《选举法》修改的亮点与难点

亮点1 城乡同比例选举

　　要将农民权利落到实处，除了规定城乡居民在选票上同权，还必须完善选举法的实施。

　　2010年全国“两会”即将召开，社会普遍关注人大对选举法的第五次修改。这次选举法修改的主要亮点是城乡同比例选举。长期歧视农民的“四分之一条款”终将退出历史舞台，这当然是一件好事，但要将农民权利落到实处，只是规定城乡居民在选票上同权是不够的，还必须完善选举法本身的实施。

　　目前存在的一个普遍问题，是城市居民的人大选举尚未得到充分落实，因而城乡同权至多只能保证农民选举权在法律上不受歧视，但尚不足以保证农民通过规范的人大选举表达自己的需求、保护自己的利益。城乡同权是这次修法的主要亮点，但如何落实城市和农村的选举权才是修法的难点所在。

　　现行人大选举法经过几次修改，在选举理论和指导思想上已经基本上和成熟民主国家接轨，但在操作细节上仍存在不少问题，而恰恰是这些细节决定选举的成败。事实上，从候选人的产生、候选人和选民的沟通，到选区的划分和代表名额分配、选民投票、选票的计算以及选举争议的处理，哪怕是最草根的选举也涉及诸多环节，而任何一个环节出错，都可能使选举成为摆设。同比例选举只是解决了代表名额分配的城乡比重问题，还不足以保证整个选举的实际质量。

　　亮点2 加强选民了解候选人

　　要让选民充分了解候选人，就必须让候选人和选民自由交流。

　　概言之，选举过程就是指选民从代表不同立场的候选人中投票选出多数人满意的人选。譬如一个选区几千号选民要选出一名县人大代表，在事先不知道谁最合适的情况下，就需要持不同主张的候选人站出来竞选，让选民通过投票挑选最合适的人选。选民怎么选呢？选民自己的利益和立场就是不同的，他们首先必须和候选人交流，弄明白谁代表什么立场、如果当选能为自己做什么，然后权衡不同候选人和自己的利害关系，并把自己那一票投给和自己的利益或立场最接近的那位候选人。

　　总之，投票之后，看谁票多谁就当选。如果上述交流、投票、计票过程都没大的问题，最后得票最多的当选人，应该能代表这个选区“最大多数人的最根本利益”。如果其他选区也如法炮制，每个选区当选的人大代表也能代表本选区多数选民的利益，全部县人大代表加在一起，就能代表整个县的多数选民利益。当然，每个环节不可能做得十全十美，总会在这里那里打点折扣，但这些基本程序有没有，直接决定了选举的质量乃至成败。

　　首先，来看看候选人环节。假如选举只有一名候选人，选民根本没得可“选”，当然其他一切免谈。为此，选举法第30条明确规定“候选人的名额，应多于应选代表的名额”，也就是必须实行差额选举，选民才能在不同候选人中有所挑选。但如果候选人都由领导内定了，即便差额选举也是有名无实。因此，候选人还得自由产生，选民才有充分选择。当然，如果候选人太多，选民也会觉得眼花缭乱，因而可以适当限制数量，譬如要求候选人获得党派、团体或一定数量的选民提名，但一定要保证筛选过程的公正合法，防止选举委员会、选民小组或人大主席团在候选人确定过程中的主观任意性，只要符合法定条件的候选人都应该进入正式名单。

　　事实上，候选人的人数并不是大问题，不需要过于谨慎的“协商”或“酝酿”；即便一开始人数太多，只要事前经过充分沟通和交流，“群众的眼睛是雪亮的”，很容易识别谁是合格的代表人选，而其余那些不合格的候选人，很快就会在选票上拉开距离。

　　候选人产生后，如果选举前不和选民交流沟通，选民根本不知道他们代表什么利益和立场，到了选举那天凭什么投票呢？要知道，归根结底，选举不是为了选人，而是选那个人所代表的政策取向；如果选民不了解候选人的政策意向和能力品行，不清楚这些人当选后要干什么，这样的选举目的何在呢？要让选民充分了解候选人，就必须让候选人和选民自由交流。这样，不仅选民知道候选人的立场和人品，候选人也了解了多数选民的需求，然后调整自己的政策纲领，否则必然是两头抓瞎。

　　因此，选举法修改草案明确要求加强选民对候选人的沟通了解，无疑构成了此次修法的另一大亮点。

　　难点1 规定和落实秘密投票制

　　要保障选民自由选择，就必须保证秘密投票。

　　到了选举时，既然选民都已经知道要选谁，投票是相对简单的过程，只要保证选民能把自己的真实意向如实反映到选票上就成，也就是只要在自己中意的候选人那栏里打个钩，岂不容易？不过即使这么容易，也还需要具体的制度保障。

