转型中的人民法院

【摘要】很长时间以来，诸多因素一直困扰着中国的各级法院。政治干预破坏了司法公正和独立，业务素质优良的法官极为稀缺；更普遍的是，中国基本上还是一个行政国家，传统上无足轻重的司法权尚未得到社会应有的尊重。现行司法体制因无法保持中立而不能满足市场经济持续发展的需要，因为只有保持政治中立才能巩固在市场交易中形成的经济秩序。中国作为一个发展中国家，各地的情况和地方利益存在巨大差异，各级法院和当地政府之间联系紧密，这些因素也损害了法治统一。改革现行司法体制的紧迫性已无需论证，但是具备政治可行性的改革思路尚不清晰。本文主要分析了中国司法存在的各种问题及现行的解决方案，提出了分析司法体制所需要的理论模式，然后对造成中国司法综合症的若干因素进行分类，并介绍了治疗这种综合症的现行解决方案，最后简要讨论了这些解决方案可能产生的实际效果并展望司法改革的未来方向。
【关键词】司法改革；人民法院；司法综合症；司法独立
【写作年份】2005年
【中图分类号】0
 
【正文】

一、引言

关于中国的法治进程，学术界一般都认同以下两点：一方面，自1978年改革开放以来，中国在迈向法治的道路上实现了“大跃进”；另一方面，中国要成为一个真正的法治国家还有很长的路要走。在改革开放三十年间，全国人大会及其常委会已经制订了220多部法律，国务院发布了大约800部行政法规，地方政府发布了8000部地方性法规。[1]司法体制也有所发展，法院和检察院经过1979年的改造，已能更好地服务于新的经济体制改革。[2]各级法院和检察院工作人员总数分别超过29万人和22万人。[3]同时，律师的数量已达到15万人，全国各地都建立了公证处和法律援助中心。[4]立法及法制框架看起来在扶持刚刚起步的市场经济方面发挥了应有的作，而市场经济也是目前中国改革最主要的驱动力。1999年宪法修正案首次明确提出“依法治国”和建设“法治国家”。[5]但是统计数字看似“可靠”，却往往含有水分并产生误导，更何况数量并不等于质量。事实上，随着人们对法治发展的期望值不断提高，它的不足也更加明显。尽管中国现在可以声称保证社会稳定繁荣所必需的法律已经基本具备，但是这些法律并没有得到很好的遵守和有效的执行。毕竟，在一个以前“无法无天”的社会，制定法律只是第一步也是比较容易的一步；法治要求在日常生活落实法律，而这是一项更艰巨的任务。这项任务至今仍然摆在了中国政府部门尤其是法院面前，因为我们普遍相信法院是公正执法的最后一道防线。[6]

中国的法院承担着一些在西方法院看来也很难处理的任务：他们要对错综复杂的经济关系中的民事争议进行合理平衡；在社会转型时期，以前约束人们的一些行为规范作用逐渐淡化，他们便要制止随之而来的各种犯罪行为，同时还要对犯罪嫌疑人的基本权利给予适当的尊重；[7]他们不仅要面对目前仍无所不能的行政权力干预，而且还要确保自己的判决同执政原则和政治方向保持一致。[8]中国的法院能胜任这些工作吗？粗略考察一下目前状况，就会得出不太乐观的结论。中国司法部门受到一些长期存在的问题困扰，[9]如贫困地区法院经费短缺、法官待遇低、与发达国家同行相比效率低下、财政和人事依附当地政府并几乎已成为维护本地利益的“地方政府部门”、审判程序不公正并容易受私人关系的影响、“执行难”使一批司法判决成为政府开出的空头支票、司法腐败和经济增长成比例、权钱交易普遍存在……[10]这类问题层出不穷，构成了下文所称的中国“司法综合症”。

至少从1999年10月最高法院首次公布法院改革刚要以来，中国法学界就一直在寻找治疗“司法综合症”的良方。和以后两个五年改革纲要相比，第一个改革纲要（以下简称《纲要》）的构想显得更为宏大，显示了当时中国推进司法职业化的决心。《纲要》提出要增强法官的独立性和自主权、确保司法效率、实现司法公正、限制法官资格，使之成为“真正意义上的法官”。[11]《纲要》为司法改革描绘的美好前景是令人憧憬的，但是十年之后重新回顾《纲要》提出的目标，不难看出总体上并未实现，而且前景不甚明朗。本文分四部分分析中国司法存在的问题及现行的解决方案，首先提出分析司法体制的基本理论，然后对导致中国司法综合症的各种因素进行分类，最后介绍治疗这种综合症的解决方案，并简单探讨这些解决方案可能产生的实际效果。

二、理论模型

每一项有意义的行动都首先有一定的目标，中国司法改革的目标也很明确：一套有效的司法体制，即能公正有效地解决法律争议的法院体制。[12]下一步则是达到这一目标的方法或手段：怎样做才能建立这样的体制？这里我们需要综合利用宏观的（统计学的）和微观的（理性选择）模型来分析司法行为。法官的职责是开庭审理案件并作出判决。从法律的角度来看，法官要作出一项“公正”或“公平”的判决，不能受个人观点或自身利益等“不相关因素”的影响，要适当地将法律运用到具体案件之中。她必须接受良好的教育和培训来获得能够理解相关事实和正确适用法律的专业素质，[13]还要通过某种方式培养廉洁作风来抵御各种外来干预。这些干预来源广泛，都与法官有着千丝万缕的联系。最明显的来源是政府其他部门或执政党的权要，特别是当他们掌握着与法官个人相关的重要利益时更是如此。强大的社会团体也可能影响法官的判决；法官也的确担心产生不利社会影响而作出违背法律的判决。法官在日常生活中还必须面对广大亲戚朋友们的求助，这在中国尤其常见。另外，一方当事人可能仅仅通过贿赂法官就能成功地影响判决。当然，如果法官清正廉洁，在各种压力、威胁和诱惑面前不为所动，那么他就不需要任何抵御措施来防范外来干预；然而，在现实社会中，这样的人是很难找到的。尽管法官的业务和道德素质是不可缺少的，但是法官具有同普通人一样的优点和缺点，也和他们一样容易犯错误。因此，只有具备制度保障才能真正实现司法独立。

