拆迁条例不是悲剧根源

在上海被拆迁户用燃烧弹对抗拆迁之后，成都被拆迁户以自焚身亡表达抗议，再次将《城市房屋拆迁管理条例》的合法性乃至合宪性推向社会舆论的风口浪尖。我们可以从道义上同情被拆迁户，可以谴责拆迁大军（不论是开发商还是城管）不近人情、暴力执法，甚至可以指责拆迁条例本身违法违宪，但是各地频发拆迁悲剧的根源其实并不在此；拆迁只不过是执行政府和开发商联合制定的城市规划方案的最后一步，拆迁悲剧的种子早在决策阶段就已埋下。

　　综观全国各地的暴力拆迁过程，直接原因无非是拆迁许可来得太容易，只要开发商把当地政府搞定就成了，许多地方的被拆迁户直到政府贴出限期搬迁通知才知道自己的房子要拆了。被拆迁户完全不知情，当然不可能参与拆迁决策过程。在这种情况下，拆迁许可来得尤其快，因为政府和开发商悄悄就把安置补偿标准给定了，当然是往低里定；由此产生了巨大的利润空间，开发商有钱赚，政府也有钱赚，拆迁成了两厢情愿的事情，拆迁许可能不快吗？这是为什么中国当前征地尤其多、拆迁尤其多，因为征地和拆迁就等于赚钱，只不过赚的都是被征地户和被拆迁户的钱。等到一切内定了再来通知被拆迁户，他们当然有人不接受如此决定的安置补偿。这样的拆迁过程能不产生“钉子户”吗？能不出现暴力拆迁、暴力抗法产生的拆迁悲剧吗？

　　因此，拆迁悲剧的根源不在拆迁条例，而在于整个城市规划和拆迁决策过程；换言之，只要市民仍然被排除在拆迁规划过程之外，只要拆迁对于政府和开发商来说还是一门利用公权无本生利的行当，那么无论如何修改条例，拆迁都文明不起来。要让拆迁文明、让城市规划理性，首先要保证拆迁没有钱赚；没钱赚或至少没那么容易赚，政府和开发商也就不会那么“热心”拆迁了。有时想想某些地方领导的逻辑是挺可笑的：没钱赚？那谁干呀！他们在潜意识里早已将拆迁与发展划等号，早已将地方GDP增长和自己的“政绩”与仕途联系在一起，以至根本想不到也许不拆才更有利于当地人民安居乐业。

　　如何让拆迁没钱赚呢？拆迁显然是一种财产征收行为，而世界上大多数国家的宪法都要求征收给予“公正补偿”，也就按照财产的“公平市价”标准给予补偿；要拆的房子在当地市场上值多少钱，政府或开发商就得给被拆迁户补偿多少钱，付不出这个成本就不能拆，否则强拆必然酿成社会悲剧。拆迁悲剧的制度根源首先在于我们没有从宪法或法律上保证公正补偿。2004年宪法修正案确实规定征收必须给予“补偿”，但没有说明必须是“公正补偿”；2007年颁布的《物权法》在补偿标准上也没有任何进步，以至为各地以低于市价标准拆迁并酿成暴力冲突埋下伏笔。要防止悲剧重演，首先必须从宪法和法律上确立并落实公正补偿原则。

　　有了这个原则，地方政府和开发商就会自觉执行吗？当然不会，因为这等于堵死了他们一条最主要的财路。既然拆迁成本落在了被拆迁户身上，任何理性的决策过程都必须有他们的实质性参与，公平市价补偿只是在利益相关者的广泛参与和监督下不得已而达成的妥协。只有事先征求市民对拆迁方案和补偿标准的意见并获得他们的同意，拆迁才可能理性进行下去。然而，目前有哪个地方的拆迁事前征求市民意见呢？没有市民参与，拆迁决策乃至整个城市规划就成了政府和开发商的内部交易，由此产生的土地腐败自不必说；更重要的是，公正补偿成为一纸空文，各地拆迁引发的各种悲剧就不可避免了。因此，和谐拆迁必须满足的第二个制度保障是有效的市民参与。

　　如果双方产生争议，或者政府与开发商不履行事先承诺的补偿协议，或者个别被拆迁户漫天要价、无理取闹怎么办？这时就需要第三个制度保障，也就是中立估算和公正司法。因为公平市价不是哪边权力大或声音高就能说了算，而是可以根据客观程式准确估算出来的，因而一旦出现争议甚至在出现争议之前，就应该请中立的资产评估机构进行测算，最后通过公正的司法裁判一锤定音。到那个时候，不仅政府和开发商必须履行符合公正原则的补偿协议，而且被拆迁户也得服从大多数市民同意并获得司法认可的拆迁方案。但是到那个时候，我想那些暴力抗法的“钉子户”也早已自动消失了吧。

　　要防止拆迁悲剧重演，至少必须满足以上三个制度条件：公正补偿、市民参与以及独立而公正的争议裁判机制；不满足这些条件，则无论如何修改拆迁条例，暴力拆迁只会屡禁不止。（北京大学法学院·张千帆）