试论人民调解现状及发展方向

[摘要」 文章从人民调解组织的现状及发展方向出发，重点探索我国人民调解组织结构和发展方向。文章阐述了我国人民调解组织的结构现状，指出了当前我国人民调解组织存在的主要弊端，提出了完善我国人民调解组织的思路和对策建议及发展方向。

　　「关键词」：历史；现状；作用；不足；完善发展

　　一：发展历史

　　孔子说：“礼之用，和为贵。”孟子也主张和谐，他说：“天时不如地利，地利不如人和。”这种讲和谐的价值取向及思维定势，使人们遇到纠纷或争端，自然而然甚至条件反射地寻求调和，这就为调解的运用提供了适宜的气候和土壤。

　　人民调解制度历来为党和国家所重视，早在1949年，我们党就在继承民间调解优良传统的基础上，将古代自发的民间调解变为有组织、有领导、有章法的人民调解制度，并将之作为我国社会主义法制建设的重要组成部分。新中国成立半个多世纪以来，在各级党委政府的领导下和人民法院的指导下，人民调解工作继承和发扬我国民间调解的优良传统，经历了新民主主义革命和社会主义革命与建设的实践，不断发展和完善[1]1.1954年政务院颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，使我国的人民调解工作开始走上规范化、法制化的轨道。1982年《宪法》则明确规定了人民调解制度的性质及职权。人民调解制度入宪在人民调解制度发展史上具有里程碑的意思。 《人民调解工作若干规定》已经2002年9月11日司法部部长办公会议通过，现予发布，自2002年11月1日起施行，这使我国人民调解更趋完善。

　　二人民调解组织现状

　　人民调解组织是我国调解组织中的主要门类，在调处社会矛盾中的作用日益凸现，被人们称为解决矛盾纠纷的“第一道防线”。根据我国民事诉讼法以及国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》，人民调解委员会的性质是调解民间纠纷的群众性组织。目前，我国已建立了人民调解组织90多万个，拥有人民调解员近800万人[2].根据《中华人民共和国民事诉讼法》、国务院《人民调解委员会组织条例》、司法部《人民调解工作若干规定》以及《最高人民法院、司法部关于进一步加强新时期人民调解工作的若干意见》，目前我国的人民调解委员会主要设立在下列部门或单位组织：（1）农村村民委员会、城市（社区）居民委员会；（2）乡镇、街道；（3）企业事业单位；（4）行业性组织。其中第（1）项是传统的、基本的、狭义的人民调解组织，第（2）、（3）、（4）是广义的、拓延的人民调解组织。

　　随着党的十六届四中、六中全会和党的十七大召开，各级党委、政府对人民调解工作越来越高度重视，人民调解组织在社会主义和谐社会建设中的积极作用日益凸现，也越来越蓬勃发展壮大。

　　三：人民调解的作用：

　　1分担人民法院工作量：

　　21世纪是个复杂的社会，多样化的社会，各种社会关系交织在一起定会产生纠纷， 据不完全统计，1999年至2007年底的8年间，全国人民调解员调解了各类民间纠纷4000多万件，调解成功率95%，通过调解工作，防止因民间纠纷激化引发的刑事案件近50万件，防止因民间纠纷激化导致当事人自杀25万多件，制止群众性械斗和群体性上访80多万起[3].如果这些纠纷都要法院来处理，那显然我国目前的法院组织体系是不可能处理得过来的，因为这工作量实在是太宏大了，人民调解委员会的出现分担了大量的民事方面的纠纷。

　　2便民：

　　人民调解是设在基层的调解机构，它能及时参与公民纠纷的调解，无须当事人专门停下工作。 方便灵活，有助于及早解决纠纷。人民调解组织遍布城乡社区，与老百姓最为接近，处理问题比较方便。当纠纷发生时，他们能够第一时间赶到现场，加上人民调解员与当事人都生活在基层，长期共处，相互知根知底，因而可以采用灵活的生活技巧和方式、通过各种途径调查事实真相，及时化解矛盾。