尽管本文无意去做量化研究，但是一个明确的模型可能有助于我们弄清什么样的机制能实现司法公正。如上所述，这一模型应当包括衡量司法公正的“因变量”（用Yj来表示）和许多左右司法职能的“自变量”。[14]由于变量太多，在此必须加以注明。自变量可分为内在的（“主观的”）和外在的（“客观的”）两种类型，下面对此作一些解释。

1.内在变量

内在变量指的是法官的个人素质，包括公正审理案件的业务能力（Xprof）和廉洁程度（Xmi）。[15]主观变量很难去衡量，但如果可能的话尽量转化为客观变量。既然业务能力通过法学教育和培训获得，我们就可以将Xprof分解为客观变量Xedu和Xtrain，[16]这样就可以用受教育的年限和程度来衡量。另一方面，我们很难将廉洁程度彻底分解为客观变量。抵制司法腐败的良好修养与坚定信念可以通过下述的四项制度性变量得以部分实现，但这些变量都没有将个人差别考虑在内。是否清正廉洁没有明确的客观标准，我们也就不能将这一变量完全客观化。因此，剩下的这一项Xmi就用来表示主观差别。虽然这项变量很难衡量，但它对模型的完整性来说必不可少。

2.外在变量

外在变量指的是那些可能影响法官判决的周围环境因素；它们主要包括（但不仅仅局限于这些）任免机制（Xapr）、法官的待遇和工作条件（包括业务经费，都用Xwc表示）和法官独立程度（Xind）。外在变量呈现高值时可以实现司法独立，因为这将意味着法官职位更加稳定；法院拥有独立运行所需的充足财力，从而不再屈从于行政权力；司法决定被上级撤消或改判的可能性变小。内在和外在变量都呈现高值，就会形成一套有效的司法体制，从而能够公正高效地解决各类案件。

3.司法腐败

最后还有一个司法腐败的问题。在某种意义上，它是司法公正的对立面，因为内在和外在变量都呈现低值时才会产生司法腐败，而且它还会阻碍司法改革，尤其是在司法独立问题上。既然现实世界中的司法体制无一能使自变量达至完美，所以司法独立和司法腐败将永远并存。很显然，司法腐败可以一定程度地受到专门惩治这类不端行为的刑事法律的约束，其效果我们用Xcor表示。

司法腐败使各自变量之间相互作用的方式变得复杂。例如，如果法官整体的廉洁程度(Xmi)很高，那么提高司法独立(Xapr,、Xwc和Xind)就能真正提高司法的公正性；然而如果廉洁程度很低，提高司法独立实际上就可能降低司法的公正性（因为腐败的法官不再受任何外部监督），除非相应的刑事法律能使司法腐败受到有效控制（这时Xcor呈现高值）。通过这种方式，廉洁作风同惩治腐败的刑事法律相互补充。为了实现司法公正，仅靠司法独立是不够的；而是要靠司法独立、廉洁作风和约束司法腐败的法治环境三者相互作用才能实现。[17]

综上所述，一个公正合理的司法体制离不开受到良好教育和培训并且高度廉洁的法官团体，离不开刑事法律对司法腐败的有效控制，离不开司法独立。而司法独立又离不开法官严格依法任免、法官较高的社会经济地位、有法律保障的充足办案经费以及法官不受政治和社会力量干预作出判决的独立性等因素。司法体制走向公正需要上述所有“自变量”的改良，上述任何因素恶化都会使司法体制存在各种缺陷。

以这一模型来考察，中国目前的司法状况如何呢？

三、中国司法综合症

所谓的中国“司法综合症”，包括相互关联的四个方面：较低的职业化程度（Xprof）和资格限制（Xedu），缺乏来自于中央政府的充足经费，以至不得不依赖于当地政府（Xwc）并导致地方保护主义盛行（这又与Xapr相关），法院内部低效的制度设置强调行政控制而损害了法官个人独立（Xind），以及司法腐败比较严重（Xmi和Xcor）。本文不能从数量上考察这些相关的司法变量，而是从质量方面介绍中国的司法状况。

1．业务素质问题：中国法官状况

法治意味着公共权力的行使不受个人肆意的影响，但并不意味着忽视法律的制定者、解释者和执行者的个人素质（Xprof）。下面这种说法基本上是可靠的，那就是将法治由一种社会和政治理想变为一种现实的前提是掌握公权者的意愿和能力都服从于这一理想。[18]因此，在讨论中国的司法改革之前，我们必须了解构成这一司法体制的个人因素。首先让我们来看中国司法综合症的第一个症状，这也是个人层面的历史、传统和制度等因素共同作用的必然结果。

中国历史上的大部分时期，政府司法权一直是一个被忽视的分支，[19]从属行政权并常常直接由行政官员行使。在地方政府层面，“判官”正是地方的行政首长；只要他的权威受到质疑，他就是自己的法官（当然受制于其上级的审查）。这样将执法与司法职能集于同一个人的制度性安排，自孟德斯鸠以来在西方被认为是对自由与正义践踏。在中央政府最高层，司法官在不同的朝代有各式各样的名字，虽保持着独立的职能，仍从属于最高的行政官员。[20]无论哪种情况，司法独立几乎都是不存在的。

这种状况在目前的政权结构中基本没有改变。革命的确打破了很多东西，但传统的阴影在新中国的司法模式中却更为显著。虽然司法部门构成一个独立的分支，但它始终被视为一个为无产阶级专政服务的普通职能部门，性质上和公安局等行政机构没有本质区别。1950年的一项中央指示指出：“人民司法同人民军队和人民警察一样，是人民政权的重要工具之一”。[21]很长一段时间以来，中国法官同警察和军人履行同样的职责，充当无产阶级专政的“刀把子”，[22]中国法官带着肩章的制服也同警察和军官十分相似。[23]1952年的司法改革进一步加强了党对司法部门的领导。到1957年，党的控制在中国司法圈内受到激烈抨击,但结果并没有削弱政治控制，反而有6000名“旧法人员”遭到清洗，而正是他们构成了当时极端稀缺的中国司法的人力资源。例如，当时的上海第二中级法院民事审判庭中的20个法官有8个被宣布为“右派”。[24]空出来的职位被“革命积极分子”填补，而他们基本上没有法律素养或接受过任何学术训练。

