公众参与及其在中国的发展

所谓参与(Participation)，就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为中去;而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。公众参与作为一种制度化的民主制度，应当是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务和参与公共治理的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话，遵循“公开、互动、包容性、尊重民意”等基本原则。

    公众参与在中国的概念

    公众参与的概念和理论大约是1990年代开始传入中国，并逐步升温、兴起。近年来还有一些初步研究公众参与的著作问世。但公众参与在我国还仅是地方性实践，对这一理论研究仍然非常缺乏，日常大众乃至一些政治家使用公众参与的概念还较为模糊而缺乏科学的确定性。

    公众参与在当前中国的发展

    主要可分三个层面：第一，在立法领域，公众参与主要有两个方面，一是立法听证，二是立法游说。第二，在政府决策和公共治理领域，公众参与主要有环境保护、公共预算、城市规划、公共卫生、公共事业管理等。第三，在基层治理方面，公众参与主要有：一是农村村民民主治理，二是城市社区中的民主治理，三是新型居民区中的业主自治。另外，从推动公众参与的社会力量的角度，我们专门对非政府组织、学者和律师，以及媒体在公众参与中的作用和角色进行了研究。这些领域中的公众参与发展很不平衡，效果也殊异。

    公共参与这个概念强调公共机构和公众在公众参与过程中的互动性。其中，公共机构是公众参与的主体，而且是主导方。公众是参与方，一般是被动方。但是中国公众参与有自己的特点，公众还不完全是被动方，有时在公共机构决策和治理过程中，公共机构没有主动开放公众参与的情况下，来自民间的和社会的力量通过媒体、网络等公众舆论的手段，对某一公共决策或治理行为施加影响，迫使公共机构与公众产生互动过程。只有单方的行动而没有互动过程的行为不能称为公众参与。

    公众参与的对象包括：立法、公共政策制定和公共事务决策、公共治理。公众参与的方法是参与双方能产生互动的各种行为。所以，我们所说的公共参与排除以下两点：

    第一，公众参与不包括选举，不等于政治参与。我们研究的公众参与不是泛泛意义上的公众参与，而是作为一种新生的民主制度来阐释的。它是与代议制民主相对的，是作为代议制民主的一种重要补充形式的民主制度。当然，它不能包括、更不能取代以选举为核心的代议制民主的本身。第二，公众参与不包括街头行动和个人、组织的维权行动。我们说的公众参与是一种制度化的民主制度，它强调政府的开放有诚意听取并吸纳公众的意见，公众参与的核心环节是政府与公众的互动，公众参与决策和治理的过程。它不是公众或集体单方面为个人或群体利益或表达意见而采取的行动，如信访、维权行动和集体申诉等，也不包括如游行示威罢工等街头行动，街头行动是一种意见表达，但不是一个政府与公众互动决策和治理的过程。意见表达与公众参与是不同的。

    公众参与在中国的发展特点

    公众参与成为广泛的社会行动和热门的政治话语是本世纪初以后的事，特别是2003年以后发生一系列的公众强烈要求参与的事件，使公众参与越来越成为中国的社会热点和焦点问题。

    公众参与在中国兴起有它社会政治发展的逻辑，这就是市场经济的改革和发展，公民的财富和利益日益增加，独立、多元的经济主体日益成长和壮大，独立、多元化的利益产生独立和多元的权利诉求。而旧的以管制为目的的法制有的严重不适应公民要求，政府在市场化过程中自身也被利益化了，因而公器私用侵害公民权利也非常严重。如城市拆迁和农村征地中的利益掠夺和利益侵害就是这种表现。中国近几十年城市现代化高速发展过程中，城市规划几乎是没有作用的，有顺口溜说：“规划规划，专家画画，墙上挂挂，不如领导一句话”。城市道路求宽、求大、讲气派而交通布局、结构严重不合理，造成交通堵塞严重。很多城市大量破坏性拆毁，很多有价值的文物也被拆除，许多都由于没有公众参与。中国公民开始越来越强烈地、自发自觉地为自己的权利而斗争。权利保护的要求通过社会的、传媒的、司法的和政治参与的各种途径表现出来。

    公众参与之所以在中国得到较快发展，还因为它得到了政治上的认同。党的十六大提出：“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与。”并对推进参与式的民主决策提出了具体意见：“各级决策机关都要完善重大决策的规则和程序，建立社情民意反映制度，建立与群众利益密切相关的重大事项社会公示制度和社会听证制度等。”在党的十七大上胡锦涛总书记又进一步提出，“坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业。”“要健全民主制度，丰富民主形式、拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见。”