　　3经济实惠：

　　人民调解更有利于维护当事人切身利益。诉讼程序解决纠纷，当事人不仅要花费昂贵的律师费与诉讼费，还要为开庭耗费大量的时间和精力，。而通过人民调解解决纠纷，当事人不仅节省了昂贵的律师费与诉讼费，而且在家门口就可以解决问题，能收到事半功倍的效果，这样既经济又方便，因此，从经济的角度考虑，当事人更愿意接受人民调解。

　　4缓和矛盾：

　　民间纠纷不仅大量存在，而且经常发生，如果这些矛盾得不到及时解决，可能会使矛盾加重恶化，甚至会产生新的矛盾，出现矛盾的恶性循环。诉讼遵循不告不理原则，这很容易使矛盾一方或双方当事人（特别是那些不懂诉讼法盲）用自己的方法甚至是暴力来解决矛盾这样的结果就可怕的。而人民调解则可以采取预测预防、主动介入等方式，及早发现矛盾，采取有效措施，使矛盾各方冷静下来，缓和矛盾。即使调解没有成功，没有达成调解协议也可防止矛盾恶化，起到稳定当事人情绪，缓和矛盾的作用。

　　5宣传法制：

　　调解员虽出自基层，由基层群众选举产生，但其既被选出说明其相关知识相对其他一般群众是较高的懂法的，加上其在调解工作中所接触的法律知识，使调解员比一般群众法律水平要高。这样调解员在调解工作中自然而然就会将一些法律法规传授给群众，而这种通过实例传授的方法能让群众对此法律法规映象深刻不易忘记。随着人民调解员素质的不断提高，相信宣传法制这个作用定会日益突现。

　　四、不足

　　然而，随着经济的不断发展、社会结构转型的加快，新类型的纠纷不断出现，现成的制度和模式的弊端也日益显现。人民调节也出现了一些问题，粗略有以下几点：

　　1、结构单一

　　我国人民调组织是群众性组织，目前它调解的纠纷主要是“民间纠纷”，而近年来我国经济快速发展社会矛盾日益呈现复杂化、多层次化、多样化的趋势，这就要求人民调解也要根据纠纷的层次而采取多样化专业化的手段使人民调解适应群体性、专业性、应急性等矛盾纠纷的迫切需要。如在深圳市福田区沙头街道办事处社会矛盾调解中心驻沙头派出所工作室的警民联调工作实践中，发现因民间纠纷引起的打架斗殴、损毁财物等治安案件占全部纠纷调解的70%以上，这些都是已经较为激化的矛盾纠纷，其调处稍有不慎、不及时，极其容易转化为群体性械斗或刑事案件，单靠公安机关难以从根本上解决，而人民调解组织的群众性组织的法律性质也抑制了它配合公安机关解决矛盾冲突的效能和效率，因而新时期迫切要求人民组织的法律性质走向多层次化、多样化的道路。

　　2、法律法规不够完善

　　目前我国关于人民调解的法律法规数量相当少。权威的仅有：1949年国务颁布的《人民调解组委会组织条例》、1989年国务院发布了《人民调解委员会组织条例》、2002年9月11日司法部部长办公会议通过，现予发布，自2002年11月1日起施行的《人民调解工作若干规定》等几个。这些法律法规有一部分内容早已不适应现在的社会矛盾，有的还会阻碍调节工作的顺利进行。

　　3、调解人员素质不高

　　调解员是为老百姓解决矛盾纠纷的。因此，调解员要有一定的基本素质。（1）要爱岗敬业，热情服务。居民中发生的矛盾，能解决的应主动帮助解决，不能一推了之或“捣浆糊”不给解决。（2）要注重法律知识学习，能为居民解答一些简单的法律常识。（3）要办事公正公平，以理服人，不能训斥和压服当事人。（4）要举止文明，不讲粗话、脏话。即使遇到脏话连篇或动手打人的当事人，也要做到骂不还口打不还手。（5）要胸怀宽广气量大，受些委屈和不公正的话语也不要记较。六居民送礼要拒绝，廉洁自律塑形象。作为一名有责任心的调解员，又具备一定基本素质，就能爱岗敬业，热情服务，克服困难，百折不绕为居民解决矛盾，从中不断提高自己的人生价值和法律道德素养。

