检察机关开展预防性接访初探

【摘要】当前，涉法上访出现了诱因复杂多样化、涉法上访活动日益组织化、涉法上访方式不断极端化等倾向，实践中面临着管理理念因循守旧、被动接访等消极因素，极大地影响了信访工作的效果。为此，建立预防性接访机制，及时、有效地化解矛盾，从而防微杜渐，这无疑对促进检察工作、构建和谐社会具有重要的现实意义。
【关键词】预防性接访；必要性；可行性；运作方式
【写作年份】2010年


【正文】

随着我国体制转轨、社会转型的进程的加快，社会分配关系和利益格局的不断调整，传统体制下掩盖的各种深层次社会矛盾和问题进一步凸现，群众信访呈现活跃、多发和高发的势态，集体访、越级访和重复访居高不下，处理难度越来越大。面对严峻的形势，一些传统的接访方式已难达到息访罢诉的效果。探索建立适应市场经济形势下的做好信访接待工作的新机制，从而化解矛盾，减少信访问题的发生，有效维护社会稳定，无疑是摆在信访工作面前的一个崭新而又亟待解决的课题。那么，检察机关应如何做好这项工作，笔者认为，建立预防性接访机制，使预防与化解有机的结合起来，能取得良好的法律效果和社会效果，对创建平安家园，构建和谐社会具有十分重要的意义。

一、预防接访机制的提出

所谓预防性接访是指检察机关以涉法上访为研究对象，通过使信访工作重心前移，做到调查在前，掌握信息在前，工作做在前，在访前、访中、访后设法阻断各种主客观因素朝着成就上访的方向转化和发展，从而达到把矛盾和问题消灭在萌芽状态的接防方式。

（一）法律依据

我国宪法第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”检察机关的性质和职责决定它不仅只对国家机关制定的规范性文件的合法性以及对国家行政机关和司法机关的执法、司法活动的合法性实施法律监督，还包括对社会组织和公民活动的合法性进行监督。这是宪法赋予检察机关法律监督内容的全部内容。《中华人民共和国检察院组织法》第四条第二款具体规定：“人民检察院通过检察活动，教育公民忠于社会主义祖国，自觉地遵守宪法和法律，积极同违法行为作斗争。” 《中华人民共和国刑事诉讼法》第二条特别将“教育公民自觉遵守法律，积极同犯罪行为作斗争，以维护社会主义法制”规定为刑事诉讼法的任务之一。这些规定为检察机关在履行职责中有教育公民自觉遵守宪法、法律，为行使预防性接访权力提供了宪法和法律依据。

所以无论是从宪法还是法律定位，预防性接访工作都应该是检察机关履行法律监督职能的本质体现之一和职责要求，体现法律监督的性质，法律监督是预防性接访的职权基础。由此可见，预防性接访是指以法律监督为职权基础的检察机关，为维护宪法和法律的统一实施，监督社会全体公民、组织和法人自觉遵守宪法和法律的一项检察权。

（二）必要性

构建和谐社会，是党中央在我国社会发展进入新时期新阶段提出的一项重大战略任务，是以“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”为目标的社会。其内容决定要达到社会和谐，就必须保持社会的平安、稳定、有序，因此稳定是和谐的前提和基础，是构建社会主义和谐社会的必然要求。而维护稳定的核心在于化解和调处各类矛盾，化解和调处各类矛盾的关键又在于提前发现和及时预防。

目前我国正处于经济发展的“黄金期”，却又是各种社会矛盾的“凸显期”。信访案件不断增多，规模不断扩大，涉及面越来越广，行为方式越来越激烈，已经严重影响全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的进程。江泽民在党的十五大报告中指出：“在社会主义初级阶段，正确处理改革、发展同稳定的关系。保持稳定的政治环境和社会秩序，具有极端重要的意义，没有稳定，什么事也干不成”。维护稳定是全党全社会的首要任务和共同责任，检察机关更是责无旁贷。

作为法律监督机关,检察机关理应在社会矛盾多样化、复杂化的历史时期，充分发挥法律监督职责,为构建和谐社会发挥更大的作用. 由于受传统办理信访案件模式的影响，一些干警仍然采取座堂办案的方式，面对来访人，即不清楚其所反映的实事，也不熟悉诉求中所涉及的法规和政策，不能及时解决问题。而预防性接访，因及时获知信息，通过调查了解，掌握全面情况和事实真相，采取相应措施，一旦群众上访，能变被动为主动，在处理上突出一个“快”字，体现一个“实”字，做到反应快、受理快、平息快、查处快、回复快，迅速解决问题，切实减少和防范矛盾纠纷激化事件的发生。

