雷顿森林体系的理论基础，布雷顿森林体系基于如下理论：只有制定并维持固定汇率的国际法律制度，才能有效约束各国政府的汇率主权行为，保证国际贸易的有效进行。美国之所以一改布雷顿森林体系的原则，主要是因为其国内经济，特别是其黄金储备的急剧下降迫使其采取浮动汇率制度。[4]牙买加体系实际上承认了各主权国家选择汇率制度的自主权，浮动汇率制度被“合法化”，尽管也规定了IMF、对各国汇率政策实施监督，但这种监督机制由于规定过于原则，对发达国家基本没有约束等原因，实践中发挥的作用不大。正如IMF前首席法律顾问约瑟夫·戈尔德（Joseph Gold）将这种监督机制称之为“软法”，国际货币体系实际上进入到一个“无体系时代”。[5]

　　3.汇率主权的再限制：从牙买加体系到IMF加强汇率监督。进入新世纪以来，美国经常项目赤字规模不断扩大，在经济层面上增加了美国经济运行的风险和脆弱性。对美国贸易盈余的国家和地区用贸易盈余积累的大量外汇储备购买美国国债，[6]从战略角度看使美国过度依赖于与其存在潜在地源冲突和竞争对手的国家提供的资本，在一定程度上受制于它国。因此，美国通过各种措施促使其它经济体特别是新兴市场国家和地区货币升值，来承担解决美国经济在全球经济体系中的失衡问题。[7]在美国的强力推动下，2007年6月15日IMF执行董事会通过了“新决定”。在汇率监督原则方面，“新决定”在“旧决定”三项汇率监督原则[8]的基础上，增加了“成员国应避免采取导致外部不稳定的汇率政策”；此外，“新决定”澄清了为获得对其它成员国不公平的竞争优势而实施的“操纵汇率”的认定标准。从法律角度看，尽管“新决定”并没有改变牙买加体系所确立的汇率政策是国家主权的重要组成部分的基本法律框架，成员国对于汇率制度具有选择的自由；但是，其新增加的监督原则与监督指标将会使IMF、对成员国汇率政策监督的范围扩大，增强了汇率政策监督的可操作性，各成员国汇率主权受到明显的多边约束。

　　在国际法框架下，汇率主权经历了让渡——回归——再约束的演绎，美国根据其国家金融战略不断主导国际货币金融体制框架的变迁。当其黄金储备居世界之首时，设计出布雷顿森林体系确立了美元与黄金挂钩、其它国家货币与美元挂钩的固定汇率机制，从而确立美元在世界货币体系中的霸权地位。当其黄金储备下降后，美国则单方面放弃承担美元兑换黄金的国际法义务，积极推动浮动汇率制度的牙买加体系；与此同时，美国与沙特达成协议，沙特出口石油以美元结算。这一安排使得与黄金脱钩后的美元依然能成为世界各国不得不持有的国际结算货币，从而使美元成为事实上的国际货币。在牙买加体系下，美国根本不需要任何黄金作为储备就可发行美元，购买世界上它所需要的资源和产品，使得其坐拥世界财富。当美元泛滥、贸易赤字不断膨胀，美国依靠单边力量无法主导国际货币金融秩序时，其又通过加强IMF多边机制，制定出新的监督原则和标准更为具体的“新决定”，对贸易顺差国特别是中国等新兴市场经济国家的汇率主权施加国际法约束，试图将这些国家的金融汇率政策纳入到美国的全球金融战略轨道。