这样，中国的“法官”和行政体系中的普通干部几乎没什么区别，履行着一系列公共职能：他可以执行一项法院命令，这时他相当于美国的执行官员，只是这项命令通常是由执行它的同一个法官作出的；他可以在刑事诉讼中主动搜集证据，这时他相当于治安法官；他可以主动介入民事争议和行政赔偿案件，这时他充当仲裁人的角色；他甚至可以在“普法教育”活动期间下乡工作，向农民讲解党在某一特定法律领域内的政策，排查矛盾纠纷并当场解决。[25]因此，在法庭上审理案件、作出判决仅仅是法官扮演的众多角色之一，而且可能还不是一个重要的角色。

那么，在中国谁才是真正的“法官”？这个问题隐含两个相关的问题：第一，如何界定法官（或司法职能）的涵义；第二，在中国谁可能成为一名法官。“法官”在西方是一个特殊并享有特权的职位，必须具备解决法律争议所需要的专门知识和素质。相比之下，中国的“法官”是一个更宽泛的概念，有的不解决具体案件而仅仅执行法院命令或管理法院内部事务的人也被称作“法官”。审判长和审判员通常在法院院长和副院长及其庭长的领导下行使审判职能，后者的职能是确保每一项法律判决政治上“正确”并可以被社会接受。中国的法院院长至少在任期间从不亲自审理具体案件，可是仍然被尊称为“首席法官”。这样，中国就拥有了总数接近30万人的庞大法官群体，远远超过律师的数量，这确实是中国特有的现象，[26]但是这些人中仅一部分真正审判过具体案件。[27]

与其宽泛的定义一致，成为法官的资格限制（Xedu）也很低，过去几乎任何有关系或“有来历”的人都能进入法院并成为“法官”。出于调解经济改革时期日益增多的社会利益冲突的需要，1979年后法官队伍迅速膨胀，形成了目前庞大的法官群体。许多司法工作人员都是从一些社会组织和政治机构中“借调”而来，以前基本没有从事过司法性质的工作。大部分“法官”都是军队转业干部，他们退伍之后被分配从事政法工作，预先没有接受任何法律训练。目前，他们中很多人已经成为法院院长或庭长，掌握着司法判决的实权。[28]党委主要依据他们的政治忠诚而非专业素质决定职位任命，而且只要认为一个人适合在“党政机关”工作，就认为他也适合从事司法工作。[29]工人和高校毕业生也可以被分配到法院而成为“法官”，法庭书记员则在升到“助理审判员”之后的几年内，不必经过正式训练和法律实践也能成为法官。[30]因此，和发达国家相比，中国法官的业务素质还有相当差距。

中国法官的范围过宽产生了实际负面影响。首先，很难从形式上区分履行不同职能的“法官”，也不能从地位和待遇上区别对待。其次，数量庞大的“法官”来共同分享有限的财政来源，平均待遇必然会很低。于是，法官数量多、待遇差以及专业素质低已在司法圈内形成难以改变的现状。要建立一套更加有效的司法体制，第一步必须通过缩减中国法官的范围和数量、提高精选出来的法官群体的社会和经济地位来打破这一恶性循环。[31]司法改革要取得成功，关键要使法院更能吸引年轻的优秀人才。一位编辑的话一语中的，一个好的制度可能是司法改革的必要条件，但这还不够；事实上，在制度改革见效之前，个人素质问题必须得到解决。[32]对于司法改革来说，个人素质和制度优劣是不可分割的两个层面。

2．三位一体的难题——司法资源、制度性依赖和地方保护主义

从上面的论述我们不难想象，中国司法资源总的来说相当匮乏，部分反映在工作条件（Xwc）上。和发达国家相比，中国不仅法官个人待遇低，很多法院的工作环境也确实非常简陋。在偏远地区，即便法院的外观也往往难以维持作为一个“法院”所应具备的威严。[33]法院院长们都有“公关先生”的外号，有的甚至自嘲为“扛着天平的乞丐”。[34]从中国法官的职能来看，经费问题更不容乐观。中国效仿大陆法系模式；如果法官发现现有的证据不充分，经常需要到辖区之外独立调查取证。[35]维持这种有错必纠的法院模式自然要比英美法院成本高的多，因为在采取所谓“当事人主义”的英美法系，法官无须离开法庭，只要坐在法官席上审查权衡各种证据。但是在中国，分配给司法部门有限的经费常常使法官无法履行事必躬亲的职责；在某些情况下，他们只能以不完全合乎法律或道德的方式来完成工作，从而为司法腐败留下很大的缺口。这样一来，中国法院自然会千方百计去争取法律未规定的各项财政支持，法官和当事人一起实地考察时也自然由当事人来支付费用。既然中国的法院负责执行自己的判决，[36]有的还要异地执行，致使这部分附加费用超出了法院的承受能力，司法经费的短缺就使很大一部分判决成为空头支票。到1997年底，200多万项法院判决没有得到执行。司法资源的匮乏不仅严重威胁司法独立，而且破坏了法律的效力和司法公信力。

对司法独立更直接的威胁是司法经费的分配方式。值得注意的是，虽然中国表面上采取中央集权制，但至少在司法关系上仍显得很凌乱，而且随着经济改革的深入而更加恶化。随着基层财政承包制的落实，3000多家法院实行了“分灶吃饭”。[37]从县区基层法院到省高级法院，所有的地方法院在财政上都依赖于它们的地方“老板”，即它们所属的当地政府。法官工资和法院运行经费大部分来自地方政府的预算，当法院判决有背地方利益时便面临预算缩减的威胁。和美国学校财政系列案中将公立学校的财政完全依赖地方税收造成了极大的地区不平等一样，[38]将法院财政托付给地方政府也会使同样级别的法官在工资、工作条件、住房、福利以及调查取证经费等方面产生地区差异。特别是在穷困地区的法院必须通过各种手段获得经费，必然使它们的独立地位大打折扣。因此，尽管中央权力下放的确能给经济改革带来活力，但在司法管理上，这种思路带来了比它所要解决的问题更严重的麻烦。

