欧盟环境法的最新发展、不足与启示

【正文】
    作为独树一帜的环境法治模式，欧盟环境法在我国环境法学研究与立法借鉴中备受推崇。事实上，欧盟环境法的“走红”绝非偶然，这主要得益于其自身的特质。首先，在世界范围内，欧盟是唯一在基本法中确立可持续发展理念的法域， [1]姑且不论它有没有实现经济发展、社会进步与环境保护的统一，作为独特的可持续发展模式，其中起重要作用的环境法自然是不可忽视的考察对象。其次，作为紧密超国家组织的环境法，欧盟环境法及其运行过程中的整体性思维及所需的协调、跨界合作、整合无处不在。尽管权力结构不同，但我们依然能从中借鉴某些工具性、制度性的优秀做法；并且在跨界环境问题上得到启示。再次，与日益消极的美国不同，欧盟近年来在国际环境保护领域非常活跃，尤其是在气候变化问题上，欧盟走在世界前端；另外，在多个国际环境法律文件缔结中，欧盟促成各成员国发出同一声音，这让人既惊奇又惊喜，并吸引了更多的目光。最后，欧盟环境立法数量多、素质高，富有创新性，拥有较为先进的制度工具。
   
    然而，我国对欧盟环境法的研究与借鉴存在理想化倾向，对其存在的问题与不足视而不见，这违背了理论研究应具备的客观态度。殊不知，某些大受追捧的制度或法律在实施中可能并未取得良效，某些措施在欧盟内部饱受批评，某些立法结构或机构设置可能存在重大缺陷。基于这种认识，本文在介绍欧盟环境法最新发展的同时，剖析了欧盟环境法的缺陷与不足。它们是推动欧盟环境法继续发展必须正视与解决的问题。我国的环境法治一方面应从欧盟环境法的新发展中得到启发，毕竟欧盟现在的问题可能是我国环境法治今后的挑战；另一方面更应当从欧盟环境法的缺陷与不足中汲取教训，反思我国环境法治的状况，保持警觉。
   
    一、欧盟环境法的新近发展
   
    历经三十余年，欧盟环境法实现了从无到有的质的飞跃，并逐步积累，稳健发展：环境法律体系不断完善，范围不断扩大；从对环境问题的单纯关注转向了环境法律问题；环境保护机构的日益健全和权能的逐步扩大；在国际环境保护领域作用越来越突出。通过年份对比即形成直观认识：
   
    －1990年，欧盟有各类环境法律文件不超过30件，且多是多是关于环境保护和欧盟环境保护机构设置的一般规定；2007年，欧盟环境法律文件的数量已达到700余件，涵盖了包括水污染防治、大气污染防治、土壤污染防治、气候变化控制、废物管理、产品环境品质管理、生物资源保护利用与生物多样性保护、动物福利、环境责任、公众知情参与和诉讼等几乎所有环境保护与治理领域。
   
    －1973年，欧盟唯一的环境管理机构是与其他总署平行的“环境与消费者保护事务处”（Environment and Consumer Protection Service），即欧盟环境总署（Directorate General）的前身，其职能范围为其他总署管辖范围外的边角问题：如废油、地表水、废弃物和洗浴用水等；2008年，欧盟化学管理局运行，成为欧盟环境管理的辅助机构，至此，欧盟环境管理形成了以委员会下属的环境总署、欧洲议会下属的环境委员会及理事会下属的环境工作组为主导，欧洲环境保护总局(European Environment Agency, 1990)、欧洲环境与可持续发展咨询论坛（European Consultative Forum on the environment and sustainable development，1993）、欧洲环境法施行网络（European Network for the Implementation and Enforcement of Environmental Law，1992）、环境政策评审组（Environmental Policy Review Group） [2]等为辅助的平行机构体系，委员会环境总署的职能范围也扩大至大多数环境保护领域。
   
    －1973年，在成员国的阻挠下，欧盟试图加入《保护波罗的海区域海洋环境公约》及国际海事组织的努力最终付之东流，各成员国拒绝欧盟替自己发出声音；1997年，《京都议定书》谈判，欧盟敦促成员国站到同一个立场，主动承担减排义务，成为全球环境保护的领头雁。
   
    步入新世纪以来，欧盟依然坚持可持续发展与高水平环境保护的目标，重视环境法治，环境法成为欧盟法主要领域之一。近年来，欧盟环境法出现了不少亮点，其中最具突破性的是第六个环境行动规划、环境责任、气候变化、化学品管理等领域。
   
