环境公益诉讼制度的可行性研究

【正文】
    社会发展的空前繁荣带给人们巨大物质享受的同时，也给人类带来了无穷的灾难，造成了严重的社会问题，环境问题就是其中之一。环境问题不仅严重威胁人类赖以生存的生态环境，更严重的是使得人类的利益冲突和矛盾进一步加剧。当前世界各国政府都致力于环境纠纷解决机制的构建和完善，寻求最佳的缓解人们之间的利益冲突和矛盾的途径。在全球司法改革的浪潮和ADR蓬勃发展的时代背景下，环境公益诉讼作为一种新型的诉讼方式正受到越来越多的关注。
   
    一、环境公益诉讼的基本理论
   
    （一）环境公益诉讼的概念
   
    环境公益诉讼是近代资本主义社会发展的产物，资本主义社会的高度工业化、科技化使得其所创造的物质财富远远超过在它之前的社会所创造的财富。创造如此巨大的物质财富必然要消耗大量的自然资源，并将直接导致自然不堪重负，人们为了满足自身贪婪的物质欲望，过度地向自然攫取，引发了生态环境严重破坏、自然资源的枯竭等一系列环境问题，其最终的结果将是自然对人类的疯狂报复。正如恩格斯所言：“我们不要过分陶醉于我们人类对自然界的胜利。对于每一次这样的胜利，自然界都对我们进行报复。”自然界的报复最直接的表现就是环境问题的频繁发生，近代社会以来公害事件频频出现，对国家、社会和个人都造成了巨大的损失。环境问题由于其后果的严重性、涉及范围的广泛性和不确定性，使得环境纠纷与其他纠纷相区别，亦即传统的诉讼方式对环境纠纷的处理已力不从心，传统的诉讼方式受到了挑战，一种新型的诉讼方式——环境公益诉讼——将应运而生。
   
    环境公益诉讼是指无直接利害关系的组织和个人可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益和社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法院追究违法者法律责任的诉讼制度，也称为公民诉讼。其作为一种新型的纠纷解决方式，最早出现于美国，体现了个人本位向社会本位的转变。因环境问题的特殊性，使得环境公益诉讼与传统的诉讼方式有所区别，有其自身的一些特征。
   
    （二）环境公益诉讼的特征
   
    环境公益诉讼顾名思义，是为了维护公共利益而提起的诉讼，与传统的诉讼方式其具有以下一些特征：（1）诉讼主体的广泛性，诉之利益是连结实体法和程序法的枢纽，在“无利益即无诉权”的原则之下，一般认为，作为诉权要件的“诉的利益”是法院为本案判决的前提 [1]。传统的诉讼方式要求诉讼主体与诉之利益具有直接的利害关系，这就限定了诉讼主体的范围；而环境公益诉讼并不要求诉讼主体与诉之利益具有直接的利害关系，考虑更多的是对公益的保护，因此诉讼主体的范围要广泛。（2）环境公益诉讼具有显著的预防性 [2]，环境公益诉讼对传统“诉之利益”观念有了重大的突破，不再以传统的“诉之利益”来衡量诉讼原告的资格，在某种程度上只要有发生侵害环境公共利益的可能时，而并不需要损害事实的出现，诉讼主体就可提起诉讼。这也是环境问题的特点所决定的，众所周之环境一旦遭受破坏，损失将会很严重并难以恢复原貌，防患于未然应当是环境公益诉讼的应有之功效。（3）环境公益诉讼的法定性 [3]，环境公益诉讼在维护公共环境、限制国家公权力的扩张方面具有不可忽略的作用，但因其诉讼主体的广泛性以及允许提起诉讼的时间适当提前，如法律对其适用范围不加以规定，将有可能导致“滥讼”的局面，从而阻碍社会经济的发展。（4）环境公益诉讼虽然是一种新型的诉讼制度，但并非是独立的诉讼模式，而只是对原告资格方面有所突破，即以新的诉之利益来评价原告是否适格。
   