更直接的是，地方人民代表大会和地方政府控制着法院的人事（Xapr呈现低值）。《法官法》第11条规定，地方各级法院院长由地方各级人民代表大会选举和罢免，副院长、庭长、副庭长和审判员由本院院长提请本级人民代表大会常务委员会任免。尽管实行了司法改革，但这些规定在将来一段时期内仍然有效，这也是有“中国特色”的人民代表大会政治制度的具体体现。结果，一个不执行地方领导指示的法官就会受到警告甚至被解职。[39]地方人大甚至可以就法院负责的具体案件让法院的领导和当事人一起商讨并直接做出决定。例如四川省安岳县人大常委会就和法院副院长、庭长和案件被告“坐在一起”共同商议如何“起草司法判决书”。[40]虽然人大在党委和行政面前经常显得“弱势”，但是在司法面前却似乎相当“强势”。2003年的“洛阳种子案”表明，即便地方法官敢于维护中央法律的效力，也将受到地方人大及其常委会的严厉处置；如此，则还有哪个地方法院敢和地方保护主义对着干呢？[41]在目前制度环境下，地方人大非但没有充分发挥民主政治功效，反而对干预司法却相当有效。

因此，中国目前的制度安排不能使法官摆脱地方政府物质方面的压力，就无法保护司法独立的基本方面。这一问题在行政诉讼中最为明显，因为行政诉讼的被告很可能就是掌握司法机构部分食粮的行政部门；对其不利的判决很可能威胁到法官或法院的个人或机构利益，如工资增长和办案经费、住房和福利、协助执行判决等等。部分因为这个原因，行政诉讼案例数量一直不多，同民事和经济案件相比数量很小，撤诉率也相当高。由此可见，一个受控制的司法部门不可能保持独立并实现公正。中国司法体制看上去，事实上已经变成“地方司法”，因而自然会以牺牲国家法治统一为代价去保护地方利益。如果当事人双方所属地区不同，那么法官就可能曲解法律解释或选择性忽视重要证据来袒护本地人，而目前司法制度还缺乏纠正地方保护主义的工具。

3．法院的内部结构问题：法官个人独立与责任欠缺

如果中国司法对外部干预缺乏独立性，法院的内部管理方式也是如此，具体表现为Xind值相对较低。部分出于不信任法官专业素质和减少判决错误的需要，做出最后判决的法官个人，而是审判委员会。[42]主审法官向审判委员会汇报案件事实和草拟的判决，并请示其意见。为了保证“政治正确”，审判委员会的决定还得由庭长和院长把关。一项普通的判决会在不同层级人员中间讨论：实际审判案件的合议庭、通常不审理案件的审判委员会、案件所属审判庭和法院的行政领导。如果法院领导不同意最终结论，有权把案件提交审判委员会讨论。在这一繁琐程序中作出决定的大多数人既见不到当事人，也听不到他们的意见，至多对事实有一些间接了解。因此，审判者不能做决定、真正做决定者又不审案，在这个意义上确实实现了所谓的“审判分离”。这样的程序不仅削弱了司法效率、浪费了财力，[43]而且还使当事人更有可能在这一程序链中通过“走后门”影响司法判决。

不过，这种司法管理模式的致命缺陷还是在于它泯灭了法官个人的道德责任。法官和普通机关职员一样，必须得到权力金字塔中各层的同意才能使他们的决定生效；既然他们判了不算，他们自然不对错误的判决承担责任，一个不独立的法官必然是一个没有责任的法官。院长负责制的真谛便在于判决的责任由院长而非法官个人承担，而院长的责任其实又是由其政治上的上级承担。一般审判员回避敏感问题非常容易，可以把难题推给庭长或院长等法院“领导”；在某种意义上，他们成了“法官的法官”。[44]如果他们仍不能决定，还可以推给上级法院或上级领导。在“权比法大”的环境下，法官自然会受其自身利益的驱动服从等级和地位，而不是服从理性和法律。反之，这样的体制也使精明的法官能利用审判委员会作为自己不公判决的挡箭牌；通过误导事实等手段，他可以成功地把一项不公正的判决推到作出最终决定的审判委员会身上，而把自己洗刷得一干二净。[45]最后也是最重要的，虽然地方人大有权任免法官，但依照《法官法》第11条，法院院长同样有权任免实际履行法官职能的助理审判员。[46]一旦得到院长的提携，法官就成了“院长的人”，于是就会更在乎“恩人”的命令，而不是法律规定。

4．司法腐败——司法改革的障碍

指责中国司法不独立很容易，但司法独立可能会进一步恶化法官自身的廉洁程度（Xmi），因为独立必然意味着各种监督法官的自利行为的外部控制消失。可以肯定的是，尽管制度存在缺陷，但中国并不缺乏德才兼备的法官。经验表明，尽管社会或许可以容纳一个腐败的普通官僚机构，但是不可能宽容一个腐败的司法机构。中国长期忽视对法院的这一特殊要求，致使其廉洁度远远低于世界水平。在许多人看来，中国法院已经非常腐败，即使在严密监督和干预下尚且如此，司法独立只能使情况变得更糟。中国司法改革是否能够承受司法独立之重，这是一个尚待检验的问题。