　　简言之，当前国际货币体系的法律属性就是“美元本位制”。[9]美国通过对IMF的控制获得了很强的金融话语权和规则制定权，然后将体现美国国家金融战略的规则披上国际惯例或多边规则的外衣，以“中国责任论”为契机，要求中国遵守这些国际金融规则。对此，我们要保持足够的警惕，不应盲从国际金融规则。美国政治学会会长、哈佛大学战略研究所所长亨庭顿在其《文明冲突与重建世界秩序》一书中，在讨论后冷战时代的全球战略时，列举了西方文明控制世界的14个战略要点，其中第1条是“控制国际银行体系”；第2条是“控制全部硬通货”；第5条是“掌握国际资本市场”。这段话非常深刻地揭示了西方发达国家在国际经济金融竞争和国际货币金融体制中的重大战略步骤。[10]美国前国务卿亨利·基辛格曾一针见血地指出：“如果你控制了石油，你就控制住了所有国家；如果你控制了粮食，你就控制住了所有的人；如果你控制了货币，你就控制住了整个世界。”[11]

　　二、关于“操纵汇率”认定的法律问题

　　（一）“操纵汇率”认定标准的澄清问题

　　尽管在牙买加体系下，IMF承认各成员国有汇率安排的主权自由，但在IMF协定第4条第1款中却规定成员国有义务建立相互间有秩序的外汇关系，在汇率安排方面应遵守如下义务：（1）在考虑本国国情的基础上，努力以经济与金融政策促进价格相对稳定的经济增长目标。（2）寻求通过有序的经济金融条件和不会产生异常混乱的货币制度促进稳定。（3）避免为阻止国际收支的有效调整或获得对其他会员国不公平的竞争优势而操纵汇率。（4）奉行同本款各项承诺相一致的汇兑政策。第（1）项和第（2）项义务显然属于“软法”性质，因为用的是“努力”（shall endeavor）和“寻求”（shall seek）等并非具有严格约束性质的措辞，而第（3）项义务则很具体，即“应避免（shall avoid）操纵汇率”，该种措词的使用没有为IMF成员国偏离这些义务留下任何余地。[12]但是，对于何谓“操纵汇率”，IMF一直没有明确的法律解释或认定标准，导致实践中IMF很难明确认定哪个成员国操纵汇率，“瑞典货币贬值争端”就是明证：20世纪80年代初，瑞典将其货币与以德国马克为主的一篮子货币实行钉住汇率。1982年10月8日，当选首相奥利弗·帕姆主政第一天就宣布瑞典克朗贬值16％，贬值理由是恢复瑞典克朗信心和提高瑞典工业竞争力。其它北欧国家向IMF投诉瑞典，认为其贬值是为了谋求不正当的竞争优势。IMF执行董事会一周之内召开会议考虑瑞典的汇率政策问题，随后执行董事会根据“补充监督程序”与瑞典举行特别磋商。但最后IMt并没有明确做出瑞典是否构成操纵汇率的决定，尽管在IMF内部广泛认为瑞典货币贬值行为有违反IMF协定第4条第l款第（3）项“不得操纵汇率”之嫌疑。[13]

　　2007年IMF“新决定”从主客观要件方面澄清了“操纵汇率”的认定标准。从客观要件看，所谓“操纵汇率”系指那些事实上已经影响到汇率变动的政策措施，这些政策措施既包括促使汇率变动也包括阻碍汇率发生应有变动的措施。[14]从主观要件看，“操纵汇率”包括两层意思：一是成员国采取的政策措施旨在影响汇率变动；二是成员国有通过低估汇率造成“根本性汇率失衡”的故意，并且成员方造成根本性汇率失衡的目的在于获得增加净出口。[15]根据“新决定”，判断IMF成员国汇率政策是否构成“操纵汇率”，不在于成员国是否对外汇市场进行干预，而主要取决于成员国外汇政策或措施的动机和目的。例如，尽管实行的是浮动汇率制度，各国政府仍会干预和管理外汇市场，各国财政部门和中央银行仍将继续在国际金融市场起重要作用（影响汇率变动），只要相关行为的目的不在于为获得不公平的出口竞争优势，就不构成IMF所规定的“操纵汇率”。再如，各国金融机构关于票据市场、存贷款利息、税收以及政府开支等方面的政策和所采取的措施均会直接影响汇率变动，但如果这些政策行为并非旨在影响汇率变动，也不应被视为“操纵汇率”的行为。