    正是在以上背景下，中国的公众参与出现方兴未艾之势。从具体公众参与案例来看，有一些是地方政府的改革创新，有一些学者推动的试点，有一些是公众推动起来的公共事件。它的发动形态有两种：

    一是政府主动提出的公共议题进行的公众参与，政府主导参与。其中有一些是真实的参与，如在环保方面和立法方面，这些参与取得了良好的效果。也有一些是假参与，参与只是为了过法律关，甚至通过程序把参与变为操作的结果。

    二是公众提出的公共议题，得不到政府的反应，并不能成为有效的公众参与，而只是一些公众的行动或建议。少数公众议题通过各种因素成为公众参与很好的案例，但是，它有不可复制性，而不能成为制度。这是中国公众参与的困境。

    第一，外力推动性。中国的公众参与不少是自下而上、由外至内的压力推动的。纵观公众参与的历史发展和横观公众参与许多有影响的标志性的公众参与事件，无不以公众推动和来自民众的压力有关。公众发动公众参与提出公共议题的方法主要有：向政府上书、提出政策或法律专家建议稿，提起法律程序如行政诉讼等，在媒体上作出报道、发表评论，提出公开质疑等。公众参与的这些手段的作用在于让某一事件成为公共事件，进入公众视野。

    这一特点反映了我国目前政府公众参与开放得不够，政府还不能满足广大民众日益增强的公众参与的要求。这种压力型的公众参与并不是一种正常的公众参与，政府处于被迫状态，对政府的合法性和形象会造成不利的影响，有的可能会具有风险。所以政府需要进一步开放公共事务决策中的公共参与，才能变被动压力性公众参与为政府主动性公众参与。

    第二，媒体传动性。公众参与靠多种合力作用才有效，媒体在其中起着关键性的传动作用。由于公众参与很多靠外发型的推动，而不是靠政府内在的动力。所以某一种力量有时很难改变政府的决策，参与的发生往往通过某个学者或公民发起，律师或权威专家起来支持，各种媒体或网络集中报道，从而引起政府的高度重视。

    第三，政府改革型。目前政府采用的公众参与方式主要有听证、公开听取公众意见、展示和咨询、民意调查、座谈会等，方法简单，形式有限，而且这些形式使用起来也非常僵硬，有的成了装饰性的形式主义。如城市规划已经规定规划草案必须要有公开展示，但实际上一些地方目前最多是在规划大厅搞一个公告、展示。公众看不到、也看不懂那些规划图纸。没有动员、激发和用公众可达性的方法做公众参与，就不可能有真正的公众参与。公众反映最多的听证会，已经被广大公众认为是一种假戏假唱的形式，在价格听证方面使听证会戴上“逢听必涨”的不好名声。

    综上所述，公众参与在中国目前尚处于初始阶段，有必要对它的理论支持、制度创新和程序设计进行进一步研究，使之形成中国特色的社会主义公众参与路径。

    公众参与的困境与前景

    一个有效的公众参与所应具备的制度条件至少是以下方面：

    第一，以选举为基础的对公民负责任的政府。只有这种责任才能促进公众的意见得到政府的真心倾听，政府才会真正尊重公众的意见，而不敢忽视民意。

    第二，政府的信息公开和透明化程度高。公众参与以有效的信息为基础。没有充分透明的信息，公众只能是“盲参”，提出的意见就没有意义。在绝对意义上甚至可以说知情权是参与权的前提，缺少充分准确的信息公众将失去参与能力。有偏向的、被控制的信息可能会导致错误的参与，甚至把公众参与当作实现政府不良目的的工具。政府透明和信息公开是两个必需条件，公众参与中政府负有无保留地提供所有相关信息的义务。第三，公民社会的存在。公民社会包括：经济上独立、自治的公民;以社会整体利益为终极关怀的知识分子;公正、客观的媒体;民间公益组织的存在。由于公众是参与的主体，这些因素能增强公众的能力，使之成为能与政府相互对话的条件和基础。否则，个体的、没有组织的、没有粘合的群众，不可能进行有效的参与。