这把我们带到一个根本问题上来：每一个机构的运行都暗含着一个前提，那就是组成这一机构的个人遵守该机构公开认可的“游戏规则”。如果违反这些基本规范去追求个人利益，就违背了设置这套机构的基本目的；如果这个掌握权力的人所属的机构碰巧是公共部门，那么这种现象通常被称为“腐败”。自1978年经济体制改革以来，官员腐败在种类和数量上都急剧增多。[47]不幸的是，中国的司法机构也不例外。以西方的标准看来，关于司法腐败的报道简直令人震惊，但在中国已变得习以为常；徇私枉法、权钱交易已严重破坏了司法公正，而司法公正无疑是司法体制的精髓。司法腐败形式多样，共同点是法官同利益团体建立不正当关系，谋取共同的不正当利益。其中最普遍的是受贿，也就是司法权与物质利益的交换，而利益既可以是金钱，[48]也可以是美色；[49]利益也可能是无形的，比如案件直接或间接涉及的党政机关中的强权人物往往与法官保持长期的私人关系，可以通过滥用职权日后为法官谋取不正当利益。[50]有时一项司法腐败以很明显的司法错案开始，后来法院和其他政府部门密谋串通来掩盖这一错案。[51]即使在司法廉洁、法官素质比内地各省更高的江苏省，还有60名法官因从事各种不法行为而受到处罚。[52]2008年，涉嫌贪赃枉法、徇私舞弊等犯罪的司法工作人员2620人被依法查处；2009年，这一数字增至2761人。[53]这还不包括没有查处的重大违法行为和数不清的轻微违法行为，例如《法官法》明确禁止法官“私自会见当事人及其代理人，接受当事人及其代理人的请客送礼”（第32条）。然而，因缺乏制度保证，法官同当事人的接触和当事人与主管其案件的法官建立个人关系都成了家常便饭。[54]事实上，在现体制下，中国法官洁身自好都成了一件难事。[55]同法治发达国家的法院相比，中国法院在廉洁程度上差距很大。[56]这一残酷的事实将中国的司法改革置于两难境地，应该赋予中国法官多大的独立性永远是一个争议话题。

概言之，中国司法综合症已成为个人和制度两方面问题结合的产物，它们相互掣肘、积重难返。在制度层面，中国数量太多的法官待遇太低、缺乏正常履行司法职能所需的经费（Xwc）、司法部门的财政和人事都受制于地方，从而使地方法院极力维护地方利益（Xapr和Xwc），破坏了司法独立和全国范围内的法治统一；法院内部结构的行政管理模式进一步削弱了中国法官的独立精神（Xind），使他们在作出司法判决时依赖于行政领导。因此，不难理解这一需求矛盾：一方面，司法部门的工作人员数量已相当庞大，占据了相当部分的财政开支；[57]另一方面，中国又严重缺乏法律方面的优秀人才，[58]即便已获得法官资格也未必具备实际审判案件的能力。即使在称职的法官中，非正规大学毕业生远远多于正规的法学毕业生（Xedu比较低）。[59]法官整体素质低和工作环境差结合起来，使法院成为一个容易滋生腐败的地方（Xmi比较低）。这反过来为司法改革增添了更多障碍，使现行制度更加难以改变。

总之，“司法综合症”严重影响了中国的司法公正，主要体现为（1）官僚管理模式损害司法独立审判与司法效率；（2）司法对权力的依附加剧了地方保护主义，严重损害了国家法治统一；（3）权力干预及专业与道德素质的整体低下容易产生腐败，不能坚守正义底线；（4）尤其是边远地区的基层法院缺乏有效发挥职能所必需的经费和办公条件等物质基础，进一步加剧了司法腐败。

四、现行体制下的司法改革及其局限性

作为学术讨论、批评和改革试验的结晶，司法改革纲要为解决上述“司法综合症”提出了一套系统方案。据报道，全国各级法院都积极响应《纲要》提出的具体改革步骤。[60]法官选任与考核机制在几乎所有的法院都有了改观；[61]每一位拟任人选都要经过一系列遴选程序，通过自我推荐、素质考察、竞选演讲、民主测评和笔试等环节，来展示其胜任法官职位的政治、道德与业务素质。很多法院也已经开始改革办案程序：立案更加简便，不再倚赖私人关系，“阳光计划”使审判程序更加透明，而且对重要事实的鉴定不再秘密进行，避免给司法不公与腐败留下空隙。[62]以前主要负责行政管理的法院院长及各庭庭长开始同全职法官一样坐在法庭上听审和判决案件。[63]在一些地区，法院甚至改变了原有的管理模式，一项判决不再需要各级别的行政人员同意就能生效。据报道，目前一名独任法官或一组合议庭有权直接在法庭上宣布最终判决；[64]除了那些所谓的“重大、疑难和复杂”案件外，一项司法判决不再需要得到法院院长和所属庭长的同意。这项措施如果得到切实执行，就会极大提高法官个人的独立性（Xind）。[65]最后，各地法院也开始整治司法腐败。[66]比如，四川省各级法院拟花两年的时间清理那些因“循私枉法、挪用公款、收受贿赂以及态度粗鲁”引起群众强烈不满的司法工作人员。[67]四川各级法院也对其工作人员进行统一考察，辞退那些不称职人员。天津市基层法院大约四分之一的法官没有通过考察而离开了审判岗位。[68]

1．成就背后的危机

这些看上去都是好消息，但之后的经历表明当时的正面报道往往夸大了改革的成绩，而低估了改革的阻力。自从1950年代后期大跃进出现“浮夸风”以来，中国一直被一个接一个的运动所困扰；不切实际的目标与浮夸的报道使所有人都很乐观，而实际问题并没有得到解决。[69]令人不安的是，在目前的司法改革中，从高层到基层都存在同样的浮躁情绪。譬如最高法院前院长一度宣布中国计划仅用两年的时间大幅度提高整体司法质量，有效杜绝司法腐败；[70]计划解决中国久拖未决的历史遗留问题所用时间之短，实在令人惊讶。很难想象有什么高明措施能够这么快解决这一始终阻碍司法改革的难题。据一项对司法改革成效的正面报道，案件当事人想请法官吃饭，但因为他们不能确定谁具体负责审判这个案子而未能如愿。[71]对法官的姓名保密可以糊弄没有能力的当事人或他的律师，但通过这种手段来减少司法不公和司法腐败显然是无效的。人们都善于发现并解决一些小问题，但很少去解决像司法腐败这样重大而现实的问题。要真正消除司法不公和“人情案”，法官和整个社会必须培养一种法律文化和内在的法治精神来防止法官与当事人的单方面接触。当然，这需要付出更多的努力和更长的时间。