　　（二）中国抗辩“操纵汇率”指控的法律理由

　　中国现行人民币汇率制度的基本框架形成于1994年到1996年。根据《外汇管理条例》的规定，中国实行的是单一的、以市场供求为基础的、有管理的浮动汇率制度。这一制度安排的目的是，在当局有能力控制汇率波动（在设计之初，主要是防止人民币大幅度贬值，外汇外逃）的前提下，逐步增大人民币汇率制度的灵活性。为了保证中央银行对汇率波动的有效控制，国家通过一系列制度安排形成“三位一体”的人民币汇率机制：其一，通过银行结售汇制度、外汇指定银行的头寸上限管理制度以及资本账户的严格管制，有效地控制外汇的供给和需求，从而在根本上限制了人民币汇率的浮动幅度；其二，在银行间外汇市场上，通过向外汇指定银行提供基准汇率并要求其遵守浮动区问的限制，中央银行从操作层面进一步控制了人民币汇率过度浮动的可能性。具体而言，中央银行根据前一日银行间外汇市场的加权平均价，公布当日人民币基准汇率（中间价），而各外汇指定银行以此为依据，在规定的浮动范围内自行挂牌确定对客户买卖外汇的汇率；其三，中央银行有义务对外汇市场进行必要的干预，以便将人民币汇率维持在期望的水平之上。在这种法律机制的安排下，人民币兑美元汇率长期保持在1：8.27至1：8.28之间。自2002年开始，人民币汇率制度开始招致日本、美国、欧盟等贸易伙伴的指责，认为中国人民币汇率机制构成“操纵汇率”。2005年7月21日，经国务院批准，我国开始实行以市场供求为基础、参考一篮子货币进行调节、有管理的浮动汇率制度。随后为进一步推进我国银行间外汇市场的发展，又相继出台了扩大即期外汇市场交易主体范围、引入询价方式、废除强制性结汇制度、允许掉期交易等一系列改革措施。人民币汇率不断单边升值，截止2008年8月26日，人民币兑美元汇率升至1：6.84，上升幅度约为17％。

　　“新决定”对“操纵汇率”认定标准的澄清以及中国汇率制度的改革为抗辩美国等指责中国“操纵人民币汇率”提供了法律依据。

　　首先，在亚洲金融危机爆发的1997年至1998年，人民币兑美元的汇率一度处于贬值的巨大压力之下。危机中，在东南亚和部分东亚国家及地区的货币纷纷贬值的情况下，作为亚洲大国的中国政府对此做出了对本国、对整个亚洲经济发展负责任的决策：人民币不贬值。从根本上来说，人民币不贬值对亚洲经济稳定和中国国民经济发展有着重大意义，这是因为，如果人民币贬值，它将导致亚洲国家又一轮竞争性贬值，进而影响早已脆弱的亚洲金融市场的恢复和稳定，甚至影响世界经济的增长。从这个意义上而言，我们不难理解为什么说中国在亚洲金融危机中保持人民币汇率稳定，是体现了中国政府高度负责的态度。[16]基于上述国际国内责任的考虑，在强化外汇管理措施的同时，中央银行加强了对外汇市场的干预，中国顶住了人民币贬值的压力，为防止亚洲金融危机恶化做出了应有的贡献，当时的中国汇率制度得到了国际社会的广泛赞扬。同样的汇率体制和措施，为什么在1998年受到。IMF和欧美的赞誉，而到了2002年后却不断被指责为“操纵汇率”呢？很显然，判断标准不是汇率制度本身，而是欧美等以中国汇率制度是否符合其战略利益为标准。在符合欧美全球金融战略利益时，例如亚洲金融危机时的固定汇率政策是好政策；不符合欧美全球金融利益时，例如中国对欧美国际收支顺差加大时的固定汇率政策就变成了违反IMF的“操纵汇率”的坏政策。