    （一）欧共体第六个环境行动规划
   
    环境保护是唯一有纲领性文件指导的欧盟权能领域。自1973年起，欧盟已经颁行了六个环境行动规划。作为整体性的行动规划，欧盟其他各署并没有参与过规划的制定，因此并没有在其他领域受到重视。然而，这些环境行动规划依然欧盟环境法的发展起了不容抹煞的作用。
   
    2002年，理事会和欧洲议会以决定的形式颁布了《欧共体第六个环境行动规划》（2002－2010），即《环境2010：我们的未来，我们的选择》。 [3]这有别于以往以通讯、主题战略、绿皮书、白皮书的形式出现的环境行动规划，第六个环境行动规划无疑具有了绝对的法律效力。 [4]该规划设定了欧盟在2002至2010年间的环境目标与优先领域，以及为实现可持续战略所需的行动。它是现阶段欧盟环境法律与政策的纲领性文件，并将环境与增长、竞争、就业等与欧盟发展目标连续起来，具有重要的指导作用。
   
    规划将这段时期的目标规定为：将辅助性原则和共同体各区域内的差异性考虑在内，致力于高水平的保护，实现环境退化与经济增长的脱钩。基于此，气候变化、自然和生物多样性、环境与健康、自然资源与废物管理被认定为这一时期环境保护框架政策的优先领域。同时，规划还确立了空气污染、海洋环境、资源与可持续利用、废物控制与循环、农药可持续利用、土壤保护与城市环境七个环境保护主题战略。为此，规划进一步规定了立法及其执行、政策一体化、环境协定、多主体参与等广泛的战略方法。
   
    《共同体第六个环境行动规划》已实施了七年的时间。其间，环境问题逐步成为管理的核心领域之一，而且欧盟法律政策为公众提供了可见的益处；空气与水的质量明显提升，一些污染物，如汽油中的铅含量有所降低；它促使欧盟走上气候变化等环境问题治理的全球领导地位；高水平环境保护的理念促使生态创新的兴盛，随之刺激工业生产效率的提高和新就业点的出现。 [5]但是，《共同体第六个环境行动规划》并没有设定任何具体的目标及相关的时间表，较少规定了一些有效的环境政策手段，如基于市场的手段、行业的支持的手段、和财政支持机制手段，也未强调生产者的责任和环境责任。总体而言，较之以往的行动规划，显得较为“温和”。加之2005年通过的“里斯本战略”的出台，认为环境保护以减缓经济增长与降低就业率为代价的呼声日益渐涨，使环境保护纳入其它战略的步伐有所放慢。正如《欧共体第六个环境行动规划》中期评估在线调查所示，对于行动规划所明定的四个优先领域，多数被调查都认为没有取得令人满意的进步。 [6]
   
    （二）环境责任
   
    2004年3月10日，《关于预防和补救环境损害的环境责任2004/35/EC指令》 [7]在布鲁塞尔通过，宣告了欧盟有关环境责任长达十年争议的终结。在保留了部分民事责任要素之余，指令规定的环境损害责任更具有公法责任色彩。
   
    指令中的环境责任形式包括两种：一种是严格责任，适用于指令附件三所列职业活动所造成的环境损害，这源于《罗加诺公约》对危险活动责任形态的认定；另一种是过错责任，适用于附件三之外故意或过失引起自然生境或物种损害的职业活动。
   
    指令在序言中指出：“本指令旨在预防和补救环境损害，并不影响到对于在任何相关国际条约规定下所授予的请求传统损害赔偿的民事责任的权利。”还特别强调：“本指令不适用于人身健康损害，私人财产损害或者任何经济损失，而且也不影响任何涉及这类损害的权利。”这是由于成员国立法已经覆盖了传统的身体伤害、财产损失等损害形式，因此，指令的目的是规范对环境本身造成损害的行为，以补救未被传统财产权囊括的野生动植物、水、气候等因特定人类行为遭受的毁损。为此，指令中的环境损害（environmental damage）包括受保护物种与自然生境的损害、水的损害和土地的损害三种。其中，受保护物种与生境的范围参照79/409/EEC和92/43/EEC指令；水的损害参照水框架指令的规定；土地损害是指“对人类健康存在重大风险的”土地污染。
   
    除直接规定造成环境损害职业活动操作者的预防、停止、补救义务外，指令还规定遭受或可能遭受环境损害影响，对针对环境损害的决策具有充分利益，并且主张权利受损（若成员国程序法有此要求）的自然人或法人可以起诉有责任采取措施的有权机关，但不能直接起诉损害者。自然人、法人的诉讼权符合了《奥胡斯公约》有关环境司法权的规定。
   
