设立检察联络员办公室的必要性探析

【摘要】《刑事诉讼法》及《检察院诉讼规则》关于刑事诉讼法律监督相关章节对立案监督和侦查监督都做出了详尽的规定，对于行使法律监督权的检察机关的具有相当重要的作用，至少在立法层面上为检察权的履行提供了有力的依据，特别为司法解释在实务层面上提供了依据。但由于立法的滞后性和司法实务的超前性和多变性中间会有很大的真空。因此在实务中往往出现这样那样的问题，本文对如何更有效的加强乡镇检察监督做一点浅析。
【关键词】侦查监督；联络员办公室；轻伤害；职务犯罪；网络化监督
【写作年份】2010年


【正文】

一、基层检察监督缺失所带来的一些问题

鉴于目前改革开放几十年来经济发展中潜藏的矛盾逐渐表象化，就业、住房、土地等矛盾层出不断，其中有很多根源性的东西，有着深刻的社会原因。但还有很多原因还在于乡镇机关对很多矛盾的处理过于极端。近年来中央加大支农助农政策力度、农村城镇化进程日趋加快，乡镇、村干部贪污挪用集体土地补偿款、基础设施建设工程款等职务犯罪现象屡见不鲜，各种涉农犯罪得不到及时有效查处，农民权益得不到及时有效保护，严重影响了农村社会稳定。归其原因，主要是缺乏对乡镇工作的监督，由于检察机关缺乏农村基层机构，缺乏应对农村问题的制度性治理机制，检察机关在乡镇基层信息沟通不畅。“两所一庭”的司法活动，以及行政派出机构的行政执法活动，难以纳入法律监督的视野，在一定程度上造成少数法制观念淡薄的乡镇基层干部无视群众利益，侵害群众权益的行为时有发生，特别对基层公安权力缺乏有效监督。96年刑诉法的修改加强了对公安权力的监督，特别是立案和侦查监督。刑诉法、六部委规定及刑诉规则对立案监督做出了详细的规定，在实务中也有一定的可操作性，但是问题在于被害人对公安机关不予立案侦查的案件而向检察院提出，一年中少之又少，老百姓的法律意识比较淡薄，对违反伦理道德的自然犯群众尚知一二，但对于违反行政法律法规的行政犯及经济犯认识却很模糊。同时因为公安机关在基层设有大量派出机构，大量的刑事案件皆由基层派出所接受登记，其是否接受登记及立案与否，公安机关皆有自己的流程规定，在此阶段检察机关机关并不能起到真正的监督作用。另外在公安侦查阶段检察机关的介入多为被动性，更多的时候是在公安机关通知的情况下，以此很多的对公安机关不当的侦查活动是“耳不聪、目不明”，多少有些力不从心。

二、探讨发展乡镇检察监督机构是完善基层司法体制建设的可行举措

保证农村社会的稳定是维护发展大局的前提和基础，随着乡镇经济的发展，人们的价值观不可避免的受到外来消极思想的影响，以前在农村不多见的新型犯罪日益增多，还有传统宗族冲突和黑恶势力依然影响着社会稳定。同时乡镇机关缺乏应有的监督，各种徇私枉法侵害群众利益的事件时有发生，因此有必要在基层设立检察机关派出机构，将法律监督的触角延伸至乡镇，健全基层法治体制，特别加强对公安权力的监督，维护司法公正。检察派出机构重点应当是对基层派出所所办刑事案件进行监督，接受群众举报和控告等。同时可以参与基层组织的社会综合治理，开展法律宣传、法律咨询、法制教育，提高辖区内党政干部依法行政、依法办事的能力。基层派出机构有多种模式，也有人指出设立乡镇检察室，还有建议认为可以设立检察工作室，当然虽然名称有出入，但模式和职责大概是一致的，但笔者认为设立检察联络员办公室更合适一些，因为从名称可知其为检察机关的派出机构，可以被授权行使职权，另一方面可以看出其只为下设机构，不能擅越职权。同时也有别于以前乡镇检察室僵化的设立模式。