　　如果有人已经事先花钱买了你的选票，说好选举那天你投他的票，不然以后就小心你和你家里人的日子，你该怎么办？不是这等威逼利诱，你无论如何不会投他的票，可一旦他知道你没投他的票，你的风险就大了。合理的选举制度能帮你解除这个后顾之忧，让他无法知道你投了谁的票。这就是秘密投票制度：选票上不签你的名字，你的选票和其他几千张选票混在一起，他落选了也无法验证是因你没投他的票。事实上，他只要知道是秘密投票，根本就不会贿赂和强迫你，因为他知道无法把自己的意愿强加在你的选票上。这样，你就可以放心大胆地把票投给自己满意的候选人。秘密选举的目的就在于保证自由选择，可见规范选举离不开有效的制度设计。

　　今年另一个受关注的选举话题正是秘密写票，这足以印证制度细节的重要。其实现行选举法第36条已经明确规定了“无记名投票”，其目的正是保证秘密投票和自由选择。但在选举实践过程中，无记名选票还是未必能保证秘密选举。譬如某些地方不为选民提供隐秘的写票场所，致使有人可以监控写票过程，秘密选举的目的便落空了。要保障选民自由选择，就必须保证秘密投票，而秘密写票显然是其中的一个重要环节，必须得到明确规定和落实。

　　难点2 规定当场公开计票

　　只有让各方参与并监督现场计票，才能有效防止计票过程中的舞弊现象。

　　投票结束，该计票了，这里也可以有许多名堂。现行选举法第39条规定：“投票结束后，由选民或者代表推选的监票、计票人员和选举委员会或者人民代表大会主席团的人员将投票人数和票数加以核对，做好记录，并由监票人签字。”初看上去，这一规定合理规范了投票结束后的计票过程，但细节仍需完善，譬如选民如何“推选”监票、计票人员和选举委员会？如果推选过程有名无实，计票和监票过程受人操纵，这样整个选举再平等、再规范不都等于白忙吗？计票是选举的最后一步，但如果这一步得不到有效规范，整个选举显然将前功尽弃。

　　目前首先要做的，是明确规定计票时间和方式，保证公开、当日、现场计票。计票不公开会为选举猫腻埋下伏笔，而不当日当场计票则为违法操作提供机会。尤其在目前不能在制度上保证选举委员会和计票人员公正无偏的情况下，如果收集选票的选票箱被转移到选民的视线范围之外，完全处于少数工作人员的控制之下，就可能发生任何事情。

　　因此，在目前条件下，规范各地计票过程的第一步是要求选举结束后当场公开计票。虽然某些县乡选民人数较多，可一旦划分到选区，也就是两千张选票上下，人工唱票只需两三小时就能完成。当然，北京等地规定选举到午夜十二点截止，因而不可能当场计票，但这只是意味着需要修改这种不合理的规定。事实上，只要动员得当，选民完全可以在白天完成投票。如果投票到下午五六点截止，每个选区单独当场计票完全可行。虽然选举法没有必要统一规定投票截止时间，但如果可以明确规定当日、现场、公开计票的基本原则，这些地区自然会修改投票截止时间。

　　和无记名投票一样，当场计票也只是规范计票过程的必要而非充分条件。只有让各方参与并监督现场计票，才能有效防止计票过程中的种种舞弊现象。各候选人或其委派的支持者应被允许现场观看计票，并及时发现和纠正任何不规范计票行为。如果人大选举法再加入每个候选人可以委派1-2人监督计票的原则，应能有效保证计票环节准确体现选民的选择。

　　难点3 规定争议的司法救济

　　完善选举争议解决机制，才能确保选举结果体现多数选民的真实选择。

　　最后，整个选举结束并公布了选举结果，有人对结果不满意怎么办？当然，选举如打仗，胜败乃常事，落选的那一方总不会满意的，这正是民主选举的自然结果。但如果选举过程中出现了舞弊行为，有人靠造假或贿选等违法手段当选，或两个候选人的得票过分接近，而计票过程的细微错误就可能改变选举结果，落败方仍然可以寻求选举后的救济。这种救济的目的不是为了改变民主选举确定的结果，而恰恰是为了确认选举过程没有不该发生的错误，当选人确实是大多数选民真实投票产生的人选。

　　在法治国家，挑战选举结果的候选人或选民通常可以在法院起诉，由司法确认民主选举的正确结果；如果选举不规范行为确实改变了选举结果，法院可以要求重新计算选票，并宣布真正获得多数选票的候选人当选，甚至在无法确定的情况下宣布重新选举。在这方面，人大选举法规定相对简单，只有第52条规定了针对破坏选举行为的制裁，但是并未明确规定选举争议的司法救济。各国经验表明，只有完善选举争议解决机制，才能确保选举结果准确体现多数选民的真实选择。

　　只有在逐个解决选举细节问题之后，诸如城乡同权等原则性保障才能真正发挥效用。和选举原则相比，制度细节的完善其实更为困难，但是只有消除这些难点，选举法的亮点才能在选举实践中闪光。

　　【作者简介】

　　张千帆，北京大学宪法学教授。

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