    除民事责任外，环境刑事责任也是欧盟环境法中备受关注的新领域。欧洲委员会COM(2007)51草案提出通过刑法保护环境。如获通过，那么，引发严重污染事故、运输与处置废物、不合理处理核物质、运营可能造成严重环境危害的工厂、制造或销售消耗臭氧物质、杀害或交易受保护植物或动物物种造成保护区内生境严重破坏等行为都有可能受到刑事追究。鉴于明显的主权色彩，刑事立法权一般由各成员国行使，因此，欧盟环境保护的刑事责任确实是一大创举，这也反应了欧盟对环境保护问题的重视。
   
    （三）气候变化
   
    气候变化是第六个环境规划中的首个优先领域，欧盟为此倾注了巨大的力量。欧盟对气候变化问题的日益关注影响了内部共同能源政策的构想。2000年，欧盟制定了《确保能源供应的欧洲战略的绿皮书》，将应对全球变暖视为欧盟能源战略的优先领域，它分析了欧盟能源供应的结构性弱点，设定了减少对化石能源依赖、需求侧管理、开发替代性能源为主要内容的新能源政策。同一年，“欧洲气候变化规划” [8]指明了减少温室气体排放最有效和对环境最为有利的措施。在2002年《欧共体批准京都议定书和共同履行义务的决定》 [9]中，欧盟确立了温室气体减排的国际义务和内部责任分配结构。
   
    作为实现《京都议定书》减排目标的重要手段，欧盟颁行了《有关确立欧共体温室气体排放权交易的2003/87/EC指令》 [10]。这是在区域范围内实行温室气体排放交易的首个尝试，规模为美国酸雨计划的十倍。这一创新得因于欧盟在应对气候变化控制温室气体问题上的积极态度与行动，欧盟碳排放交易成为全球碳排放交易市场的重要组成部分。该指令施行后，与京都议定书的清洁发展机制、联合履约机制相互配合，推动了欧盟温室气体减排义务的充分履行。
   
    除温室排放交易外，欧盟还制定了可再生能源发电指令 [11]、生物燃料指令 [12]、含氟温室气体条例 [13]等控制温室气体排放、推动可再生能源及提高能源效力的法律，已经或计划推行能源标签制度、碳税制度，计划制定终端装置生态设计指令、能源服务指令、热电混合指令等欧盟法，并开展提高公众能效意识等活动，以形成一揽子控制温室气体排放的措施。
   
    （四）化学品管理
   
    近年来，在化学品管理方面，欧盟颁行了2004年《有关持久性有机污染物的79/117/EEC条例》 [14]，2006年《有关化学品注册、评估、许可和限制的1907/2006条例》（REACH） [15]，以及2008年《有关危险化学品进出口的689/2008条例》 [16]。
   
    其中，REACH条例具有深远的意义，它将带来欧盟和国际化学品贸易与生产链的深度变革。在此之前，化学品禁令的颁布都是以出现严重损害并存在可证实因果关系为前提，这种事后管制的做法造成了很多不可逆转的恶果。新条例以风险防范原则为指导，对进入其市场对所有化学品进行预防性管理，它类似于特殊商品对登记、授权和许可制度，由企业来承担化学品安全对举证责任。预计适用条例规定的登记、评估、许可和限制程序的化学品将达3万种之巨。自2008年6月1日实施以来，条例在欧盟化学品市场，特别是对外贸易中掀起了巨大波澜。
   
    条例是遵循欧盟环境法中风险防范原则的典型法规，可以增强欧盟对化学品风险管理与控制的能力，降低由化学品引起的环境问题发生的可能性。
   
    （五）其他
   
    欧盟在其他诸多领域也取得了重大进展。概言之，噪声污染和土壤污染控制成为立法关注的新问题，主要立法为2002年《有关确立共同体机场引进噪声操作限制规则、程序的2002/30/EC指令》 [17]、2002年《有关评价与管理环境噪声的2002/49/EC指令》 [18]、2006年《有关规制<国际民航公约>附件16第二部分第三章第一卷所指航空飞机操作的2006/93/EC指令》 [19]，在土壤污染防治方面，欧盟则于2004年颁布了第2004/35/EC号指令，规定了土壤污染损害的预防和治理；水体保护政策扩展至海洋环境保护，主要立法为2008年《有关确立共同体海洋环境政策框架的2008/56/EC指令》（即“海洋政策框架指令”） [20]；动植物保护领域新立法频出，如2006年《有关保护与改善淡水质量以养护鱼类的2006/44/EC指令》 [21]、2007年《有关水产养殖中引进外来或本地缺乏物质的708/2007条例》 [22]、2008年《暂缓引进特定动植物物种标本的811/2008条例》 [23]。
   