三、设立乡镇检察联络员办公室的必要性及建议

当然新事物的产生在成长道路上都会有所曲折的，只要它符合客观规律，符合人民群众的利益，能够为社会发展创造一个良好的环境，其必然会被上层建筑所接受，被法治建设所接受。检察联络员办公室作为在不改变检察体制模式的前提下强化检察监督的一个平台，随着社会主义新农村建设高潮的到来，可以更好地强化基层监督，更好地维护百姓利益。积极发挥检察工作服务经济、服务大局的作用，这也是我们检察机关应尽的职责。

（一）明确检察联络员办公室的基本职能范围及延伸

1、加强对基层派出所的监督

从实务层面上笔者认为监督机制可以落到基层，在派出所一级设立检察院联络员办公室，对公安机关受案之日起就纳入监督环节，对公安机关接受的及发现的线索，公安机关在审查的同时应当报联络员办公室备案，必要的由联络员办公室直接介入审查，联络员办公室对于派出所接受的案件认为有立案必要而派出所不呈报公安局立案的，可以报检察长决批准，移交侦查监督部门审查，进入立案监督环节。在公安机关侦查阶段，发现情节较轻的违法行为，可以经检察长授权直接向侦查人员提出纠正意见，对于情节较重的可以报检察长批准，对公安机关发出书面纠正通知。对涉嫌犯罪的报检察长批准后，将案件线索移交自侦部门审查。同时可以接受群众举报和申诉，对公安机关滥用职权，徇私舞弊的的有一定价值举报线索可以报检察长批准，移诉自侦部门审查。联络员办公室作为基层检察机关的下设机构，工作涉及的更多的是社会生活的最基层，更能从根本上了解和分析社会矛盾的成因，也更能注重社会效果和法律效果的统一。

2、受理职务类犯罪举报

充分利用人民群众的信息优势，及时受理群众的举报、控告，及时发现农村基层组织人员职务犯罪线索，特别是在新农村建设中涉及土地征用、批租、租地补偿费用犯罪线索；在能源资源开发、生态环境保护中的犯罪线索；在支农惠农专项资金管理、专项工程建设、乡镇综合配套改革方面的犯罪线索；在政府专项资金拨付、社会保障、优抚、扶贫、救济款物的管理环节出现的犯罪线索；以及国家机关工作人员玩忽职守、滥用职公、失职渎职给农民群众造成重大损失和侵犯人权造成严重后果的犯罪案件线索，配合反贪部门和反渎部门进行查处，依法打击侵害农民利益，危害农业生产，影响农村稳定的犯罪，促进社会主义新农村建设。

3、积极参与社会治安综合治理，

协助辖区党委、政府及有关部门妥善处理影响农村稳定的突发事件。通过受理举报、控告、申诉工作，主动与司法所、派出所、人民法庭等部门加强沟通和配合，及时沟通信息，及时做好排查、化解矛盾纠纷工作。认真分析辖区犯罪的特点和规律，协助发案单位建章立制，堵塞漏洞，落实防范措施，为乡镇企业和农村经济的发展创造良好的治安环境。经常性地开展法制宣传教育，提供法律咨询，鼓励农民运用法律武器维护自身的合法权益，依法同危害农村经济发展的违法犯罪行为作斗争。有力地维护了辖区的社会稳定，推动和促进了农村文明建设的发展。

4、关注青少年成长

在从近几年犯罪率分析可以看到，青少年犯罪呈缓慢爬升趋势，究其原因是多方面的。联络员办公室处于社会生活的最前沿，预防未成年人犯罪，关爱下一代应当从根源做起，联络员办公室可以发挥法治宣传教育，定期在各个学校开办专题讲座，并联合村委会等基层自治组织对未成年人进行划区定期跟踪帮教，特别针对留守儿童现象，联络员办公室应经常做区域分布的数据统计，对此现象应有足够的重视，通过同学校、村委会沟通联系，通过“检察官妈妈”等爱心活动亲情互动，并及时进行心理疏导帮助他们树立正确的人生观和价值观。

