保障饮水安全的法律制度简论

【摘要】生活饮用水的量与质直接影响人体健康和人民生命安全，保障饮水安全是维持人类生存和生命健康的基本条件，但事实上，并不是所有的人都能获得充足、卫生的饮用水，通过法律制度来保障饮水安全是明智的选择。现阶段，我国有关饮水安全法律制度的框架已初步形成，本文拟从饮用水由源（水源）到端（用户）的取水、制水、供水、用水的过程这一视角来审视我们保障饮水安全的法律制度。
【英文摘要】The quantity and quality of drinking water immediately influence the health of human body and the safety of people’s life .Guaranteeing the safety of drinking water is the basic condition to maintain the human survival and the life health .In fact ,not everyone can obtain hygienic drinking water sufficiently .It is advisable to choose legal system to guaranteeing the safety of drinking water .At present ,the frame of legal system on guaranteeing the safety of drinking water has already initially formed .This paper plans to discuss our country’s legal system on guaranteeing the safety of drinking water on special perspective ,which is the process of drinking water from the water source to the users.
【关键词】饮水安全；水资源；水污染防治；法律制度
【英文关键词】safety of drinking water; water resources; water pollution prevention; legal system
【写作年份】2008年


【正文】
　　水是生命的创造者，没有水就没有生命，水对于人的生存所占的位置仅次于空气，是人的机体中含量最大的组成部分。水在人体内起着营养输送和物质代谢的桥梁作用，人的一切生命过程都是在水的参与下进行的。人体从外界环境吸取的养分通过水将其输送到机体的各个部分，又通过水把代谢废物排出机体之外，从而维持生物体内物质和能量的转化过程。人的生存离不开水，为了维持人体生命系统的平衡，人每天都必须以各种方式摄入大量的水分。如果水被污染，污染物质也和水一起进入了人体，从而导致人体生命系统失衡，健康受损，严重的甚至造成死亡。[1]WHO调查显示全世界80%的疾病是由于饮用被污染的水造成的，目前已发现的由于饮用水质不符合卫生要求而导致的疾病有50多种，其中包括直接饮水或间接食用污染水体食物而引起的急性或慢性中毒、癌症、结石、心脑血管病以及与水相关的传染性疾病。联合国环境规划署2007年发布的《全球环境展望四》综合报告指出，从全球范围而言，污染水源是人类致病、致死的最大单一原因。保障饮水安全，保证人民群众及时获得足量、卫生的饮用水是维持正常生活，维护生命健康的基本要求，具有十分重要的意义。
　　