    二、欧盟环境法的不足
   
    尽管取得了以上最新发展，欧盟环境法却非尽善尽美，它同样经历了从无到有、从弱到强的自我成长过程，与其他环境法域相同，存在不少内在缺陷和问题，深刻影响了欧盟环境法的进一步发展。换言之，这些问题不解决，欧盟环境法面前进一步的同时则有后退半步的危险。
   
    （一）基本法依据较为薄弱
   
    欧盟基本条约是欧盟环境法产生的根本依据，这相当于主权国家环境法的宪法依据。与其他法部门相比，欧盟环境法的基本条约依据较为薄弱，某些环境保护领域甚至缺乏基本法依据。这将制约欧盟环境法的进一步完善。
   
    尽管多次修改，欧盟基本条约的结构依然显示了经济利益相对环境利益的优先性。条约对内部贸易、四个自由、交通、农业等领域的规定事无巨细，却仅用寥寥数语规定环境保护问题， [24]而且规范程度不同。例如，《欧盟条约》第28条规定，在成员国之间禁止一切对进口产品的数量限制措施及其对其他具有类似效果的措施。不仅欧盟委员会与欧盟法院予以确认和细化，个人与企业在国内诉讼中亦可援引此项规定。可以说，第28条的解释与适用同时受委员会、公权力机关和公众的影响。相反，条约第174条却没有对环境污染或生态破坏的禁止性规定。如果做类似于28条的规定，欧盟机构或政治势力环境话语权将部分转移至公众，公众可以藉此申诉环境立法的缺陷和对环境权益保护的缺失。这也是欧盟环境保护中公众声音缺失的重要源头。路德里希克莱默估计，此类规定将不会在欧盟基本条约中出现。 [25]
   
    此外，基本法对环境保护的规定含糊不清，政治性强于法律性。欧盟法院从未将一体化原则（第2条）认定为法律原则，也未辨别过某项措施是否属于高水平保护（第2、95、174条）或有利于可持续发展（第2、6条）目标。
   
    再者， 2002年以后，尽管煤钢共同体条约调整的产业领域归入欧洲共同体管理，但原子能共同体仍然独立于欧洲共同体之外。因此核能问题是欧共体无法触及的领域。一方面，成员国对核能基础建设与研发的过多投入引起公众的不安，另一方面，规范核风险、核辐射、核废物、核恐怖主义等严重的环境问题的法律条款尚未出现。目前，核能环境问题是欧盟环境法的盲点。
   
    （二）欧盟环境政策和指导思想时有变化，缺乏稳定性
   
    依据条约第2条，可持续发展与高水平保护是欧盟环境政策的总体性目标。但是，在数十年的发展历程中，欧盟的基本环境政策和指导思想并非一以贯之。特别是进入20世纪90年代以来，呈现间断性的波动，很多策略尚未落到实处便被新的指导思想代替，对欧盟环境法的发展方向造成了不利影响。这种失稳很大程度上缘于欧盟委员会的阶段性重组，没有主权国家政府政策那么稳定。
   
    例如，1998年，加里夫进程提出将环境保护纳入欧盟政策和活动中，却未见详细策略与后续行动。2001年，欧盟委员会宣布，为推动环境保护将订立欧洲区域、相关成员国与欧共体的三方协定；却未见下文。普罗迪委员会（1999－2004）提出了“治理”理念，却未能在下一届委员会环境政策中延续。
   
    现阶段，巴罗佐委员会（2004－2009）将“更优规制” [26]策略作为环境管理的核心理念之一，它认为，现行的环境保护法律规范已经充足，放松对环境保护及其他领域的法律规制可以增加就业，提升欧盟经济的竞争力，并最终增加欧盟的实力，同时在很多情况下，自愿的责任承担和协定可以推动企业创新和求变的能力，而不必求诸繁琐的立法与执行。由此可见，“更优规制”实际上是“放松规制”，这与《欧共体第六个环境行动规划》“以立法为核心”的理念相悖，导致了近些年来欧盟环境法发展道路的偏差。在环境问题不断恶化的今天，试图动摇环境法作为管理核心手段的地位是不可行的，这实际上违背了可持续发展与高水平保护的目标。
   