　　当前我国人民调解组织的从业人员普遍法律素质不高，很多地方的调解员还是“乡绅长老”。 .《人民调解委员会组织条例》第三条第二款规定：“人民调解委员会委员除由村民委员会成员或者居民委员会成员兼任的以外由群众选举产生，每三年改选一次，可以连选连任。”虽是通选举，但他们都是村民专业水平不高，他们是以个人在群众中的威信处理纠纷，在调解时是以道德习惯为标准，很少以法律、政策为指导。即使当某些道德习惯与法律相抵触时也可能无视法律而使习惯高于法律。有时还会出现违法调解。调解人员素质不高严重阻碍了人民调解组织的机制建设和发展，也给人民调解的积极作用和影响打了折扣。

　　4调解工作经费无保障

　　俗话说：“巧妇难为无米之炊”，在市场经济体制下，经费保障是一切工作的基础，而对调解不收费的人民调解工作来说更是迫切需要。省、市《实施意见》对办公设施的达标、经费保障落实等方面作了详细规定，要求各级政府要把人民调解工作各项经费纳入年度财政预算，但都缺少了对经费落实的督促检查机制。这使《实施意见》如一纸空文。因为经费问题没解决，很多调解机制无法实现其效用，优秀专业人才不愿从事调解工作。经费问题不解决人民调解的各项工作将很难进行。

　　五、发展方向

　　针对以上不足，笔者建议可以从以下几个方面加以完善和改进。

　　1完善法制

　　完善法制的内容相当广泛，笔者主要从以下四个方面简述。（一）规范调解组织，笔者认为可以从调解组织的分类来加以规制，如可以把调解组织分为“民事的调解组织”、“商事的调解组织”等带有专业性质的分类。使调解组织更细化、更专业化。这样人民调解组织才能适应日益复杂的社会矛盾。（二）规范调解从业人员随着时代的发展，笔者认为可以把人民调解员实行注册制。可以参照我国律师制度。（三）确定人民调解协议的效力，最高人民法院的司法解释将人民调解协议视为当事人双方的合约，这是一大进步，但这没有提及落实及执行问题，这不便调解协议的执行，因为调解协议不是判决不具有强制执行力，如要强制执行还会涉及到诉讼问题，这就影响了人民调解减少诉讼的作用。要使人民调解真正发挥便民、经济的特点，就应该在确定调解协议效力时确定执行程序以保障调解协议的效力也就是赋予调解协议直接的执行力。（四）可考虑制定一部《人民调解法》具体理由如下：（1）、制定人民调解法是提高人民调解工作法律权威性的迫切需要。目前，虽然我国民事诉讼法已将司法调解纳入诉讼程序，并认可了人民调解的合法地位。但是，我国基本法体系在人民调解方面没有建立系统的制度和程序，社会认知力不够，对纠纷当事人也难以拖入人民调解程序，而民事诉讼法对人民调解的规定也太简略，仅规定了人民调解组织的设立和业务指导等内容，非常不完整，因而造成人民调解工作的法律权威性不够，缺乏强有力的法律支撑。（2）制定人民调解法是对各种联动调处机制实现有效整合的迫切需要。党的十六届六中全会强调，要实现人民调解、行政调解和司法调解的有机结合，然而，由于缺乏人民调解法，造成人民调解与行政处置之间缺乏有力的衔接，影响了社会矛盾的及时、快速调处。（3）、制定人民调解法是促进人民调解工作走向专业化、专职化的迫切需要。目前，我国一些地区的人民调解员是由居民委员会、村民委员会的干部兼任，缺乏专业的人民调解员。由于我国没有制定人民调解法，出现了一个“怪现象”，即各级党委、政府领导高度重视、人民调解的政治地位日益提高但法律地位仍然很低，很多同志产生了不少误解，认为干人民调解工作既不能“发家致富”，又缺乏法律的有效保障和保护，不愿意从事人民调解工作，阻碍了人民调解工作走向专职化的道路。如有一部权威的调解法势必引起各阶层的重视，也能为我国人民调解走向专业化扫去一些障碍。（4）制定人民调解法是营建节约型社会的迫切需要。如前文所述，诉讼和仲裁耗费的时间相对较长、费用较多，难以反映诉求处置的经济性要求。而人民调解不收费，一个案件往往可以在几分种、几个小时、几天内解决，甚至可以随时出现、及时申请、即时解决，大大节约了信访资源和诉讼资源，还可以引导群众理性、合法维权，防止矛盾激化，防止对社会政治、经济造成更大的破坏，是实现社会和谐的“友好型”途径和“绿色通道”，客观上直接体现着节约型社会建设的精神内涵和实质。