　　饮水安全是指这样一种社会状态，在这种状态下，人人都可以及时、方便地获得足量的满足清洁和健康要求的生活用水。[2]饮水安全涉及到水量和水质两方面的要求，既要有充足的水量，又要具备符合卫生要求的水质，二者同等重要，必须同时考虑。事实上，饮用水缺乏、饮用水源污染、水输送过程中的二次污染及对饮用水资源的极大浪费等严重威胁着饮水安全。据全国饮用水源调查，我国目前24%的人口饮用水质不良的水，约有70%的人在饮用受二次污染，其中约7亿人饮用大肠杆菌超标水，约1．7亿人饮用被各种有害化学物质严重污染的水，3500万人饮用硝酸盐超标水。此外，日趋严重的水污染不仅严重威胁人民群众的饮水安全和身体健康，而且降低了水体的使用功能。
　　
　　诚然，威胁饮水安全的有水资源短缺方面的因素，但更重要的是人为因素。资料显示，人们在生产、生活过程中的不良行为正是造成水资源短缺和水污染的主要原因。因此，必须从规范人的行为的角度出发来保障饮水安全，而规范人的行为的最重要形式为法律制度，即通过保障饮水安全法律制度的建立与完善来达到保障饮水安全的目的。《水法》、《水污染防治法》、《传染病防治法》、《城市供水条例》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《饮用水水源保护区污染防治管理规定》、《生活饮用水卫生标准》等的颁布实施昭示着我国有关饮水安全的法律制度的框架已基本形成。本文依据饮用水由源到端的取水、制水、供水、用水的过程对我国保障饮水安全的法律制度做一个初步考察，并提出初步的完善建议，希望为进一步完善相关法制有所裨益。
　　
　　一、 保障饮用水源安全的制度
　　
　　作为公共资源，饮用水源的安全是指对人的生命健康和生存（或卫生）没有危险、危害、干扰等有害影响。饮用水源的性质和功能客观上要求必须保证其绝对安全，避免对人的生命健康和生存造成损害，确保饮用水源的水量供给和水质免受污染威胁并持续稳定达标。[3]
　　
　　我国现阶段饮用水源保护的人大立法主要有《环境保护法》、《水法》和《水污染防治法》，其他的主要集中于行政法规和部门规章，包括《水污染防治法实施细则》、《城市供水管理条例》、《饮用水源保护区污染防治管理规定》、《生活饮用水卫生监督管理办法》、《生活饮用水集中式供水单位卫生规范》、《城市供水水质管理规定》等。另外，各方人大和政府也有针对本地实际情况的相应立法。此外，还有一些技术规范与标准，如《饮用水水源保护区划分技术纲要》、《地表水环境质量标准》等。[4]一系列的法律法规及技术标准不仅规定了国家建立饮用水源保护区，保障饮用水安全，禁止在饮用水源保护区内设置排污口，防止地表水和地下水源污染等制度，还规定了据以操作的技术规范与标准及相应的法律责任。
　　
　　尤其值得一提的是新修订的《水污染防治法》不仅将保障饮用水安全作为其立法目的，将饮用水水源保护放在了优先位置，而且将饮用水水源保护专门列为一章，在这章中，规定饮用水水源保护区分为一级和二级保护区，必要时可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区；明确了饮用水水源保护区的划定机关和争议解决机制；对饮用水水源保护区实行严格管理，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口；在饮用水准保护区内实行积极的保护措施，即根据保护饮用水水源地的实际需要，在准保护区内采取工程措施或者建造湿地、水源涵养林等生态保护措施，防止水污染物直接排入饮用水水体，确保饮用水安全。相对于保障制水、供水、用水安全的法律制度而言，取水安全即水源保护的法律制度是最为丰富，也最为完善的。人大立法对保障饮水安全，建立饮用水源保护区及法律责任作了概括性、纲领性的规定，具有指导意义，且其立法层次较高；行政法规和部门规章具体规定了饮用水源保护区的划分，卫生防护和污染治理等内容，是人大立法的展开，可操作性增强；各地饮用水保护的立法则更具有针对性，更符合各地的实际情况。
　　
　　截至目前，我国已初步构建了饮用水源保护法律标准体系框架，但这并不意味着饮用水源安全的法律制度已完美无瑕，以下问题仍需重视和解决。