　　其次，目前我国对外贸易政策正在进行战略转型，从“千方百计扩大出口”政策转向“综合运用宏观经济政策促进进口增长”。近年来，贸易顺差的持续、高速增长给我国对外贸易和宏观经济造成了一系列影响：一是成为引发国际贸易摩擦的重要诱因，不仅发达国家与我国发生贸易摩擦，而且许多发展中国家亦对我国快速增大的贸易顺差表示不满，从而影响了和谐的外贸环境；二是导致我国金融和货币政策面临较大压力，外贸顺差导致外汇储备进一步扩大，加剧了货币流动性过剩，亦增加了人民币升值的压力，给中央银行货币政策的独立性带来影响；三是长期货物贸易顺差使得我国自然资源消耗过大、环境污染加剧，难以保持持续、健康的发展势头。基于此，2006年底中央经济工作会议制定了“压顺差、调投资、促消费”的宏观调控政策。由此可见，现阶段，中国根本不谋求出口优势为汇率政策目标，不具有IMF“操纵汇率”的主观要素。

　　最后，尽管一段时期以来，中国实施的是事实钉住美元汇率制度，但是在IMF每年度对中国是否遵守IMF协定第4条关于汇率制度方面的义务进行评估时从未认定人民币汇率存在被人为操纵的情形。此外，根据美国1988年的《综合贸易及竞争法》，美国财政部每年都需向国会作两次关于操纵汇率国家的报告，若财政部正式认定某个国家操纵其货币汇率，将触发双边谈判，以迫使相关国家停止操纵汇率行为。然而，尽管面临国会以及院外集团的强大压力，美国财政部在过去所有的报告中却从未认定过中国存在操纵汇率的行为。例如，在2006年5月10日的报告中，美国财政部称：“无法认定2005年下半年中国外汇体系的运转是以妨碍国际收支平衡调整或使中国在国际贸易中获得不公平竞争优势为目的。”[17]由此可看出，国家对外汇市场干预以及实行固定汇率制度本身并不是构成“操纵汇率”，关键要看对外汇市场干预以及实行固定汇率制度是否是出于获取不公平竞争优势的目的。

　　三、关于“外部稳定”标准认定的法律问题

　　“新决定”不仅澄清了“操纵汇率”概念，而且还引入了汇率监督的新原则，即“成员国应避免采取导致外部不稳定的汇率政策”。所谓“外部稳定”是指没有且不太可能导致破坏性汇率变动的国际收支状况。与“外部稳定”相一致的国际收支状态应当具备这样两个特征：（1）经常项目处于与其经济的基本面保持一致的均衡状态。（2）资本与金融项目不会引起突发性资本逆转的风险。经常项目失衡是指“持续存在大量的经常项目逆差或顺差”，而一旦成员国出现经常项目失衡，则可判断出该成员国汇率根本性错位（fundamentally misaligned），而汇率根本性错位则是导致“外部不稳定”的一个重要考察指标。与“操纵汇率”判断标准不同是，“外部稳定”不需要考察成员国政策的主观目的与动机。[18]

　　如果以“新决定”关于“外部稳定”概念及其判断标准来衡量中国的人民币汇率，就很有可能得出人民币汇率政策导致“外部不稳定”的结论。因为从中国国际收支平衡表中经常项目账户看，中国经常项目持续多年存在数额巨大的贸易顺差，2001年外贸顺差为174亿美元，2002年顺差为354亿美元，2003年顺差为458亿美元，2004年顺差为685亿美元，2005年顺差为1608亿美元，2006年顺差为2352亿美元，2007年顺差为3718亿美元；[19]外汇储备超过2万亿美元，自2003起，以千亿美元的速度增加。一旦IMF做出任何不利于我国的结论，就很可能被有关国家的贸易保护主义势力所利用。[20]因此，我们要高度重视对“外部稳定”概念及其判断标准的研究，提出有说服力的法律见解，加强与IMF及其它国际金融组织的沟通，特别是争取IMF.执行董事会上更多董事的支持，尽可能避免IMF援引“新决定”中的有关影响“外部稳定”的概念做出我国汇率政策不利的判断和评论。笔者认为，“外部稳定”判断标准至少在以下几个方面存在法律缺陷。