    以上是形成有意义的公众参与的三个基本条件。我国目前只部分具备这些条件，这一方面说明我们进行公众参与的困难和有效性局限，另一方面说明公众参与在中国还是具有相当大的发展前景，特别是政府信息正在走向公开和透明，公民社会正在逐步形成，特别是网络社会和公共空间的形成，为公众参与提供了一定的空间。

    公众参与要以选举代议制民主为基础和条件，但并不是没有选举民主就完全不能做参与式民主。即使在威权政府下，参与式民主也对改善决策和治理起到很好的作用。参与式民主一般在地方政府和基层公共机构实行，它不会影响到政权稳定，而是一种法律秩序范围内的民主。所以它也会受到威权政府的青睐，从而使参与式民主获得现实政治的合法性。

    公众参与从根本上改变了政府传统的获取民意的方法，由封闭转为公开透明，由政府和官员主导一切变为公众能主动参与，特别是利害相关人有权利参与。可见，公众参与使政府的决策治理过程由过去的“官控”变为“民动”，从而使决策和治理变得更加科学、客观和反映民意。公众在公共决策和治理过程中也能有相当大的主导作用，因而官员就不能主导一切。这是公众参与最大的功效。

    在我们国家在很多领域迫切需要公众参与，公众参与能给政府决策和治理提供丰富的制度资本，如果建立某种公众参与制度，就可以大大改善政府决策和治理状况，从而提高政府的合法性，更好地实现“以人为本”的执政理念。公众参与还可以提高政府依法行政的法治水平。如在环境保护、城市拆迁中的文化遗产保护等方面，靠政府主管部门(这些在政府中的弱势部门)远不足以抵御其他强势部门和地方政府的违法，公众参与能帮助政府实现目标，抗衡地方政府和企业的违法行为。在城市规划中，推行公众参与将从根本上有利于和谐社会的建立。公众参与可以从根本上解决当前城市拆迁中出现的“钉子户”和暴力拆迁问题。没有公众参与的城市规划必然导致大量的上访和暴力抗争，强拆是造成城市居民与政府冲突和社会不稳定的重要原因。有事先的公众参与，就不容易有事后的暴力抗争。可见，公众参与是建立和谐社会的最重要途径。

    我们看到公众参与在一些实践层面已经做起来，但我们看到的景象，都是一些孤立的点，而没有连贯的面。参与都是一些断断续续的片段，没有成为普遍存在的常规制度。其主要原因，一是缺少制度基础，二是少有法律保障，这使得公众参与缺少系统而呈碎片化。为此，我们认为目前要努力推动的是：

    1.让公众参与变成法律上的刚性规定。

    中国目前各方面的公众参与要不要做仍然靠政府领导的“觉悟”，而不是法律设定的程序，成为政府部门的责任和义务。由于法律的缺陷和政府的动力不足，中国公众参与的发展，民间力量的推动就显得非常重要。要使公众参与在中国有真正的发展，必须从法律上解决参与应作为政府决策和治理程序过程的刚性制度问题。如城市规划中，应该在地区、城市的总体规划中，在规划图则阶段，在具体规划项目的申请、建设过程中，保证公众参与和利害关系人的意见表达机会。这样，公众参与才会真正运转起来。

    2.加强程序建设，让制度运作起来。

    中国现在各地进行的公众参与技术少、方法简单。在现有法律规定中，只有听证会、论证会、座谈会和公开征求意见的方式。在很多人看来，一说到公众参与就是听证会，这是非常片面的。尽管听证会是国外最为普遍、常用的，公众参与的有效方法，但它作用有限，主要用来收集公众意见，还不是一种很深层的参与手段。这一引进被放大了的公众参与(在很多人看来，公众参与就是听证)方法又被我们的一些地方做成形式主义、表面文章，失去公众的信任。所以，没有从方法上的改进和引进，把公众参与做得生动、引人、有效，公众参与的命运也会陷入困境。

    3.引进国外的国外公众参与方式和技术，提高公众参与的质量。这些方法是使公众参与具有生命力的重要因素。如市民评审团、市民调查群、焦点小组、公民论坛、公共调查、公共辩论等。参与方法不是小问题，像北京酒仙桥地区拆迁中所做的让居民投票决定是否同意拆迁的公众参与，就是有良好的愿望，而没有用好方法而无功放弃。所以，中国公众参与要很好地发展，学习和引进外国的公众方法和技术是十分必要的，同时探索适合自己的、能调动公众参与的各种新方法。