（二）在实务层面上尝试一些新举措缓解基层院的办案压力

近几年来，基层院案件数量大量上升，一方面说明公安司法机关对刑事犯罪打击力度加大，为社会稳定及经济投资创造了良好的环境和氛围。但从另一方面可以发现，案件上升的幅度中，轻微的刑事案件特别是轻伤害类案件占了很大比例。使本可以消弭在萌芽状态的矛盾进一步扩大，浪费了大量司法资源。鉴于大量的伤害类案件多由邻里纠纷引发，为了消除矛盾维护社会和谐，此类情节轻微、危害不大的案件完全可以本着调解为主，惩罚为辅的原则，将矛盾消弭在基层，也可以防止矛盾扩大，检察联络员办公室应当敦促基层派出所予以调解，必要时可以介入调解。若当事人达成调解协议，联络员办公室可以敦促公安机关提请撤案。若公安机关不予撤案，联络员办公室可以报经检察长批准，直接对其做出不予受理起诉的决定。这在很大程度上可以调和基层矛盾，维护社会和谐，在一定程度上也可以大大缓解一线检察官办案压力，不必被大量的轻微刑事案件牵扯过多精力，提高办案效率。但对于扰乱社会秩序的，涉嫌寻衅滋事、聚众斗殴类及其他情节恶劣的伤害类案件应当监督公安机关立案侦查，不得“以调代罚”，徇情枉法。

（三）联络员办公室体制及人员配备

为保证监督的公正性和职能的独立性，联络员办公室的级别应当同其他业务科室平级，并在财政和人员上独立于其他科室，保证其职能的独立性。为保证其监督权的独立性。为减少公安行政权不必要的干预，办公室不与乡镇派出所合署办公，联络员办公室应财政上应独立于乡镇财政，直接归基层院财政调配。鉴于一线检察官人员不足，从一线抽调人员充实联络员办公室并不合适。为了更有效的履行监督职权，也考虑到检察官队伍人员配备不足，联络员办公室的设立可以实行一点带线，以线带面的监督体制，即将乡镇划为数个检察监督区，每个区设一个检察联络员办公室，每个检察监督区由一位检察长分管，直接对分管检察长负责，分管检察长可以定期巡访，将检察长接待办公室设在联络员办公室，各监督区信息等资源共享，从而在基层形成网络化监督体系。具体地区可以结合自身实际和地区发展情况，突破基层行政区域格局，以数个乡镇为一个检察监督区，将联络员办公室设在地理位置突出，企业密集的的乡镇或开发区，各地应按照“方便群众、有利监督”的原则，根据本地的地域、人口、经济、政治、文化和交通等实际情况，在重点乡镇或中心乡镇设立联络员办公室

联络员办公室配备至少一名检察员（助检员）和一名书记员。同时为减少司法成本，书记员适用于聘任制，人员的选拔条件可以放低，严格界定书记员的工作职责，不应越俎代庖。人员应当尽量精简、精干，挑选年纪较轻、事业心强、敢闯敢为、善于协调的检察人员充任，以提高工作效能。年龄结构、知识结构、素质结构等力求扬长避短，实行优势互补。同时凡初任检察官的检察人员都应到联络员办公室锻炼一定时间，以基层的司法实务磨练其业务能力，对其以后工作也大有裨益。同时可以从本院抽调部分老检察人员到乡镇轮任蹲点，接受群众咨询并对一定时段内备案至联络员办公室的案件材料进行审查，从实务上强化检察机关监督权。

四、设立检察联络员制度可能存在的问题及对策

（一）联络员办公室法律地位

就目前检察体制设置而言，检察联络员办公室法律地位并不明晰，甚至呈立法空白，缺少更高层面的法律认可。在立法层面上说检察机关是国家法律监督机关，其制定的规范性文件效力等同行政法规的，而行政部门包括公安机关是政府下设一个职能部门，其制定的部门规章效力应较低。但司法实务中，司法行政机关“各自为政”，各机关皆有自己的规范性文件和流程规定，在此情况下设立检察联络员办公室，即使职责界定清晰，职权规定明确，但如果得不到基层组织，特别是公安机关的支持和配合，乡镇检察工作是不便开展的，因此在现阶段应当由检察机关和公安机关等机关联合出台一个暂行性的规范性文件，对检察院派驻机构工作职责及公安机关相应的职责和义务做出规定，为实务提供立法依据，在时机成熟时可以寻求更高层次的立法依据，按照全国人大常委会有关司法解释权的决定，高检院有权对有关检察工作的事项作出司法解释，但此效力不高，联络员办公室的地位应当由国家法律明文规定，笔者认为，联络员办公室的法律地位应确定为基层人民检察院派驻乡镇的工作机构，可以在修改《人民检察院组织法》等法律时，对其职责予以明确。