　　首先，“外部稳定”识别的核心标准缺乏法律上的确定性。根据“外部稳定”概念，经常项目应处于均衡状态。然而值得指出的是，对于经常项目失衡的判断并不容易，在很大程度上取决于研究方法。但是IMF汇率咨询小组认可的方法就有三种，[21]其计算结果也并不总是一致。此外，经常项目失衡是否一定会导致引起汇率根本性错位也很难说，例如，超过临界值的经常项目逆差很可能会导致大量资本外逃和货币贬值，而超过临界值的经常项目顺差则未必发生货币汇率动荡。再者，“持续存在大量的经常项目逆差或顺差”判断标准中“持续”到底是多长时间？何谓“大量”？这些核心词语都语焉不详，使IMF执行董事会拥有较大的自由裁量权。从IMF表决机制看，执行董事会拥有较大自由裁量权并不利于中国等发展中国家。由于IMF采用的是加强投票决策机制，美、欧、日、加等共有63％的投票权，而占全球GDP 25％的亚洲地区IMF的投票权份额只有10％，中国只占3.75％的投票权，而美国投票权高达17％以上。由此可见，发达国家特别是美国在IMF决策中占有主导优势。实际上，在IMF执行董事会通过“新决定”后不久，中国财政部就曾对此提出强烈批评并指出：IMF执行董事会在成员国没有全票通过的情况下通过的“新决定”，是一件令人遗憾的事情，“IMF应尊重成员国选择本国汇率机制的自主权。IMF应加强对主要外汇储备币种发行国的监督，以此有效促进金融稳定及经济繁荣。”[22]

　　其次；美国巨额贸易逆差是当前国际金融货币体系安排的必然结果。现行国际货币体系从本质上说是一种美元本位制，在这一体系下，美元具有主权货币和国际货币双重身份，其国际供给直接决定于美国的国际收支状况。换言之，由于美元在全球经济中处于关键货币地位，因而不断增长的全球贸易，以及世界其它国家不断增长的对国际储备资产的需求，客观上都需要美元的供应不断增加；而美元供应的增加，只能依赖于美国不断出现贸易赤字才能实现。从这个意义上讲，美国持续地产生贸易逆差，成为了全球经济正常发展的必要条件之一。这就是已经延续几十年的国际经济和国际金融秩序。[23]这也就不难理解，从上世纪70年代开始，美国除少数年份以外，经常项目基本上都处于逆差状态，进入90年代以来，其逆差速度逐步扩大，目前逆差规模超过7000亿美元，逆差额约占美国GDP的6.5％。[24]美国经常项目长期逆差，必定有相关国家的经常项目出现顺差，按照“新决定”，这种经常项目长期逆差或顺差即为引起“外部不稳定”的判断指标，在当前国际货币金融体制没有根本改变的情况下，“外部稳定”指标无异于缘木求鱼。