    （三）环境公益诉讼的类型
   
    根据不同的标准，从不同的视角，可以对环境公益诉讼作以下几种不同的分类：
   
    第一、根据原告身份的不同可以将环境公益诉讼分为普通环境公益诉讼和环境公诉两大类 [4]：所谓普通环境公益诉讼是指公民或者法人（特别是环保公益团体），出于保护公益的目的，针对损害公共环境利益的行为，向法院提起的环境公益之诉。以“私人为公益”的特点显著；环境公诉则指作为国家公诉人的检察机关，为了保护公共环境利益，以原告身份，通过公诉的形式，以制止和制裁环境公益是侵害行为为目的，向法院提起的诉讼。以“公权为公益”的特点显著。
   
    第二、按照公益诉讼的性质，可以把环境公益诉讼分为行政公益诉讼和民事公益诉讼 [5]：环境民事公益诉讼是指公民或者组织，针对其他公民或者组织侵害公共环境利益的行为，请求法院提供民事性质的救济。环境行政公益诉讼是指公民或者法人（特别是环境公益团体），认为行政机关（主要是环保部门，但也包括政府）的具体环境行政行为（如关于建设项目的审批行为）危害公共环境利益，向法院提起的司法审查之诉 [6]。
   
    二、环境公益诉讼产生的背景
   
    （一）环境公益诉讼的理论基础
   
    1.公民环境权理论的提出。20世纪，随着环境污染和环境破坏的日益加剧，西方发达国家公害事件频繁发生，使得民众对企业和政府普遍抱有不信任的态度，在环境危机和民众“信心危机”的双重压力面前，法律赋予公民环境权的时机已出现，以限制国家权力的无限扩张，保障公民能享有良好的健康、适宜的生存环境。法谚有云：“无救济则无权利”，环境侵害救济的实践开始表现为从个人主义法理向社会本位法理过渡，出现了环境权利社会化的趋向，进而发展成为一种公众参与环境决策的权利以及针对公共环境权益危害而可以提起诉讼的权利 [7]。
   
    2.诉讼法理论的发展。环境污染和环境破坏的原因行为多为企业经济活动，往往具有社会妥当性、价值性、公益性、合法性以及环境侵害更多的是以渐进侵害的形式出现亦即环境侵害是通过环境要素间接发生作用，因此传统的诉讼理论对环境侵害的认定就会存在不可逾越的障碍。诉之利益的认定、因果关系的认定就是其中最大障碍，环境侵权救济理论的发展突破了传统诉权关于因果关系认定的原则、原告资格认定的理论，为环境公益诉讼制度的构建奠定了坚实的理论基础。
   
    （二）环境公益诉讼的实现
   
    1.起诉资格的扩大。环境具有整体性和共有性，一旦对环境造成侵害，就有可能危害不特定人的利益，再者由于环境侵害行为具有“公害性”，后果难以估计，恪守只有与诉讼标的有直接利害关系者方可为起诉主体的传统诉讼理论信条，无疑会损害大多数人的利益。环境公益诉讼制度的创新之处，在于以法律明文规定的方式允许“任何人”针对违反环境法律的行为提起诉讼 [8]。
   
    2.救济方法的充实 [9]。鉴于环境利用行为具有社会有用性及损害发生不可避免性，如何保证受害者的利益切实得到维护且达到诉讼目的——保护环境公益，而又能协调经济发展和环境保护二者之间的关系。救济手段具备了，但问题关键还在于权利救济如何得到落实，否则权利就会被暴虐吞噬，只剩下一纸空文 [10]。与传统的侵害行为相比，环境侵害行为有其价值正当性的一面，其救济方式应当有所区别。例如请求法院发布禁制令、取消行政机关的决定、民事处罚等救济方式，为一些国家所采用。
   
    三、中国环境公益诉讼制度的现状
   
    （一）我国环境公益诉讼制度的缺失
   
    环境公益诉讼制度的出现是社会进步的一个方面，是公民环境意识觉醒和司法进步的表现。作为一种环境司法手段，它可以有力地支持和弥补环境行政执法手段之不足，有效地制止环境侵害行为，从而极大地促进生活环境和生态环境质量的改善 [11]。作为一种制度，环境公益诉讼在遏制环境破坏和污染、保护公共环境、防止“公地悲剧”事件出现等方面的作用是不容忽视的。
   