法学界也有自己的责任，譬如有些学者建议，司法判决应在辩论结束时直接对当事人宣布，以此遏制司法腐败（因为这能防止当事人通过贿赂和幕后私人关系影响法官判决）与提高审判效率（因为这可以节省商议案件的时间）的有效手段。每年年末，新闻媒体也为一些法院及时结案拍手称快。当然，中国法院的司法效率需要大大提高，但这并不止意味着法官每天审理的案件数量增多。[72]学者都知道英谚“延误的公正等于不公正”，但似乎忘记了高效的误判同样也是不公正。强调司法判决的速度本身是危险的，因为这可能严重损害判决的质量，最终将比不上现在的水平。司法公正与效率是一对永存的矛盾，[73]这在西方已是常识。但是尽管近几十年一度酿成过大规模悲剧，中国似乎还没有克服马克斯·韦伯所批评的“不可救药的世俗乐观主义”传统。[74]也许中国司法程序中的许多环节可以取消而不会损害司法公正，但片面地强调数量往好处说只是误解了西方的制度，往坏处说则会将现在进行的改革引入歧途。很多文章经常提到美国法官平均每年判决多少案件，但没有注意到这一数量包含许多非常小的案件，如违章停车、房租争议等，也没有注意到一旦类似的法庭在中国建立，法官审判的案件很容易就达到这一数量，但是这就忽视了司法改革的关键方面。

2．成功还是失败？

中国司法改革包含很多环节，不同环节可能会取得不同程度的效果。司法改革的所有环节基本上都会遇到各种各样的问题，但很多改革措施落实起来确实比其他的更容易。这里我区分了三种类型的措施，以第一部分讨论的变量来表示；中国司法改革各项措施可能属于其中一类，也可能是几种类型的组合。第一类是代表衡量物质条件的“物质”变量，例如Xwc。如果具有可操作性，物质变量可能很容易得以改善，因为它不太可能冒犯当权者从而引起他们的抵制。只要政府有能力而且愿意去做，它们就会立即得到改善。第二类是“个人”变量，指法官的个人素质，例如Xedu和Xtrain。法官素质低下的问题受到社会舆论的强烈谴责，但这些变量因其内在性质可能很难提升。第三类也是最重要的“制度”和“文化”变量。按照我们的分析，它们包括本文提及的最重要的一组变量，如Xind和Xapr。这些因素也是最难改变的，因为它们的改善可能会受到许多优势政治力量的抵制，这些力量能察觉到影响他们利益的细微的制度变革。当然，这些类型的界线不是绝对的，它们之间会互相渗透（例如，提高法官专业素质可以使法院对受到法学教育的高校毕业生产生制度上的吸引力）。而且很多变量可能不仅属于一种类型；例如Xmi和Xcor既有个人因素也有制度和文化因素。尽管如此，这里提出的简单分类仍有助于我们分析司法改革的不同方面。

首先，物质方面的措施可操作性强，不太可能遇到强烈的反对。增加法官的薪水和调查案件所需的经费、改善他们的工作条件、给他们配备经过培训的助理（Xwc）等等这些措施只要物质条件（尤其是财政条件）允许都能取得很好的效果。然而，尽管这个方面肯定能取得进展，但对贫困地区多数的法院来说是极度缓慢的，这些地方司法经费严重短缺。[75]在许多地区，由于经济改革，关闭了很多国有企业，使当地的财政收入锐减，司法经费更加短缺。由于《纲要》一点都没有提到由中央政府来帮助这些地方法院，我们可以预料，全国范围内司法质量的不平衡会一直持续，甚至会加剧。很显然，资金问题当然不是唯一的问题。更高的工资和更好的工作条件不一定会提高司法判决的质量，甚至不会有效的减少司法腐败。[76]因此，改革的其他方面必须同步进行，但是它们的成效比物质条件的改善更缺乏保障。

第二，个人变量可能会缓慢改变，因为人们的努力很多方面受到自然规律的支配，而且不管人们想要变革的意图多么强烈，改变现状仍然需要时间。例如，提高司法工作人员的素质（Xprof）必然是一个长期过程，不可能通过政府发起一场运动就能完成；“软件”发展往往比“硬件”慢很多。中国有句古话：“十年树木，百年树人”；即使其他的每一个因素都稳定发展，中国的司法质量要达到西方的水平可能也需要几代人的努力。[77]中国政府已试图通过在法院中引入竞争机制来加快变革的进程，但如上所述，这里采取的措施首先是对问题的误解，效果也将会有好有坏。改革可能搞砸的最“脆弱”的变量是司法培训（Xtrain），政府已在这一问题上付出了很多努力。然而后天的培训可能有其本身难以克服的固有缺陷；一个人要成为一名高素质的法官，无需从幼儿园开始准备，但也不能年纪太大才开始。

最后，司法改革还有很多方面路径更不明确，因为它们依赖于各个环节的相互作用，如人们的利益、人们排除强大阻力的能力。当然，很多技术方面的（在某种意义上也是“物质方面”的）改革可能更容易完成，如畅通司法程序、清理瓶颈问题，但也存在一些对司法改革的主要目的而言微不足道和无关紧要措施。[78]核心任务更难完成。由中央政府控制全国所有法院的钱匣子的垂直管理模式可能会受到地方政府的抵制，而且即使这一模式得以完全执行，也难以预料这项措施对缩减地方保护主义问题上会有多大的作用。法官的升迁还得依靠地方人大，经费与利益还得依靠地方行政权力。即使法官取得名义上的独立，他们仍将服从于无形的行政与政治控制。看到《法官法》第29、30条规定的对取得显著成绩的法官的奖励办法，我们不难联想起对普通官员的传统奖惩办法。事实上，司法改革引入的竞争机制可能会进一步损害而不是加强司法独立。它可能引发法官之间的争风吃醋，更加便于政治对司法的控制。据报道，在司法业绩的考察上，党委的意见占总分数的40%，[79]政治仍然对司法具有不可抗拒的控制权。

3．司法改革的内在局限

中国司法改革最直接和最基本的局限仍然是权力结构。[80]政治对司法权的控制已成为个长期特色，党委有权批准司法判决和政法委员会有权解决法律争议的工作模式早在延安时期就已经确立。[81]1982年宪法第126条明确规定，“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，但是在实践过程中这一条难以落实。为避免逻辑上的矛盾，司法独立似乎被解释为党委领导下的独立。一旦案件涉及“政治问题”，政治命令就将取代独立审判。尽管可以借鉴国外在法院和法官管理方面的“有益经验”，但司法改革的出发点总是中国“国情”。在关于司法改革的高层会议上，最高法院前院长专门区分了中国司法改革和西方三权分立模式下的司法独立，并重申了“党管干部”的必要性。[82]既然院长领导整个法院，政治权力就能通过院长负责制实现对法院的有效控制。[83]这样一来，能否建立一套真正独立的司法制度，其中作为个体的法官完全对法律而不是对个人意志负责，就成了一个问号。毕竟，院长领导与审判委员会仍是法院结构的主要组成部分；只要案件被定性为“重大”、“复杂”或“疑难”案件，权力就能通过它们介入审判程序并监督司法判决。