    （三）执行成为欧盟环境法治的最大的桎梏
   
    自欧盟环境法的运行伊始，执行就成为最重要亦是最难解决的问题。总体而言，欧盟环境法目前面临着执行不足的困境。这影响了欧盟环境法从文本法到实在法的转化。
   
    欧盟环境法的执行不足缘于以下因素：首先，欧盟与成员国具有难以调和的利益冲突。在环境保护领域，各成员国的环境管理部门具有绝对的自主性，在很多情况下，它们甚至视欧盟环境法为发源于本国之外的外来法、舶来品。这种分立阻碍了欧盟环境法从欧盟到成员国的过渡。其次，与其他利益不同，环境利益本身没有利益集团支撑。事实上，公众是环境利益的唯一支撑，但是在欧盟现有的制度框架下，公众缺乏充分的途径表达和主张自己的环境利益需求。这导致环境法的实施得不到应有的监督与支持。再次，欧盟环境法的框架性影响了执行。这种框架性在晚近时期越来越明显，例如，1976年欧共体制定了《有关排入欧共体海洋环境若干危险物质造成污染的76/646指令》 [27]，并随后以理事会决议的形式 [28]决定针对数百种危险物质制定子指令，事实上，在制定了17个子指令后，该项工作宣告终结。同时，欧盟环境法中有很多概括性的法律用语：如“可持续发展”，“最佳可得技术”，“重大影响”，“高水平保护”等。可以说，以最佳可得技术为标准确定单位的排放限制，是不具有可执行性的。最后，欧盟机构本身执行力不足。欧盟委员会中没有任何科学、学术、技术、生态或社会经济的咨询机构，而农业、能源、工业、运输部门都有。而且与其他部门相比，欧盟环境部门实际上处于弱势地位。而且，欧盟环境总署处理环境法执行问题的法律组仅有30余位律师。
   
    欧盟环境法的执行不足表现在：首先，环境法执行措施的不充分，与其他经济调控手段相比，环境法律规范不具有强制性，多采用“正式通知”的方式执行。其次，在环境诉讼中，委员会提起的诉讼占所有案件的80％。尽管成员国之间也可相互诉讼，但目前尚无此类案例。这表明，应当由欧盟机构、成员国和公众三方分担的执行却全部压在委员会一方。再次，欧盟委员会现在仅有精力关注欧盟环境法在成员国的转化，而不再过问实施问题，这实际上是与基本条约的规定是相悖的。
   
    长此以往，欧盟环境法的施行将趋于形式化，最终成为不被信仰的一纸空文，环境法治也就走入了死胡同。欧盟也逐渐认识到了问题的严重性，采取了一些缓解措施，如增强欧洲议会在环境法治中的作用、拓宽公众参与的途径等，但相对于巨大的问题而言，欧盟还有很多路要走。
   
    （四）欧盟面临一体化的悖论
   
    1973年欧共体第一个环境行动规划就提出了环境保护的一体化问题，但未得到应有的重视；1987年，欧共体条约正式规定了一体化原则，但仍未采取应有的措施实施本原则，欧盟理事会各工作组仍各司其职，鲜有沟通；1993年，理事会通过第五个环境行动规划后，委员会决定认真对待一体化原则，要求对可能造成重大环境影响的计划实施环境影响判决，并成立由各总署组成的环境保护网络。 [29]然而，这一决定并没有很好的实施，最终半途而废。1998年的加里夫进程亦是如此，它试图在不触及欧盟其他部门传统目标、原则与优先事项的前提下，将环境保护纳入部门决策中，这种理想主义的做法最终以失败告终。
   
    作为欧盟环境法治的重要准则，一体化是实现可持续发展与高水平环境保护的必然要求。欧盟也认识到其重要性，并采取了相关措施。但是，理想化的认识与在实施中的过分谨慎使得各项措施沦为纸上谈兵。如果不能确立水平的协调机构，欧盟环境法律与政策的一体化将难以实现。与环境保护相同，各欧盟权能领域在理事会、委员会与欧洲议会都有各自的机构，从而形成相互独立的平行机构体，彼此间缺少牵制。欧盟环境立法的制定与通过鲜明的体现了这一问题：尽管理事会是欧盟的立法机关，但是多数法律都是欧盟委员会起草、提议的，所以，委员会是事实上更重要的制定者，在起草阶段，一般是环境保护总署独当一面，其他部门极少参与，因此，在立法阶段就没有坚持一体化的指导思想，没有将各部门的力量与治理范围的冲突整合；在法的执行阶段，则不能指望其他有关决策将环境保护问题考虑在内。现实中，各部门决策多对环境保护要求持漠视态度。
   