（三）可行性

预测性。群众上访总是有一定原因可循的，是由于它自身的某种因素与外界的某种因素相互作用的结果。检察机关可以通过职能优势，广泛收集信息，全面掌握社情动态，从中发现苗头，及时预测到事件发生的可能性和复杂性，从而采取有效措施，消除、抑制促使信访案件产生的各种原因因素来防止上访的发生。

效益性。处理上访案件的具体手段包括处理与预防两种，相比较而言，预防具有较高的社会效益。首先，对上访的预防是在上访发生之前，使用教育的、行政等非刑事处理的方法，具有超前性、主动性，易于为社会接受，而处理则是在上访发生之后，不得已采取的补救措施，具有滞后性和被动性；其次，为处理信访案件国家需要投入较大的人力、物力和财力，而对上访预防工作的投入相对低得多。

现实性。为妥善处理来信来访，检察机关在预防上面作文章，积累了一些经验。现主要有以下几种方式：一是巡回下访。定期到基层了解情况，进行法律宣传，提供法律咨询，接待群众来访。二是实行群众来访点名、预约制度。群众根据自己的事由，要求检察长或干警接待，也可以通过电话或网络预约检察长或干警接待。三是设立信访联络员。在基层信访部门聘请信访联络员，信访联络员在日常接访中发现与检察机关有关的问题及时反馈，并协助检察机关处理突发事件。上述方式立足于以解决实际问题为着力点，及时化解矛盾，消除不稳定因素，体现了“预防为主、教育疏导、防止激化”的原则。实践证明，检察机关运用检察职能开展预防性接访工作，能防止低量度不稳定因素的积累和蔓延，有效地避免社会爆炸性冲突的发生，最大限度地把矛盾和问题解决在基层，消灭在萌芽状态和初发阶段，是防范和减少上访案件，保障社会稳定和经济建设顺利进行的有效措施。

综上所述，检察机关开展预防性接访工作的依据无论从理论上还是实践上都是无庸置疑的，既有相应的法律法规作保障，又有良好的实践效果为支撑。

二、预防性接访的具体运作方式

（一） 健全领导责任机制。强化领导责任，推行一级抓一级，一级对一级负责，是成功预防和化解矛盾纠纷的重要保证。要建立领导责任制，成立以检察长为组长、分管副检察长为副组长、相关部门领导为成员的信访工作领导小组，负责制定依法处理信访案件工作意见，定期召开信访工作例会，分析全院信访案件形势和动态，排查近期辖区可能出现的各种不稳定因素，研究信访案件的处理与落实。明确检察长为第一责任人、分管检察长为第二责任人、控申部门牵头、其他部协助配合，形成上下联动、通力协作的工作格局。

（二）建立信息收集、矛盾排查等预防机制。变事后处理为事前化解，变被动调处为主动预防。通过定期不定期地排查矛盾、分析来信来访案件、深入群众调查研究等多种渠道，对倾向性、苗头性、预警性信息和已发生的涉法上访信息进行广泛地收集整理，及时获取、捕捉、掌握社会热点、难点问题，分析社会动态和潜在的矛盾, 找出容易引发社会不稳定和群体性事件的重点问题，积极预测，超前防范，使有关部门提前开展工作，做到关口前移、防患于未然。

（三）以企业改制、重大项目为重点，开展专项预防。密切关注党委、政府对每项事关经济社会发展的重大项目的决策，并对可能涉及和影响到群众利益和群众承受程度的问题进行充分的预测，把可能出现的情况进行详细周密分析，组织人员提前介入，对涉及全局的重大问题，积极向党委、政府提出建议，促进问题快速解决，从源头上防范和减少信访的发生。

（四）结合办案，开展个案预防。对办案中发现可能进京赴省上访的信息要进行整理，并将可能上访的原因、案件目前的办理情况、主要矛盾和息诉方案等形成书面材料，建档备案，并及时向有关部门报告情况，做好预防工作，避免越级上访和滋事。