　　
　　（一）现行饮用水源保护立法大部分是针对城市制定的，农村饮用水源保护鲜有涉及
　　
　　《供水管理条例》、《生活饮用水卫生监督管理办法》明确指出以保证城市供水安全为目的，而忽视了广大农村地区。据《全国农村饮用水安全工程“十一五”规划》，截止到2004年底，我国农村34%的人口饮水不安全，其中饮水水质不安全人口约2．3亿，占70%。农村集中供水率低，普遍利用水塘、地面井、地下井作为供水水源，而农村生活污水的无序排放、禽畜养殖、化肥农药的使用，造成水源有机物和细菌污染严重，给农村饮水安全带来极大隐患。此外，没有对农村饮用水规定主管部门。因此，应在《水污染防治法》等相关法律法规中细化关于化肥农药、家禽家畜及生活垃圾对农村水源污染的规定，提供具有可行性的治理方法，减轻大肠杆菌及有机污染物对农村水源的污染。在农村也应建立饮用水水源保护区，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口，限制和禁止有害化肥、农药的使用，禁止生活垃圾和有害物品的堆放。对于农村集中供水工程，加强水源保护，对于分散供水工程，定期进行水质监测。
　　
　　（二）对地下水源的保护立法不足。水源可分为地表水源和地下水源，地下水源水质良好，易于开采，是饮用水的重要来源，但地下水源面临着开采过量、污染严重的问题
　　
　　全国约有2/3的城市和部分农田以地下水作为主要供水水源和灌溉用水，无序和缺乏规制管理的地下水资源严重超量开采，导致地下水位陆续下降，如陕西咸阳现有地下水取水井2．5万眼，超量取水已形成面积达87．65平方公里的五个超采区，中心水位下降幅度达4~36米。[5]据2004年《中国环境状况公报》，2004年全国187个城市中，与上年相比，地下水污染减轻的有39个，污染加重的有52个，水质稳定的有96个中国主要城市和地区的地下水水质人为活动影响较大。1996年修订的《水污染防治法》第20条对饮用水地表水源保护区的污染防治作了规定，但未涉及地下水源保护区。同时《水污染防治法》和《饮用水水源保护区污染防治管理规定》对防治地下水源污染的规定在篇幅上也明显不如地表水源污染的防治。新修订的《水污染防治法》改变了96年《水污染防治法》将防止地表水污染、防止地下水污染分章规定的方式，地下水污染防治不再单章进行规定，只是在第37、38、39条提及对地下水的保护，笔者认为此种方式不利于对地下水源的保护。地下水源一旦遭到污染与破坏其治理难度及成本将远远大于地表水污染的治理。因此，对地下水源的保护意义十分重大，且必须防范于未然，应加强地下水源污染的法律控制，加强地下水源保护区的规制。根据各地地下水超采程度，分别建立地下水禁采区、限采区，在不同的区域采取不同的保护措施，采取措施坚决遏制无度超采地下水的行为。
　　
　　二、保障制水安全的制度
　　
　　大多数从水源直接获取的水都不符合饮用水安全标准，地表水粪大肠菌群、氨氮、总磷等因子超标，而地下水的总硬度、亚硝酸盐氮、氟化物等因子超标，都不能直接饮用，必须经过一系列的消毒、生产与处理的过程，此过程我们称之为制水。制水是保障饮水安全的一个极其重要的环节，必须严格规范其过程，不断改进处理工艺，使经过处理的水达到一定的水质标准，这个标准我们认为就是《生活饮用水卫生标准》。保障制水安全必须不断提高处理工艺，严格执行《生活饮用水卫生标准》。
　　
　　（一）制水标准制度
　　
　　经过处理加工的水必须符合饮用水卫生标准，所以我们认为制水标准即生活饮用水卫生标准。目前，全世界具有国际权威性的饮用水水质标准有三个，分别为世界卫生组织的《饮用水水质标准》、欧盟的《饮用水水质指令》和美国环保局的《国家饮用水水质标准》。我国目前执行的是2006年的国家水质标准《生活饮用水卫生标准》（GB5749-2006），与1985年的《生活饮用水卫生标准》相比，2006年的水质标准增加了一些新的项目，而且项目要求更加严格。水质标准由35项增至106项，其中微生物指标、饮用水消毒剂、毒理指标中的无机化合物有机化合物、感官性状和一般化学指标项目都有所增加或修订。此外，对集中式供水出厂水中消毒剂限值，出厂水和管网末梢水中消毒剂余量及农村小型集中式供水和分散式供水的水质都制定了标准。新的《生活饮用水卫生标准》提供了严格的制水标准，必须严格遵守执行。