    我国长期笃信“行政万能”，但法律赋予行政机关的强制执法手段极其有限以及片面追求经济效益，使得行政手段在环境管理领域更加“捉襟见肘”。环境问题突出和行政手段在处理环境问题方面的力不从心，最直接的结果就是环境纠纷和冲突愈演愈烈。但我国现行的诉讼法对起诉主体的资格具有严格的限制，因此我国还不存在真正意义上的环境公益诉讼制度。
   
    （二）我国环境公益诉讼的理论研究
   
    随着我国经济社会的快速发展，人民的生活水平已今非昔比，但于此同时人们的生活质量却受到环境问题的严重威胁。环境污染和环境破坏事件频繁发生，由此而引发了大量的环境纠纷矛盾和冲突，如何及时、有效地处理这些矛盾和冲突是摆在我们眼前的一个严峻的课题。放眼世界，借鉴经验，环境公益诉讼的研究受到越来越多的关注。
   
    1.构建环境公益诉讼制度的重要意义：研究是为了解决实际问题，那么建立环境公益诉讼制度能否解决环境争端以及有何重要意义，是研究者首要思考的问题。环境公益诉讼在保护环境、解决争端，促进社会可持续发展等方面的重要性是不言而喻的。具体表现为：首先，有利于推动环境保护的公众参与；其次，可以给环境破坏者一种强大的压力，迫使其自觉遵守环保法的规定；再次，可以促使行政机关严格执法 [12]。
   
    2.环境公益诉讼制度的基本内容：欲构建环境公益诉讼制度，必先要知其内容。其基本内容主要包括以下几部分：原告资格、起诉条件、诉讼性质及诉讼标的和目的、救济手段等。
   
    ３.如何构建？有关此问题的研究，可谓仁者见仁智者见智，有学者主张在中国现行民主法制框架下，可以通过改造现行环境公众举报制度，并将公众举报制度和对举报的反应作为诉讼的前置程序，使环境公众举报与环境公益诉讼衔接起来，在此基础上建立符合中国现阶段民主法制国情的公众通过诉讼参与环境监督的程序制度 [13]。另有学者主张在我国建立环保公益诉讼，不一定要制定一个专门的立法，可以在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》修改时增加公益诉讼的条款。尤以在修改《环境保护法》和其他有关环保法律时，将“有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”变为“有权对污染和破坏环境的单位和个人向行政机关检举和向司法机关控告”明确诉权更为可行 [14]。方案之多在此不再一一叙述，孰是孰非，有待实践检验。
   
    四、建立环境公益诉讼制度的可行性分析
   
    我国环境问题的严峻性和“行政失灵”，期待环境公益诉讼的呼声日益高涨，有关理论研究也越见成熟，实践中相关事件也是频发，为何我国实践中迟迟不见环境公益诉讼的“庐山真面目”？究其原因，总体上移植而来的法律制度在相当大的程度上仅仅停留在法典层面上，是“书本上的法”，还没有成为浸透到社会生活中的“活法” [15]。这就涉及到环境公益诉讼制度的可行性研究，具体分析如下：
   
    首先，现行理论研究的局限性。朱苏力教授在《送法下乡——中国基层司法制度研究》一文中写道“我们在司法制度上总是在瞄准他人，我们似乎忘记了，法律是实践的，是要解决问题的，是要解决我们的问题的，是要解决我们眼下的问题的。而且不论中国法治的未来如何，我们先要解决的是当代的中国的问题。即使要移植法律，我们也必须了解我们需要什么，即使拿来主义也要有眼光……选什么，不选什么，就涉及到选择标准的问题。标准，在我看来，不是法律在其他国家如何如何，而只能是当代中国社会发展的需要、老百姓的需要。 [16]”正所谓因知以进行，理论的不足对实践的影响是难以估量的。现行理论研究的不足之处在于：第一、研究仅限于制度本身是否可行，亦即制度在理论上是否可行，而忽视制度本身运行所需要的内在动力及外部环境；第二、制度构建的研究主要是照搬国外的制度模式，并从国内法律法规条文中或者实例中寻找一些佐证来论证建立环境公益诉讼的必要性，实则正如朱苏力教授所语，是一个民族生活创造法制。理论研究上的缺陷成为移植来的法律制度仅停留在法典层面，而未能转变为人们生活中“活法”的重要制约因素。
   