本文的目的并非深入分析发起司法改革的动机，但可以确定的是中国法学界中间仍然存在着实现社会正义的良好意愿。[84]司法改革的目标一度是实现独立审判，使之能公正有效地审理案件，问题是这个目标和目前的权力结构之间存在内在张力。一旦涉及敏感问题，司法审判即转变为政治审判。事实上，贯穿整个中国历史，如果司法和政治可能发生任何冲突的话，那么冲突的获胜者始终是强大的政治力量。因此，尽管法学界一度对司法改革寄予厚望，但期望它能实现像西方那样的真正独立是不切实际的。即使现在的司法改革在其他方面取得成功，仍然会受到政治最终底线的限制。

本文通过分析目前的政治、法律和社会环境，试图预测中国司法改革的前景。如上所述，改革前景是不确定的，并将随着中国政治气候而变化。司法改革开始后不久，中国加入了世贸组织，显然说明中国正在逐步融入世界，其总体法律制度特别是司法体制也要与世界接轨。只有一套独立而高效的司法系统才能实现社会和经济的可持续发展，最终给现在的政府提供政治上的合法性，但是近几年的趋势似乎有所变化，因而司法改革前途未卜。然而，司法改革对于中国无疑是重要的，甚至可以说决定了中国的未来：司法改革的成功将是自由、自治和健全市民社会的开始，失败则意味着中国改革环境的整体恶化；在不具备基本正义和法治的条件下，也就无从实现社会公平、基本秩序和社会稳定、经济持续增长、控制官员腐败。

司法改革已经进行了十年，改革纲要也已经两度更新，但是改革力度似乎逐渐减弱，目标也有所调整。这一现象本身显示，在现行权力结构下进行的司法改革必然是脆弱与艰难。无论中国司法改革何去何从，都不可能脱离政治为其设定的限度。这就是中国法治未来面临的挑战。在这个意义上，尽管有人主张法治先于民主的改革路径，而民主也确实离不开法治所保障的规范选举，[85]但是从中国司法改革经验或教训来看，法治的健康发展同样也依赖民主；只有在民主的土壤上，才可能结出法治的果实。
 
