完善督促程序之我见

《中华人民共和国民事诉讼法》第十七章规定了督促程序的申请、受理、支付令的发出以及异议的提出和法律后果；最高人民法院关于适用《中华人民共和国民事诉讼法》若干问题的意见中也用了十三个条款对督促程序加以具体规定。

根据督促程序规定：债权人请求债务人给付金钱、有价证券，符合“（一）债权人与债务人没有其他债务纠纷的；（二）支付令能够直接送达债务人的”等条件，可以向有管辖权的基层人民法院申请支付令；人民法院审查债权人提供的事实、证据后，对债权债务关系明确、合法的，应当在受理之日起十五日内向债务人发出支付令；申请不成立的，裁定予以驳回。又规定：债务人应当自收到支付令之日起十五日内清偿债务，或者向人民法院提出书面异议，人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉。债务人在规定的期间不提出异议又不履行支付令的，债权人可以向人民法院申请执行。

    确立督促程序，的确为债权人行使追索债权提了方便，节省了诉讼成本和资源，也提高了法院的办案效率，促进了经济秩序的良性循环。据不完全统计，从一九九一年至一九九五年间，基层法院适用督促程序的案件占全部民事案件的比例达40%左右，尤其是在金融机构清欠过程中，督促程序的适用更加普遍。但是从一九九六年以后，适用督促程序的案件在大幅度减少；尤其是一九九九年以来，大多数基层法院不再使用督促程序，致使法律规定被闲置、搁浅。分析原因有以下几个方面：

    一、债务人对支付令大多都提出异议，支付令自行失效率高。由于法院无须审查债务人的异议是否有理由，应当直接裁定终结督促程序，只有在债务人对债务本身没有异议，只是提出缺乏清偿能力的，或者债务人提出口头异议的情况下，才不影响支付令的效力。在适用督促程序的前几年中，人们对督促程序的认识不够，人民法院发出支付令后，债务人提出异议的不多，随着支付令的广泛使用，人们对督促程序的了解和认识逐渐加强，加上近年来法律服务行业的兴起，只要人民法院向债务人发出支付令，就会马上收到债务人提出的书面异议，不管这种异议有无证据加以佐证，债务人及其法律服务人员都会提出“十足”的理由，足以导致支付令自行失效。致使那些本想通过督促程序尽快实现债权的债权人因债务人的书面异议，浪费了诉讼时间、损失了支付令申请费用，也对使用督促程序追讨债权失去了信心。债权人宁愿选择起诉，也不愿意选择形同虚设的督促程序。这样，督促程序也就失去了生存的法律空间和社会空间。

    二、近年来，法院审理民事案件时大量地适用简易程序，立案受理简便，送达手续快捷，一次开庭审理以及当庭宣判率的提高，债权人选择诉讼实现债权的风险降低了，节省了诉讼成本和时间。

    三、法律规定人民法院在适用督促程序过程中对债务人提出的书面异议不具有审查权，导致人民法院无法辩别债务人书面异议内容的真伪；人民法院对书面异议无能为力，债权人更是望“异议”而生畏，不敢申请支付令。

    四、某些基层人民法院受经济利益的驱动，不愿意适用督促程序，因为督促程序案件不论标的大小，申请费均为100元，而标的额较大的案件申请支付令，会大大降低诉讼费用的收入，这也是督促程序适用过程中的一个难题。

    针对上述分析意见，笔者认为：督促程序在我国民事诉讼法上是第一次作出明确规定。改革开放以来，由于商品经济的发展，债权债务关系也随之发展。在实际生活中，不少是属于债权债务关系明确，无争议的，因而通过比较简单的法律程序，就能使债务迅速得以清偿。督促程序就是催促债务尽快清偿的法律程序，这种程序体现了民事诉讼法便利人民群众进行诉讼，便利人民法院审理案件的“两便”原则，能有效地减轻群众诉累，节省时间和财力。由于程序简捷，催偿债务迅速、及时，不仅使债权债务关系能很快得到确认，而且能及时转入执行程序，使债务及时进得到清偿，因此，对保护债权人的合法权益，加强民事流转，维护下沉的经济秩序，促进市场经济的发展，都具有十分重要的意义。

    因此，笔者建议立法界能够站在发展市场经济的高度，从以下几个方面对督促程序进行修改和完善。

    一、修改《民事诉讼法》第一百九十二条“人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当裁定终结督促程序，支付令自行失效，债权人可以起诉”为“人民法院收到债务人提出的书面异议后，应当责令债务人提供相关的证据，并对书面异议及证据进行审查，书面异议理由成立的，应当裁定终结督促程序；书面异议理由不成立的，通知驳回异议，支付令继续有效。”修改的目的就是体现人民法院在民事诉讼中的主导地位，防止债务人编造不真实的书面异议理由，以故意拖延还债时间，适当的限制债务人对异议权的滥用。例如：甲持欠据向人民法院申请支付令，人民法院向债务人乙发回支付令，本来债权人甲与债务人乙之间没有其他债务纠纷，但是债务人乙仍然以双方存在其他债务纠纷为由人民法院提出书面异议，由于债务人无法举证，人民法院无需审查异议理由是否成立，致使支付令失效，转入诉讼程序。假如增设人民法院对书面异议的审查权，债务人在提出书面异议的同时应当举出双方有其他债务纠纷的事实和证据，经审查纠纷属实，裁定终结督促程序，如举不出事实和证据，法院应在征求债权人意见基础之上依职权通知驳回债务人的书面异议。这正体现了债权人和债务人在督促程序中的权利、义务对等原则。

    人民法院这种审查权只能是有限的审查，不能成为诉讼过程中的审理，不需要经过质证和法庭辩论过程，只要审查双方有无其他债务纠纷的理由是否成立。不能任意使用这种审查权。

    二、可将《民诉法》第一百九十一条第三款“债务人在前款规定的期间不提出异议而又不履行支付令，债权人可以向人民法院申请执行。”修改为“债务人在前款规定的期间不提出书面异议而又不履行支付令，或者书面异议被人民法院驳回的，债权人可以向人民法院申请执行”。

    对这一条的修改，体现了支付令同人民法院的判决、裁定、调解书具有同等的法律效力，均是生效的法律文书，只要债务人不履行，债权人就可以申请执行。

    通过对督促程序的修改和完善，重新启动督促程序，恢复这种能够催促债务尽快清偿的法律程序，创造督促程序的生存的法律空间和社会空间。郭文凯 刘晓辉