    总之，欧盟权力结构不改变，欧盟环境法律与政策的一体化断不能实现。而一体化是欧盟环境法是否优良的准星。如果欧盟环境法的一体化悖论不能改变，欧盟环境法律与政策的质量势必受到影响。
   
    三、欧盟环境法对中国的影响与启示
   
    欧盟环境法的发展与不足同样值得深思，因此我们不能仅浮于对欧盟环境法发展与优点的盲目敬仰，而忽视欧盟环境法发展中的问题给我国环境法带来的启示。
   
    （一）环境立法应当具有的品质
   
    在环境保护领域，欧盟也是典型的问题解决型立法。例如，《关于某些工业活动的重大事故危害的指令》又称《塞芬索指令》，就是在意大利塞芬索地区发生一起重大工业污染事故后制定的。但是，欧盟环境立法的态度较为积极并颇具敏锐性，立法具有及时性与超前性，这是我国环境立法应学习的品质。例如，2008年，欧盟颁布了《有关确立共同体海洋环境政策框架的2008/56/EC指令》（即“海洋政策框架指令”） [30]，事实上，海洋环境保护即将成为环境保护的新战场，以往零散的、非专门性的保护方式不再适用，综合性的保护是发展趋势，“海洋政策框架指令”使欧盟走上了海洋环境保护的最前端。
   
    反观中国，在将进入环境事件大爆发的时期，及时准确预期并采取措施似乎很困难。但是立法者应当培养这种敏觉意识，建立环境事件的预警机制，结合国外的经验教训，当环境事件出现苗头时就应当构建法律规范，为问题的解决提供制度后盾。但是，我们不能把环境法的发展寄托在环境事故的发生上，诚然，大规模的环境事故或事件确实能提高国家或区域范围内公众的环境意识和对环境保护措施的关注，进而推动相关的环境立法与执行。但是，非常态的环境事故或事件不是环境法发展的持久动力，环境法治的参与者应当时刻警醒。
   
    （二）环境法与环境法治，何去何从
   
    欧盟对环境法执行的关注启示我国应当从对环境法的静态关注转向对环境法治的动态思考。对实现社会正义、分配权责、平衡利益分立的环境法而言，关键不在于订立多少文本上的法律，而在于环境法律条文能否转化为法律规范，如何实现环境法的功能，以及怎样维护民众的环境利益，促进环境利益地位的提升。
   
    因此，环境法律政策与其他法律政策的一体化是环境法治的前提，环境法的执行是环境法治的主题，公众知情、参与、诉讼是环境法治的灵魂。欧盟环境法治目前关注这三大问题也应当成为我国环境法治的焦点。环境法治中的很多问题都是由环境利益与其他利益的相互牵制、作用造成的。即便在比我国先进许多的欧盟环境法治进程中，经济利益依然优先于环境利益。然而，经济利益本身并没有优越性。因为从本源上说，利益并不是实在的占有，而是个人偏好。相同的个人偏好可能组成集体性的偏好。之所以经济发展占据主要地位是因为对经济发展持有偏好的人数和这些人集合的力量大于对良好环境持有偏好的人的集合。换言之，经济利益具有强有力的利益集团的支撑。因此，要在经济利益占主导地位的状况下保护环境，必须培育环境利益的利益集团，而环境利益是最主要的拥有者是公众，激励公众发出声音并疏通声音传递的平台与渠道是我国环境法治建设的重点。
   
    （三）应学习欧盟环境法治中的优秀做法
   
    基于环境问题、环境保护的共通性，我们可以谨慎参考与借鉴欧盟优秀的环境立法技术、法律机制和治理工具。
   
    例如，《关于报废电气电子设备(WEEE)指令》确立了生产者的延伸责任，我国固体废物法修改借鉴了这一责任、《有关确立共同体海洋环境政策框架的指令》是海洋环境综合管理的领先立法、《有关确立欧共体温室气体排放权交易的指令》确立区域性温室气体排放的交易制度，对污染物排放交易仅处于零星试点，尚未正式确立法律制度的我国有直接的借鉴作用、《有关持久性有机污染物的条例》对我国正在进行的土壤立法有借鉴作用、《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》对于环境责任仍在传统责任框架内委曲求全、苦求突破的我国环境责任有借鉴作用；REACH确立的替代原则是环境法律规范中的新原则，是环境保护到一定阶段的产物，与风险预防原则一同作用，为化学品严格管理增加了筹码。这都是我国制定相关法律时应当参考的立法经验。
   