　　2提高调解人员的素质

　　这可以从两个方面叙述：（1）提高调解人员从业门槛，就是说要想从事调解工作的人员必须经过一定的考核，只有合格者才能从事调解工作，可参照我国律师考试制度或公务员考试制度。考试科目可以涉及这些内容：法律基础、调解学、谈判学、政治学、伦理学、逻辑学、心里学及其他相关学科。要注意的是，关于合格标准和考试内容全国不能统一，尽量按照部门和单位组织设置对应的标准和试题。如农村村民委员会、城市（社区）居民委员会和企事业单位就不能统一用一套试题，应分开命题；农村村委会和乡镇街道的人民调解员的合格标准也应分开。（2）加强对在职调解员的培训，这是目前提高调解员素质最直接、最有效、最可行的方法。我国目前调解员大多还是非专职的，其素质特别是法律素质普遍不高。但这些人却是人民调解员的主体，少了他们我国人民调解组织系统将会无法运行，所以对他们只能加强培训教育。笔者建议可以让司法机关和学校相关专业人员给这些调解员开设相关课程，法院也可以请他们旁听依法公开审判的案件，法院还可以派遣法官担当人民调解指导员，指导调解工作，《民事诉讼法》第十六条规定 人民调解委员会是在基层人民政府和基层人民法院指导下，调解民间纠纷的群众性组织。这就是说人民法院有义务指导人民调解工作，这样调解人员在指导员的指导下从工作中学习。如果我国大中院校能开设“ 调解学”、人民调解等相关专业，那这将是提高调解人员素质的催化剂。

　　3落实调解经费

　　除要求各级政府要把人民调解工作各项经费纳入年度财政预算，并监督落实外，还可以考虑把调解人员的工作报酬纳入财政转移支付的范围，把调解的各项经费列为专项费用，也就是由政府拨出专项资金保证人民调解工作顺利开展。

　　4仿照ADR改革

　　ADR即Alternative Dispute Resolution 的缩写，可汉译为“替代性纠纷解决方式”，也可根据其实质意义译为“审判外纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”，是各种诉讼外纠纷解决方式的总称。它既包括当事人自行达成的和解，也包括各种专门设立的纠纷解决机构的裁决、决定，既包括传统意义上的调解，也包括各类行政机关所作出的裁定。ADR是西方国家推行的，但其模式也适合我国，人民调解组织机制的完善发展可以借签，并结合国情加以国内化

　　结语

　　被西方誉为“东方经验”“东方一支花”的人民调解要再创辉煌这就要我们重视人民调解，把它当成构建法治国家的组成部分。科学发展观要求构建以人为本、全面协调的社会主义和谐社会。人民调解组织是促进和谐社会建设的主要力量之一。我们应当加强社会主义法治理念教育和人民调解立法建设，加强人民调解组织建设，加强人民调解组织的专业化、职业化、科学化、规范化建设，不断促进人民调解事业上新台阶，为中国成功举办奥运会，世博会，及其他国际盛会营造平安、稳定、祥和的社会和谐氛围。