　　再次，“外部稳定”概念引入标志着IMF汇率政策监督的重点发生变化，而这种变化容易将引起“外部不稳定”的责任由逆差国转至顺差国，简单将“外部不稳定”与“经常项目顺差”等同，导致IMF更加倾向于通过汇率调整单一政策来解决全球经济失衡的复杂问题。IMF自成立以来，一个重要宗旨就是防止成员国发生国际收支逆差和货币危机，因此，其对成员国汇率政策的监督重点一直是经常项目逆差的可维持性以及相应货币汇率的高估问题。在发生货币金融危机的成员国申请救援贷款时，IMF也常常将控制政府支出和实施货币贬值作为救援条件的重要内容。而“新决定”则强调顺差国的汇率政策有可能引起相关国家的外部不稳定，这样会使得国际压力由逆差国转向顺差国。以中美两国为例加以说明：中美贸易逆差根源在于两国处于不同的发展阶段，实施不同的经济政策所致，并非是一个简单的汇率制度改革问题。在美国方面，低利率政策、高消费政策导致了美国较低的国民储蓄率，使得美国具有较强的进口能力，而较高的劳工标准则使得美国产品的国际竞争力低下；此外，美国对中国所需要的高新技术产品出口实行严格的法律限制导致美国对中国的出口减少。在中国方面，由于医疗、养老、住房等社会性保障机制的不完善，内需一直没能有效扩大而抑制了有效进口，且较低的工资制度使得中国产品拥有顽强的竞争优势。美国统计数据表明，截止到2007年年底，虽人民币兑美元汇率已升值11.7％，但2007年美国对华贸易逆差2563亿美元，比2005年对华贸易逆差的2016亿美元增长了27.1％。也就是说，单纯的人民币升值措施对减少对华贸易逆差作用甚微。无独有偶，当年美国压迫日元升值以减少美日贸易逆差，而日元升值对其贸易顺差的影响并不明显。实际上，美国对此心知肚明，只不过以人民快速升值为敲门砖，迫使中国在金融领域和服务贸易领域加大开放力度。[25]

　　最后，“新决定”更多体现了发达国家的战略利益，汇率监督机制表面上的公平掩盖了实质上的不公平。从表面上看，“新决定”对实施汇率监督所采取的观测指标进行说明时，无一例外地逐一同时列举了顺差国和逆差国所面对的各种失衡现象，以印证全球经济失衡，逆差国与顺差国肩负共同责任。但客观事实是，发达国家与发展中国家、国际储备发行国与非国际储备发行国在纠正全球经济失衡方面责任和能力不尽相同。IMF汇率监督重点应当是作为国际货币储备的美元、欧元和日元。当前这些主要国际货币之间汇率水平波动巨大且缺乏稳定性，是成为国际金融动荡不定的主要因素，这也是发展中国家和地区货币金融动荡的重要外在因素。因此，对于中国而言，在国际金融货币体系中，倡导“共同但有区别”责任原则，建议“共同但有区别”汇率政策监督指标体系当是我们应当深入研究的课题。

　　四、结论

　　综上所述，“新决定”尽管表面上没有指明针对中国，但从其新增加的“外部稳定”概念来看，其针对性不言而喻。当前随着中国融入经济金融全球化进程的不断加速，中国已经被卷入到大国金融的国际博弈之中，这是无法回避的客观事实。国际金融制度的安排比国际贸易制度的安排具有更大的灵活性和隐蔽性，对一国的经济安全和金融安全影响尤其关键。上世纪80年代日元在“广场协议”框架下的升值给日本带来10年的经济衰退，亚洲国家汇率安排失策导致亚洲金融危机就是明证。

　　在汇率制度安排上，中国一方面要毫不犹豫坚持国家汇率主权的法律原则，牢牢把握人民币汇率改革的主权，不受制于任何其它国家或国际组织；另一方面，要稳步推进人民币汇率形成机制的改革，缓解国际社会对人民币升值的压力。在推进人民币汇率形成机制改革的进程中，要避免目前人民币单向升值的趋势，增强人民币汇率机制的灵活性，防止投机资金借机涌入中国，反过来又增加人民币汇率升值的压力。与此同时，在国际货币金融体制改革方面，要深入研究如何建立2008年7月胡锦涛主席在八国峰会上代表中国提出的“建立包容有序的国际金融体系”；要研究如何促使各国共同推动增加发展中国家在国际金融机构中的发言权和代表性，增强国际金融体系的有效性；要研究如何促使IMF‘加大对国际金融市场特别是短期资本流动和金融创新风险的监督和预警，在维护国际金融稳定方面发挥更大作用。

　　注释：

　　*作者单位：华东政法大学。本文系“教育部人文社会科学研究基金规划项目”和“上海市教委人文社科项目”的中期成果。

　　[1]2007年6月1日，美国财政部发布新的汇率政策报告，首次明确提出人民币汇率低估；7月26日和8月1日，美国参议院财委会和银行委员会分别以高票通过了《2007年汇率监督改革法》和《2007年货币改革与金融市场准入法》，明显针对我国货币汇率政策。随着我国对欧盟贸易顺差的较快增长，欧盟对人民币升值态度也发生了根本性转变。在2007年10月份召开的G7会议上，人民币升值问题被推到前台，会议公报敦促中国政府允许人民币加速升值。

　　[2]See Kenneth W.Dam，the Rules of the Game Reform and Evaluation in the International Monetary System，1982，P.15.

