全国人大常委会无权通过《侵权责任法》

本月22日开始的全国人大常委会第十二次会议正在审议《中华人民共和国侵权责任法（草案）》。按照原有的立法计划，这部法律将在明年三月份提交全国人大审议通过，但自上月底以来，坊间就有“全国人大常委会即将审议通过这部法律”的传闻！

　　可以肯定，《侵权责任法》是一部十分重要的法律，它对于完善社会主义法律体系、保障民事主体的民事权利、指导社会公众的行为方式、统一民事案件的法律适用及促进和谐社会的构建等，均具有非常重要的意义。故而，尽快制定这部法律乃立法机关当前民事立法的重中之重。但笔者认为，由于立法权限方面的原因，全国人大常委会无权通过这部法律！

　　我国《立法法》第四条明确要求，“立法应当依照法定的权限和程序”，“维护社会主义法制的统一和尊严”。何为立法中的“法定的权限”呢？我国《宪法》第六十二条规定：“全国人民代表大会行使下列职权：…… （三）制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律……”；第六十七条规定：“全国人民代表大会常务委员会行使下列职权：……（二）制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律”。《立法法》第七条进一步规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。”

　　由此可见，在民事立法方面，民事基本法律的制定和修改只能由全国人大完成，全国人大常委会仅有权制定和修改民事基本法律以外的非基本法律。惟一的例外是，“在全国人民代表大会闭会期间”，全国人大常委会可以对全国人大会制定的基本法律进行“部分补充和修改”。无论如何，全国人大常委会无权制定民事基本法律。

　　正确理解《宪法》和《立法法》的以上规定，需正确把握两大关系：第一，全国人大与全国人大常委会的关系；第二，基本法律与非基本法律的关系。《宪法》第五十七条规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。”第五十八条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”第六十九条规定：“全国人民代表大会常务委员会对全国人民代表大会负责并报告工作。”而《宪法》第六十二条则规定：全国人民代表大会“有权改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定”。由此可见，全国人大与全国人大常委会是两个关系密切但并不相同的两个国家机关，其地位、组成、职权等均有不同，不容混为一谈。

　　关于法律的分类，法学界根据《宪法》、《立法法》的规定，将法律分为基本法律与非基本法律。其中，基本法律调整和解决国家、社会和公民生活中具有重大意义的社会关系和问题，刑法、民法、诉讼法等即属于基本法律；非基本法律调整和解决应当由基本法律调整和解决以外的，国家和社会、公民生活中的某一方面的社会关系和问题，如商标法、环境保护法、文物保护法等。这在法学界没有任何争议！将法律分为基本法律和非基本法律，意味着我国对法律和国家立法权进行了层级划分，意味着对全国人大和全国人大常委会各自的国家立法权限进行了层次区分，这在我国的立法体系中具有相当重要的意义。

　　在新中国的民事立法中，作为民事基本法律的《民法通则》是由全国人大于1986年通过的。在实现民法法典化的进程中，侵权责任制度是作为《民法典》的组成部分来设置和安排的。2002年年底，全国人大常委会审议的《中华人民共和国民法（草案）》就包括了“侵权行为法”一编（第八编）。但考虑到《民法典》牵涉甚广，一揽子审议通过诚有困难，故立法机关采用了分编审议、分编通过的方法，并由全国人大分别于1999年、2007年通过了《合同法》、《物权法》。此次制定的《侵权责任法》与《合同法》、《物权法》均属于将来《民法典》的“先驱”，侵权责任制度与合同制度、物权制度一样都属于基本民事制度。故而，《侵权责任法》同样也应由全国人大审议通过，才符合《宪法》与《立法法》的规定！

　　在我国过去的立法实践中，曾经出现过全国人大常委会越权通过本应由全国人大通过的基本法律的现象。但过去存在的此种现象不能作为今日继续这样做的理由！这种现象恰恰表明，我国立法机关自身的法治观念亦还较为淡薄，部分常委会组成人员和工作人员认为只要通过法律就达到了立法之目的，至于由哪个机关来通过则无关紧要。笔者以为，依今日之世界发展潮流和中国之法治建设进程，是纠正国家立法过程中存在的违法立法、越权立法之个别现象了！（西南政法大学·侯国跃）