　　
　　（二）生产达标制度
　　
　　生产达标制度就是水厂通过不断改进处理工艺，达到一定的水质标准的制度。[5]我国目前许多自来水厂资金不足、设备陈旧、生产工艺落后，致使生产的水不能达到水质标准。我国绝大多数水厂仍然主要采用常规处理工艺，即“絮凝——沉淀——过滤——氯消毒”，受其净化功能的限制，对水中有机物的去除能力较低，特别是水分子有机物的去除效果有限，难以适应不断变化的水质。因此，必须加大技术革新和工艺创新力度，将国外污水的净化处理技术为我所用并加以发展。另外，研究与发展适合我国水质，易于在我国推广应用的安全与优质饮用水处理技术，从根本上保证制水过程的饮水安全。建立一些吸引资金，淘汰落后工艺设备，鼓励研发新工艺的法律制度，保护生产达标，建立合适的法律框架，以应对生产过程中遇到的技术困难。
　　
　　（三）保障农村制水安全制度
　　
　　我国农村自来水普及率较低，并且未经净化消毒处理和检验即用于饮用，相当一部分人仍以分散式供水为水源，分散式供水基本未经消毒处理和检验，卫生难以得到保证。即使是饮用自来水的地方，大多数农村水厂设施简陋，制水功能老化，有的水厂无任何净水设备，水质也未消毒而直接供水，极易造成农村介水疾病的发生。新华网2006年1月8日的报道显示，据对234个农村供水站的饮用水卫生监测表明，其细菌指标合格率仅为8．81%，京、津、唐地区69个乡镇地下水和饮用水抽样分析表明，硝酸盐含量超过饮用水标准的占一半以上。饮用未消毒自来水，伤寒病的发病率为万分之一，而饮用消毒自来水后降至二十万分之一，效果相当明显。总体来说，农村许多地方无制水过程可言，必须通过政府投资，招商引资等各种手段建自来水厂，提高集中供水率。另外在有自来水厂的地方，应加强消毒净化处理工作，提供符合饮用安全的水。
　　
　　三、保障供水安全的制度
　　
　　经过制水过程达到标准的洁净的水要经过长距离管道输送和一定蓄水设备才能到达用户，这个水从自来水厂到用户的过程称为供水。据统计，水厂处理后的水经过管道后浊度、铁、锰、色度等指标均有一定上升，细菌指标的合格率随之降低，成为所谓的二次污染。二次污染主要包括管道输送过程污染和二次供水过程污染。
　　
　　我国城市输水管道普遍采用钢筋混凝土管和铸铁管，混凝土泥砂浆抹面容易渗出有害物质，铸铁管使用后容易生锈，管道连接处密封性能不够好等可能导致饮用水管道输水过程污染。[6]高层建筑供水需通过二次供水设施才能实现，二次供水是集中式供水在入户之前经再度储存、加压和消毒或深度处理，通过管道或容器输送给用户的供水方式。二次供水设施包括高低位水箱、水泵、输水管道及净化消毒设施。自来水首先进入低位水箱，然后通过水泵输送到高位水箱，再通过重力作用供给高层的用户。[7]由于二次供水设施在选址、设计、施工以及日常卫生管理方面存在问题可能导致饮水贮蓄过程污染，用户供水管道老化或材料不合格也会造成饮用水的二次污染。[8]。
　　
　　此外，供水过程中也存在着漏失的情况，影响饮水安全的水量因素。我国城市地下供水管道相当一部分建成年代较早，经多次修补仍在继续使用，漏失较为严重。据有关资料分析，供水管道的漏失率一般为5%~10%，个别城市高达15%。若全国供水管道漏失率减少1%，则相当于建一个日供水几十万吨的大型给水工程，足够一个大城市居民生活用水。
　　