    再如，自2000年开始，欧盟开始系统的整理环境法，条例与指令的修正案整合至原法律文本中。这样便减少了繁冗的立法数量，方便了运用，从而提升了欧盟环境法律的素质。同样，环境立法的清理与汇编也是提高我国环境立法质量的必然要求，应着重减少不同位阶立法之间、不同主体制定的同类立法之间冲突。
   
    就具体制度而言，欧盟环境法的信息公开制度比较发达，值得借鉴。早在1990年，欧盟就颁布了《有关自由获取环境信息的90/313指令》 [31]；2005年初《有关公开获取环境信息的2003/4指令》 [32]，后者取代前者成为成员国规范环境信息获取的专门指令。除此之外，在欧盟层级，1993年《有关公众获取理事会与委员会文件的法令》 [33]、1994年《有关公众获取委员会文件的94/90决定》 [34]、1997年《有关公众获取理事会文件的97/731决定》 [35]、2001年《有关公众获取欧洲议会、理事会及委员会文件的1049/2001条例》 [36]是欧盟机构信息公开的主要法律依据。2006年《有关欧盟机构适用奥胡斯公约的1367/2006/EC条例》 [37]颁行，成为欧盟机构处理环境信息获取、公众参与决策及环境司法等问题时的主要法律依据。由此可以看出，欧盟具有详尽的环境信息获取的立法，其调整对象不仅包括成员国，而且还包括欧盟机构，保证了环境信息全面、有效的获取。而我国仅有一部《政府信息公开条例》和试行的《环境信息公开办法》，较为简略的规定难以为环境保护公众参与、环境诉讼提供充分的保障。
   
    （四）环境合作的重要性及其开展
   
    欧盟环境法治实际上是区域环境合作的高级形式，成员国间的环境合作是超国家环境法律合法性与约束力的根源。最初环境保护政策都是以合作为基础的：在审议第一个共同体环境规划时，以法国为代表的部分参与国主张，欧共体应当是政府间合作的一种形式，不需要条约依据。因此，第一次规划采取了联合宣言的形式。同样地，即便可能对内部市场运行产生直接影响，有关各国通知委员会国内环境措施的协定也只是君子协定，并无法律效力。这种“合作式”的环境保护政策与法律贯穿了1973、1974直至1975年，主要是1974年7月20日《对1973年协定的补充协定》 [38]、1974年3月3日《能源与环境决议》 [39]、1975年3月3日《有关成本分配及公共机关对环境问题行动的建议》 [40]等一系列环境法律文件。
   
    即使基本条约依据确立后，欧盟环境法仍不能摆脱环境合作的内核：辅助性原则、比例性原则等基本法治原则说明，在一些情况下，成员国的合意是欧盟环境法获得合法性与有效性的前提；欧盟法的顺利实施离不开成员国的合作；各成员国间不同的环境保护水平、意识、态度与技术的协调要求成员国的合作；欧盟地理与生态的特性导致跨界环境问题时有发生，解决的关键仍是成员国的共识。
   
    这对我国尤其具有借鉴意义。首先，在某种程度上，我国环境法治的实现也是立法者、执法者、司法者、民众或组织之间相互制约，彼此合作的过程。任何参与方之间就环境问题与环境保护的摩擦都不利于问题的解决，因此，应通过商谈达成共识，建立对话机制，搭建合作的平台；其次，在环境保护问题上，国家与地方间也应秉持合作的态度，在立法与法的运行中相互配合、互为补充，将全国环境保护水平维持在一个整体水平的前提下，鼓励对环境问题的地方性关注与解决；再次，对某些跨界的局部性环境问题，如流域生态补偿、跨界污染甚至是污染转移，应当形成长效机制，促成各方谈判，例如，对于流域生态补偿问题，可以由流域管理机关、各牵涉区域的环境、资源、财政等部门、作为给益者与受益者的公众与环境保护组织、企业及其他利益相关者遴选出的代表组成委员会，设定运行制度，实现环境合作。