　　[3]See Richard Myrus，From Bretton Wood to Brussels：A Legal Analysis of the Exchange—Rate Arrangements of the International Monentary Fund and the European Community，Fordham Law Review，VOl.66，1994，P.2099.

　　[4]参见王贵国：《国际货币金融法》，法律出版社2007年版，第144页。

　　[5]Joseph Gold，Legal Institutional Aspects of the International Monetary System：Selected Essays，u.s.WD：IMF，part 7，1984.

　　[6]比如中国持有的美国国债就超过5000亿美元。

　　[7]参见石亮：《加强多边合作，推动IMF改革——评2006年IMF和世界银行新加坡年会》，《国际金融》2006年第10期。

　　[8]三项汇率监督原则分别是：（1）成员国应避免为阻止有效的国际收支调整或取得对其它成员国不公平竞争优势而操纵汇率或国际货币体系。（2）成员国在必要时应干预外汇市场，对付失序状况，例如对付本币汇率破坏性的短期变动等。（3）成员国在采取干预汇率政策时应考虑其它成员国的利益，其中应顾及货币被干预的国家的利益。

　　[9]See Mckinnon Ronald I，the International Dollar Standard and the sustainability of the U.S.Current Deficit，Brookings；Paper on Economic Activity，No.1，2001，p.228.

　　[10]转引自曹建明：《金融安全与法制建设》，载《人民日报（理论版）》1998年6月5日。

　　[11]Henry Kissinger，Diplomacy，Simon＆Schuster，Reprint edition，：1995，p.203.

　　[12]参见韩龙：《一国汇率义务与IMF职能——国际货币法视角下的人民币汇率问题》，《现代法学》2006年第1期。

　　[13]See IMF Annual Report 1983，p.65.

　　[14]See International Monetary Fund，Bilateral Surveillance Over Members‘Policies，Executive Board Decision—June 15，2007，Annex pann.2（a）。

　　[15]同上注，第2（b）段。

　　[16]同前注[10]，曹建明文。

　　[17]参见//www.treasury.gov/offices/international—affairs/econmic—exchange—rates/pdf/international—econ—exchange—rate.pdf，2008年8月16日访问。

　　[18]International Monetary Fund，Bilateral Surveillance Over Members‘Policies，Executive Board Decision—June 15，2007.

　　[19]根据国家外汇管理局历年国际收支平衡表数据所得。

　　[20]Mike Mussa，IMF Surveillance over China‘s Exchange Rate Policy，Paper Presented at the Conference on China’s Exchange Rate Policy，Peterson Institute for International Economic.October 19，2007.

　　[21]这三种方法是指：“宏观经济平衡法”（macroeconomic balance approach）、“均衡实际汇率法”（equilibrium real exchange rate approach）和“外部可持续性分析法”（external sustainability approach）。

　　[22]转引自梁艳芬：《评国际货币基金组织汇率监督（新决定）》，《国际贸易》2008年第7期。

　　[23]Mckinnon Ronald I，the International Dollar Standard and the Sustainability，of the U.S.Current Deficit.Brookings Paper on Economic Activity，No.1，2001，p.228.

　　[24]Corsetti，G，Twin Deficit：Squaring Theory，Evidence and Common Sense，European University Institute Working Papers，2006，p.26.

　　[25]参见周世俭：《中美贸易的回顾与展望》，《国际贸易》2008年第3期。

　　作者：华东政法大学  教授·贺小勇