    其次，以法社会学视野分析问题。按照社会法学的理论，国家制定的法律——亦即实证法——必须与同一社会的活法一致或以活法为根据，始能有效施行。法律制度的移植过程，实质上就是“活法”与实证法博弈的过程。活法，就是一个社会里一般人实际上遵守的规范。法律以外的社会行为规范——亦即过去所谓礼——如果藉用现代社会法学的术语，就等于是现代中国社会之“活的法律”或简称“活法” [17]。众所周知，我国的法制现代化过程是自上而下由国家自觉推动的过程，与西方国家由民间自发推动的自下而上的模式相比，推行阻力更大。因为自上而下的模式，是先由国家制定法律而后以国家强制力为后盾强制推行，这就势必会造成“精英文化”与“草根文化”的激烈碰撞。自下而上的模式是市民社会先有实践或者惯例而后由国家上升为法律，相比之下，前者的推行阻力可想而知。因此应当以法律社会学的理论来审视这一难题，法律社会学是对法律形式主义的纠正，是研究社会的基本条件对法律制度的影响。同一法律制度所产生的结果会因不同的国家、地区以及同一国家地区的不同时期有所不同，而与制度本身的好坏无关。何故？这正是法律社会学所要研究的问题，法律制度决不是一个孤立的现象，也不仅仅是若干法律条文的简单叠加，有其产生、存在和运行的内在动力及外部环境。这些因素是法律制度背后更深层次的决定性因素，是同一法律制在不同国家、地区以及同一国家地区的不同时期而有所差异的原因所在。也是最容易被忽视的因素，人们往往更加关注的是法律制度本身——法律形式主义。我们在研究环境公益诉讼制度的时，也犯了同样的错误，重在论证制度的理论意义，而离开了最根本的东西——内因及外部环境而言制度，忘记了法律制度是实践的，是要解决问题的。理论上探讨行得通，未必实践就能运用到，我国当前的现实就是最好的例证。当下我们写文章、做事情总是不忘提起一句口号“依据中国国情”之类云云。但问及何谓中国的国情，其内容如何，当少有人能答。就法学领域而言，依据法律社会学理论，中国的国情应当是对法律制度产生影响的社会基本条件，亦即“活法”。 环境公益诉讼制度的移植亦应当符合这一国情，言归正传，那么该制度在我国是否可行？需要何种条件？上文已述环境公益诉讼制度在西方国家产生所需的内在动力及外部环境，那么在我国是拥有适合环境公益诉讼制度存在和运行的土壤？与西方国家相比，决定和影响我国法律制度形成的因素，除了上文已提及的法制现代化过程的模式不同之外，更重要的是中西方法律文化之差异。
   
    研究移植来的法律制度的可行性，法律文化之间的差异是关键所在。我们所熟知的中西法律文化之间的差异的一个重要方面是：中国社会系以义务为重，忽视个人权利；西方社会强调个人其权利与自由。中国法走的是一条与征战有关的“兵刑合一”的道路，而西方古代希腊、罗马法是在氏族贵族和平民的斗争中成长起来的，所以它是围绕权利而展开的。但到最后的时候，中国法主要是担当社会控制的重大任务，所以中国法的价值取向是通过那样一种社会控制，追求那样一种“无讼”的社会和谐的状态。西方的法是通过相互权利的一种博弈而达到合理的、正当的社会安排，也就是所谓的“正义” [18]。传统的中国社会，原系以人与人的关系为基础。故要求个人与个人的对待行为，须各依适合其身份地位的方式为之。换言之，传统的中国社会系以义务为重。据此人民对于法律准许行使或主张的私权，常不加以行使或主张。传统的礼教极度重视个人道德以及附随个人道德而生的义务与责任。一个社会，既然要求个人自动遵守适合种种与他人对待关系的行为规则，必然就注重修身与自律。就难免轻视了公德与公益。据此私权不依法行使，不依法主张，为公益而求助于法律，一般人更是裹足不前 [19]。搭便车更是大众的普遍心理，因此，环境公益诉讼制度的建立仍有很长的一段路要走，这也是我国环境公益诉讼实践中迟迟不露峥嵘的症结所在。那么上述差异是否意味着该制度在我国不可行？不尽然，因为虽然法律文化之间存在差异，但其原理是相通的。作为人类文化，其“心主身从”的文化原理是相通的，在中国，心主即是德主，德主刑辅即是人的理性对非理性的控制，但内涵偏重于人内在的品质，体现为人的道德和人格；在西方，心主即是以神或以人的理性为主但内涵偏重于人的智性和精神方面，表现为人的知识或信仰，因此西方之治可谓知识之治、信仰之治 [20]。所以环境公益诉讼制度在我国有存在的合理性。
   