（二）联络员办公室的职责的明确性

检察联络员办公室职责不清，相对于公安、行政机关的派出机构职责和法律地位的明确性，联络员办公室若作为基层院的附属，工作机动性和独立性难免有所影响，如果不明确其职能界定和很明晰的业务分工，并且有一定的业绩表现，其机构设置的必要性必然会成问题。如果联络员办公室最后演变成单纯法制教育和为乡镇组织“计划外”活动的“工具”，那它的设置是否必要真需要予以考虑了。因此这就需要省市级检察机关的支持，可以根据实际情况在经济实力较强、企业密集的乡镇先行试点，然后再逐步以规范性文件明晰职能和权限，使联络员办公室体制规范化。

（三）办公室人员配属及经费

目前现状是在基层检察机关检察官队伍编制不足，特别是一线检察官缺乏的情况下，尤其在现今刑事犯罪案发率呈缓慢上升的情况下，抽调部分检察人员充实联络员办公室确实有些捉襟见肘。但从另一方面理解，加强联络员办公室职权并对工作职责进行一定延伸，可以将很多的基层矛盾消弭在萌芽中，间接的缓解了一线检察官的压力，同时实行轮调制，完善检察干警的奖励机制，优秀干部的选拔可以考虑率先从联络员办公室选拔。经费保障则需要检察机关与政府党委协调，当然也需要上级检察机关的支持，尽量将联络员办公室经费纳入地方统筹，划入检察机关财政预算。

五、结语

在具有中国特色的检察事业全面迈向二十一世纪的新形势下，在党领导人民依法治国的伟大实践中，作为国家法律监督机关重要组成部分的检察联络员办公室，应当紧紧把握时代的脉博，充分发挥贴近基层、贴近群众的强大优势，牢固树立全心全意为人民服务的思想，始终坚持以经济建设为中心，紧紧围绕改革、发展、稳定的大局。检察联络员办公室可以说是检察监督权的强化，也是一种监督形式的创新，其对于强化立案和侦查监督以及缓解基层院办案压力都有积极的作用，随着我国社会政治、经济、文化和法制建设的不断发展，我们相信随着我国法治建设的日益完善，司法机关职权的不断强化，检察监督权的行使也会日益强化和有效。全面履行联络员办公室的各项职责，为辖区的经济建设和社会进步作出应有的贡献。同时，要通过扎实有效的措施，大力加强队伍建设，不断提高整体素质和战斗力，以为人民服务、让人民满意的实际行动树立检察机关的良好形象，使司法人员业务素养不断提高，人权保障的水平日益提高。“立检为公、执法为民”的司法宗旨也将更加深入基层司法实务。中国法治建设的成就将愈加辉煌。检察创新体制也将在我国农村的广阔沃土中深深扎根，开出更加绚丽的花朵。



【作者简介】
顾海宁，男，1983年生，江苏省邳州市人，2007年参加工作，2009年任江苏省邳州市人民检察院助理检察员。


【参考文献】

[1]郑红：《发展乡镇检察室服务新农村建设的思考》[J]，《人民检察》2008年第21期
[2]李铭：《乡镇检察室的合理定位》[EB/OL]，//www.hainan.gov.cn/data/news/2009/01/68001/
[3]新浪网评论：《乡镇检察室设置的理论支撑与时代使命》[EB/OL]，//news.sina.com.cn/o/2009-02-17/101715175423s.shtml
[4]民行：《关于乡镇检察室若干问题的探讨》[EB/OL]，//www.hl.jcy.gov.cn/detail.cfm?newsid=278F429620&id=218B418539EDFDDD0EC4FBF3473C86D9C4DD13FF