【作者简介】

王欢欢，女，安徽砀山人，武汉大学法学院博士研究生，主要研究方向是环境法基本理论。

【参考文献】
[1] 见《欧洲联盟条约》第2条，但是，条约并没有对可持续发展的具体含义做界定。
[2] 后两者由第五次EAP设立，为非正式机构。
[3] Decision No. 1600/2002/EC of the European Parliament and of the Council of 22 July 2002.
[4] 原因在于前五个行动规划都在1992年马斯特里赫特条约之前通过。自1993年起，欧盟基本条约就确立了环境行动规划的法律地位，并要求理事会采取必要措施执行规划。见Article 175 (3)。
[5] Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Region on the Mid-term Review of the Sixth Community Environment Action Programme. {SEC(2007)546} {SEC(2007)547}
[6] Response statistics for “Internet Consultation on Mid-term Review of the 6th Environment Action Program”.
[7] Directive of the European Parliament and of the Council on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage，Brussels, 10 March 2004，OJ L143, P 56.
[8] Commission, Communication on EU policies and measures to reduce greenhouse gas emissions: Towards a European Climate Change Program (ECCP) EU policies and measures to reduce greenhouse gas emissions, COM (2000) 88.
[9] OJL 130, P1
[10] Directive 2003/87/EC of the European Parliament and of the Council of 13 October 2003 establishing a scheme for greenhouse gas emission allowance trading within the Community, (OJ L 275, 25.10.2003, p. 32–46).
[11] Directive 2001/77 on the promotion of electricity produced for renewable energy sources in the internal electricity market (2001) OJ L 283, P 33.
[12] Directive 2003/30/EC on the promotion of the use of biofuels or other renewable fuels for transport, OJ 2003 L123, P42
[13] Regulation 842/2006 on certain fluorinated greenhouse gases, OJ2006 L161, P1
[14] Regulation (EC) No 850/2004 of the European Parliament and of the Council of 29 April 2004 on persistent organic pollutants and amending Directive 79/117/EEC, (OJ L 158, 30.4.2004, p. 7–49).
[15] OJ L 396, 30.12.2006, p. 1–849
[16] Regulation (EC) No 689/2008 of the European Parliament and of the Council of 17 June 2008 concerning the export and import of dangerous chemicals, (OJ L 204, 31.7.2008, p. 1–35).
[17] Directive 2002/30/EC of the European Parliament and of the Council of 26 March 2002 on the establishment of rules and procedures with regard to the introduction of noise-related operating restrictions at Community airports, (OJ L 85, 28.3.2002, p. 40–46).
[18] Directive 2002/49/EC of the European Parliament and of the Council of 25 June 2002 relating to the assessment and management of environmental noise, (OJ L 189, 18.7.2002, p. 12–25)
[19] Directive 2006/93/EC of the European Parliament and of the Council of 12 December 2006 on the regulation of the operation of aeroplanes covered by Part II, Chapter 3 , Volume 1 of Annex 16 to the Convention on International Civil Aviation, second edition (1988), (OJ L 374, 27.12.2006, p. 1–4).
[20] Directive 2008/56/EC of the European Parliament and of the Council of 17 June 2008 establishing a framework for community action in the field of marine environmental policy, (OJ L 164, 25.6.2008, p. 19–40).
[21] Directive 2006/44/EC of the European Parliament and of the Council of 6 September 2006 on the quality of fresh waters needing protection or improvement in order to support fish life, (OJ L 264, 25.9.2006, p. 20–31).
[22] Council Regulation (EC) No 708/2007 of 11 June 2007 concerning use of alien and locally absent species in aquaculture, (OJ L 168, 28.6.2007, p. 1–17).
[23] Commission Regulation (EC) No 811/2008 of 13 August 2008 suspending the introduction into the Community of specimens of certain species of wild fauna and flora, (OJ L 219, 14.8.2008, p. 17–39).
[24] 主要是第2条，第6条，第174－176条作为数百项环境立法的基础，这些条文显得过于单薄。
[25] Ludwig Kramer, EC Environmental Law (Six Edition), London: Sweet & Maxwell, 2007, P 449.
[26] 这一策略最初出现于1991年爱丁堡首脑会议，90年代中期至普罗迪委员会（1999－2004）做过相关努力。
[27] OJ1976, L129, P3
[28] Council Resolution of 7 Feb. 1983, OJ 1983, C46 P 17
[29] Commission, SEC (93) 785 of June 1993
[30] Directive 2008/56/EC of the European Parliament and of the Council of 17 June 2008 establishing a framework for community action in the field of marine environmental policy, (OJ L 164, 25.6.2008, p. 19–40).
[31] OJ 1990 L156, P 58
[32] OJ 2003, L41, P26
[33] OJ1993, L341 P1
[34] OJ1994, L46, P58
[35] OJ1993, L340 P43
[36] OJ 2001, L145, P43
[37] OJ2006, L264, P25
[38] OJ(1973), C 86/1
[39] OJ(1975), C 168/2
[40] OJ(1975), L 194/1