    最后，会通，现代中国法律，随西方的成规，基本上以保障个人的权利与自由为目的，再进而依据公益以限制个人的权利与自由；则为了养成中国人守法的习惯，似不能不做到二点.其一，加深对于个人权利自由的认识；其二，基于此种认识，进而提高对于公益公德的责任感。至于其途径，要在尊重法律的标准与程序，以达成个人权利自由与社会利益之间的均衡。不过，我们需要强调，活法的新规范或礼的新规则，其演变产生，并不是以西方法制的道德为最后的标准。新规则与新规范，应该时时接受礼之基本原理原则的考验，所谓礼之基本原理原则，不外是普遍的道理与基于人性人情的原则 [21]。

【作者简介】

刘加尧，男，江西理工大学环境与资源保护法学07级硕士研究生；王秀科，女，江西理工大学环境与资源保护法学07级硕士研究生。

 

 

【参考文献】
[1] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，第91页，中国检察出版社，2003.2
[2] 汪劲：《中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》载《世界环境》2006年6期
[3] 陈维春：《试论创建我国环境公民诉讼制度 》载 吕忠梅 徐祥民主编《环境资源法论丛》第4卷，第165页法律出版社，2004.4
[4] 别涛：《环境公益诉讼的立法构想》载《环境经济杂志》2006.1第25-26期
[5] 陈玉范：《环境公益诉讼初探》，第74页，吉林人民出版社，2006.1
[6] 别涛：《环境公益诉讼的立法构想》载《环境经济杂志》2006.1第25-26期
[7] 汪劲：《中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》载《世界环境》2006年6期
[8] 汪劲：《中国环境公益诉讼：何时才能浮出水面？》载《世界环境》2006年6期
[9] 吕忠梅 吴勇：《环境公益实现之诉讼制度构想》载别涛《环境公益诉讼》，第30页，法律出版社，2007
[10] 颜运秋：《公益诉讼理念研究》，第61页，中国检察出版社，2003.2
[11] 周珂：《环境法学研究》，第179页，中国人民大学出版社，2008.7
[12] 王灿发：《公益诉讼不会导致滥用诉权》载 别涛《环境公益诉讼》，第91页，法律出版社，2007
[13] 周珂：《环境法学研究》，第181页，中国人民大学出版社，2008.7
[14] 王灿发：《公益诉讼不会导致滥用诉权》载 别涛《环境公益诉讼》，第91页，法律出版社，2007
[15] 强世功：《法制与治理——国家转型中的法律》第5页，中国政法大学出版社，2003.9
[16] 苏力：《送法下乡——中国基层司法制度研究》第12页，中国政法大学出版社，2002.12
[17] 马汉宝：《法律思想与社会变迁》第10页，清华大学出版社，2008
[18] 曾宪义：《法律文化研究》第10，页中国人民大学出版社，2006
[19] 马汉宝：《法律思想与社会变迁》第10页，清华大学出版社，2008
[20] 曾宪义：《法律文化研究》第10页，中国人民大学出版社，2006
[21] 马汉宝：《法律思想与社会变迁》第16页，清华大学出版社，2008