（五）健全制度运作机制。一要建立控告申诉首办责任制。由首办检察官对受理的属于检察机关管辖的控告、举报、申诉、刑事赔偿案件全程负责，严明奖惩，使承办人对首次受理的信访一办到底，负责到底，真正把问题解决在在初信初访的首次办理环节上，努力做到不让信访变来访，不让初访变重访，不让个访变集访 ;二要建立检察长接访机制。把检察长接待群众来访作为联系群众，直接倾听群众呼声，及时化解矛盾的重要途径，对于检察长接待批办件要及时落实查办，负责督办，并及时做好答复工作;三要实行包案调处制度。将每起信访案件责任到人，层层落实，做到“五定”，即定领导、定专人、定方案、定时限、定责任，从立案到息诉全程负责，逐件解决；四要建立调处工作报告制度。每月报一次，如有重大纠纷调处情况应随时报送。上报的材料包括调解数量、主要类型、纠纷的特点、动向和规律、解决办法，预防措施等；五要建立信访工作协调配合机制，在加强内部协调配合的同时，建立同党委、人大、政府机关以及政法各职能部门的协作机制，定期交流信访信息，提供信访情况，及时掌握具有广泛性、社会性、敏感性、苗头性的信访情况，实现优势互补，增强检察信访工作的合力，使问题得到有效解决。六要实行信访案件公开答复、公开听证的公开审查方式，提高办访公信力。对当事人不服检察机关的处理有较大争议的案件，邀请人大代表、政协委员、法律专家、律师和当事人及其近亲属参加公开听证和答询，依靠社会力量和群众舆论做好化解矛盾纠纷工作，达到息访息诉的效果。

（六）建立预防工作预案。处理群众信访，贵在迅速、及时、准确、稳妥。能否在最短的时间内合情、合理、合法地给予信访者以满意的答复，把问题解决在首发环节的“第一时间”，是避免发生因久拖不决而导致缠访和越级访的关键所在，也是信访工作维护公平与正义的重要体现。因此，要建立健全快速反应和应急处置工作机制，从预防排查、职责分工、处置要求等方面进行规范，一旦发生群体性事件、突发事件等，可确保有组织、有准备地予以处置。

（七）加大法制宣传教育力度。使公民知法、懂法、守法是减少矛盾纠纷的前提,按照“防重于治”的原则，充分运用广播、电视、报刊、网络媒体及各方面的宣传阵地，深入持久地开展多层次、全方位的普法宣传教育，教育干部群众正确认识和对待改革进程中出现的暂时困难和问题，提高干部群众的整体法律素质，引导广大群众自觉依法、逐级、有序信访，按照法定的、理性的渠道及程序反映和解决问题,使大家学会用法律手段维护自身权益，真正把化解矛盾纠纷纳入法制轨道。

三、进行预防性接访需注意的几个问题

（一）准确定位

预防性接访是一项全方位、多渠道的社会工程，它涉及社会的方方面面，开展这项工作仅仅依靠某个部门的力量是远远不够的，必须整合各种社会资源，才能不断提升应对复杂局势的能力和化解社会矛盾的能力。因此，作为整个社会化大预防体系中的一个组成部分的检察机关，其工作的开展需要自觉接受党委的统一领导，有关单位、部门的支持、理解和帮助，走系统预防、部门预防与社会预防相结合的道路，形成整体合力优势，共同推进预防工作的深入，才能确保这项工作健康有序进行。要防止过分夸大检察机关预防性接访的作用。

（二）要与检察职能相结合

预防性接访工作具有法律性、职权性和专门性，体现了履行法律监督职能的一般特点。因此，开展预防性接访，检察机关必须立足检察职能，坚持办案与服务并行，处理与保护并重的原则，依法开展工作，其范围应界定为企业改制、重大工程建设项目、社会热点等中涉及法律、需要用法律调处的问题才可。克服“越俎代疱”、“离职越位”等做法。

（三）预防要与依法处理相结合

处理是手段、是治标，预防是目的、是治本，两者不可偏废，要把治标与治本有机统一于化解矛盾纠纷、维护社会稳定、促进经济发展之中。对群众合理要求要认真、及时、妥善处理，对政策的盲然和法律无知的，要耐心细致做好思想工作，晓之以理，动之以情，明之以法，予以疏导，终止上访。对那些想通过信访达到某些个人目的不遵守有关法律、法规，无理取闹，扰乱社会秩序的上访人员，绝不能放任自流，姑息迁就，要采取果断措施，依法处置，发挥法律的威严、震慑、警示作用，以维护正常的信访工作秩序。



【作者简介】
罗林，湖北恩施市人民检察院。