　　为防止供水过程中的二次污染及水的漏失，在加快城市供水设施的建设和技术革新，改造城市供水管网和二次供水设施。加强供水管网的管理和维护，减少水的漏失，加强二次供水的消毒净化，减少受污染程度。《二次供水设施卫生规范》规定了建筑二次供水设施的卫生要求和水质检验方法，为保证向居民提供符合卫生要求的饮用水，防止水质二次污染，确保二次供水的卫生质量和使用安全，加强对二次供水设施的监督管理提供了依据。
　　
　　四．保障用水安全的制度
　　
　　用水与取水、供水、制水相对应，是此一系列过程的最终目的。用水安全特指节约用水，基于对饮水安全中水量充足的考虑。水资源是有限的，可作为饮水资源的水资源更是十分稀缺的，而水又是维持人类生存和人体健康不可或缺的资源。全世界多达10亿的人口没有纯净的饮用水， 我国现在80%的城市缺水，与此相悖的是，人们对饮用水资源的浪费却十分惊人。因此必须建立相关的制度，厉行节约，维护饮用水资源的可持续发展。要积极推行多渠道节约用水，重点应放在以下四个方面。第一，推广农业节水技术。农业用水占我国总用水量的80%，但农业用水中的浪费现象也最严重工业生产也是用水大户。第二，推广工业节水技术。目前我国工业万元产值用水量是发达国家5～10倍，压缩工业用水量还有很大的潜力可挖。第三，推广城市生活用水节水技术。城市生活用水是水资源消耗的一个重要方面，也是水污染的又一重要来源。第四，开发、引进和吸收先进的治污技术。 除了在农业、工业和生活用水中节水外，开发、引进先进的治污技术，提高污水处理率和再利用率也是节水的一个重要途径。面对水环境污染日益严重的问题，我国首先应从战略上变“末端治理”为“源头控制”。
　　
　　我国在节约用水方面有一些原则性倡导性的规定，但过于笼统，可操作性不强，不能在节约用水方面发挥积极有效的作用。人们对饮用水资源的浪费有观念习惯上的原因，认为水资源是取之不尽，用之不竭的，更有制度上的原因，尤其是水价制度方面的原因，浪费严重与我国水价的低廉不无关系。饮用水不仅具有自然属性，但经过一系列的加工处理过程后其也具有商品属性，其价格理由应市场来决定，这样才能充分体现其经济价值。但长期以来，我国的水价格一直是以国家补偿为主，水价过低，加之管理不完善，使得全民节水意识淡薄，水资源浪费十分严重，不仅使水的商品性和价值性得不到体现，而且对水资源造成了极大浪费，不得于保障饮水安全，因此有必要建立以市场调节为主的水价制度。目前对水的价格、水价形成机制、水市场的研究比较多，这方面的研究具有积极意义，而且代表了一种趋势，即倾向于用市场的方式来决定水的价格，更加注重水的商品性。但由市场来决定水价的同时，政府的调控也是不可或缺的，饮用水虽然具有商品的特性，毕竟其不是一般的商品，是任何人都不能缺少的资源，既要通过水价的提高达到节约用水的目的，又要保证每个人都负担得起清洁卫生饮用水的费用，一定要寻找一个合适的平衡点。所以我们认为，这里的水价形成机制不仅要注重市场的配置作用，也要注意政府的调控作用，在此基础上形成合理的水价制度。


【作者简介】
陶信平，男，贵州贵阳市人，长安大学副教授；吴晶，女，湖北当阳人，长安大学经济法硕士研究生。


【注释】
[1]陶信平.环境资源法学[M].西安交通大学出版社，2006.9：134
[2]吕忠梅.保障饮水安全的法律思考[J].环境保护，2007（10A）：48-51
[3]莫吉武.饮用水资源可持续利用法律制度探讨[J].湖北社会科学，2005（6）：133-136
[4]黄锡生.环境友好型社会下我国饮用水源的法律保护[J].环境保护，2007（1B）：40-42
[5]赵华林.加强饮用水水源环境保护[J].环境保护，2007（1B）：18-21
[6]崔裕敏，楚蓓，黄辉，等.二次供水及市政直供水细菌学调查分析[J].环境与健康，2004（2）：109
[7]关宇，司远仁，胡小平，等.湖北省二次供水卫生监督的现状及对策分析[J].中国卫生监督，2006（1）：13-15
[8]朱鸿斌.中国生活饮用水卫生现状分析[J].职业卫生与病防，2007（2）：125-127