【作者简介】

张千帆，北京大学宪法与行政法教授。
 
【注释】
[1] 朱恒顺：《人大立法》30年，//www.rdyj.com.cn/2009-rdqk-04-10.
[2] 在中国，人民检察院被视为司法机关的组成部分。这种界定似乎比西方普遍的界定宽泛，西方的“司法机关”通常仅指法院。除非另作说明，本文使用西方的界定方式。正在进行的“司法改革”主要侧重于法院和法官的改革，偶尔也涉及到检察院。
[3] 如下所示，仅仅数字并不能真正说明问题；事实上，数字可能恰恰体现了阴暗面而非积极方面。譬如，中国对“法官”概念的界定比西方要宽泛地多，以至于改革必须面对如此众多的“法官”业务素质低下的问题。
[4] 关于非政府部门对中国法治进程所做的贡献，参见C. David Lee, “Legal Reform in China: A Role for Nongovernmental Organizations”, Yale Journal of International Law, 25, (2000),p.363。
[5] 全国人民代表大会以压倒性多数通过了这项修正案。关于对这次修宪过程评论，参见乔晓阳：“关于这次修宪的背景、过程、原则、内容及意义”，《中国法学》1999年第2期，页3—8。关于其意义的讨论，参见“宪法修改问题笔谈”，《法学研究》1999年第3期，页147—156。
[6] 关于中国法治改革的成就与局限，参见Stanley Lubman, Bird in a Cage: Legal Reform in China After Mao (Stanford: Stanford University Press), 1999; Pitman Potter, ed., Domestic Law Reforms in Post-Mao China (Armonk, N.Y.: M.E. Sharpe), 1994; Randall Peerenboom, ‘Globalization, Path Dependency and the Limits of Law: Administrative Law Reform and Rule of Law in the People's Republic of China’, Berkeley Journal of International Law, 19, (2001), p.161.
[7] 辽宁省抚顺市的一个地方检察院率先试行“沉默权”（更直白地说就是“零口供”）。参见《南方周末》2000年9月7日、21日；《中国青年报》2001年1月3日。为消除刑事诉讼中普遍存在的刑讯逼供现象而制定的一些保护性规定还没有形成法律文件，并且仅仅局限于刑事侦查（而不是司法审判）阶段几种类型的案件。
[8] Randall Peerenboom, ‘Globalization, Path Dependency and the Limits of Law: Administrative Law Reform and Rule of Law in the People's Republic of China’, pp. 191—198; Pitman Potter, ‘The Administrative Litigation Law of the PRC: Judicial Review and Bureaucratic Reform’, in Pitman Potter, Domestic Law Reforms in Post-Mao China, pp. 270—304.
[9] 关于对中国司法制度存在的问题和解决这些问题所必需的改革措施的讨论，参见中国社科院法学所举办的“依法治国与司法体制改革”研讨会系列论文，此次研讨会综述载于《法学研究》1999年第4期，页151—160。
[10] 龚德培：“要杜绝司法不公的现象”，载《人民法院报》2004年4月28日。
[11] 《新华日报》1999年10月25日B1版。
[12] 我们发现，公正与效率这两个基本目标常常会相互冲突。中国学者已习惯引用被再三引用的英国法律谚语：“延误的公正等于不公正”，但可能忘记了高效的误判也是无效的。涉及到司法改革的一个具体问题时，我们将详细讨论司法效率和司法公正之间的张力问题（见第四部分）。
[13] 这里假定法律——不管是成文法还是“不成文法”（比如习惯法和判例法）——是相当清楚并且事实已为人所知。这可能是一个有问题的假定，特别是对于宽泛和模糊的中国立法而言。我们在此暂且忽略这一问题。参见Sylvia Ostry, ‘China and the WTO: The Transparency Issue’, UCLA Journal of International Law & Foreign Affair, 3, (1998), p. 1.
[14] 关于类似因素的讨论，参见Stanley Lubman, ‘Bird in a Cage: Chinese Law Reform After Twenty Years’, Journal of International Law and Business, 20, (2000), pp. 394—398; Randall Peerenboom, ‘Globalization, Path Dependency and the Limits of Law: Administrative Law Reform and Rule of Law in the People's Republic of China’, pp. 214—217.
[15] 这里的道德因素不是特指一项明确的道德规范，而是指综合职业道德，即一个公共官员尽职尽责的职业操守。
[16] 在这里，努力和天赋（可以用IQ来衡量）也可能很重要，但可能因太直接而被忽略。这些因素使法官在专业能力上产生差别，所有的差别当然不是教育这一个因素造成的，但有一部分是由教育引起的。
[17] 至此，在一个简化的线性回归模型中，因变量和自变量之间的关系可以用下列等式来表示(不计系数和常数项)：Yj=Xedu+Xtrain+(Xapr+Xwc+Xind)(Xmi+Xcor)
[18] 正如孟子所说：“徒善不足以為政，徒法不能以自行。”关于中国法学家对“人治”（笔者认为“人治”相对于它要表达的意思来说是严重的用词不当）概念的新解释，参见苏力：“认真对待人治”，《华东政法学院学报》1998年第1期，页8—13。
[19] 不过这一说法也并非绝对，传说中的传奇人物皋陶便由于他公正判案的能力而享有很高的声誉。参见《尚书》“皋陶谟”篇。传奇毕竟是传奇，并不能代替事实。
[20] 例如，在清朝，最高司法机构大理寺就从属于最高行政官员宰相。当然它也直接向皇帝负责。参见瞿同祖：《中国社会与中国法律》，北京：中华书局1981年版。
[21] 《中央政府关于加强人民司法工作的指示》，1950年11月3日。
[22] 贺日开：“司法改革——从权力走向权威”，《法律科学》1999年第4期，页30—38。
[23] 2000年7月1日，全国所有的法官开始改穿特别为他们设计的法官袍。一款新式法官袍是否有助于培养法官新的司法文明还有待于观察。
[24] 铁犁、陆锦碧：“一场有缺陷的司法改革——建国以来法学界重大事件的研究”，《法学》1998年第6期，页2—5。
[25] 这里还有一个正面宣传性报道：在南京市宣武区，三名法官来到玉米地，带着照相机拍照，用来作为玉米质量的证据。据说这些农民想告种子商卖给他们质量低劣的种子，但又担心将玉米留在地里作为法庭证据会耽误下一季的播种。于是这些法官决定帮助这些农民保全这些证据。尽管这项行动在民事诉讼法中有明确规定，但这些农民是否已正式提起诉讼还不明确。参见《南京都市文化报》2000年7月27日A3版。
在上海，法官被推荐去从事公众“咨询”服务。他们会在街道上摆上桌子，回答公众法律方面的问题，有时在一项诉讼中胜诉方不在场时接受败诉方对司法判决的埋怨。由于街道司法程序存在问题，法官的建议和评论仅仅基于诉讼一方当事人的言词，后来这样的活动受到了批评，并且要求法官避免对具体案件作出评论，尤其是还没有判决的案子。参见《上海法制报》2000年7月14日，页1。
关于一项富有洞察力的批评，参见贺卫方：“中国司法管理制度的两个问题”，《中国社会科学》1997年第6期，页117—130；又见同一作者：“通过司法实现社会正义——对中国法官现状的一个透视”，载夏勇编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社1995年版。
[26] 追溯到1991年，助审员以上级别的法官都有138000人，而当时只有47000名律师。1997年，中国律师数量达到100000人，而由于各地增编，助审员以上级别的法官增长到247000人。参见王晨光：“办案效率与法院内部运行体制的改革”，《法学》1998年第10期，页46—51。
[27] 另一方面，判案人员不一定是法官。法庭书记员负责调查案件甚至写出判决都是普遍现象。参见付和平、魏磊：“职业书记官制度构建初探”，载《人民法院报》2000年5月26日。
[28] 马俊驹、聂宗德“当前我国司法制度存在的问题与改进对策”，《法学评论》1998年第6期，页22—30。最近披露出来的一个“外行管内行”的例子是赵作海冤案，没有任何法学背景的政法委书记为了结案命令下级酿成
[29] 冯琦、苏德根：“法官制度如何改革”，载《人民法院报》2000年4月28日。
[30] 同上注。
[31] 从最高人民法院也能看出中国法院的“过大”问题。其各部门的法官总数超过了200名。参见蔡定剑：“法院制度改革刍议”，页101。
[32] 参见贺卫方：“司法改革之路”（下），（2000年4月3日访问）北大法律信息网。
[33] 一项被广泛引用的报道称，经费的严重缺乏导致了中国法院不择手段的逐利行为。参见“贫困地区基层法院经费短缺严重”，载《人民法院报》1993年5月7日。
[34] 郝铁川：“论中国社会转型时期的依法治国”，《中国法学》2000年第2期，页7。
[35] 1992年10月起，我国在许多省市法院进行刑事审判方式试点改革，在最高法院的监督下实行盎格鲁—美利坚的控辩模式。
[36] 每个地方法院都有执行庭，负责执行法院的判决和行政机构申请的强制执行案件。
[37] 蔡定剑：“法院制度改革刍议”，页97—102。
[38] 参见San Antonio Ind. School Dist. v. Rodriguez, 411 U.S. 1 (1973).
[39] 蔡定剑：“法院制度改革刍议”，页97—102。
[40] 皮纯协、邓旦旦：“关于中国司法改革的研讨（下）——行政审判的困境与改革思路”，《法学家》1998年第2期，页97—99。
[41] 另外，据一位德高望重的辩护律师透露，比佘祥林冤案更严重的聂树斌案之所以久拖不决，河北法院之所以在最高法院明确要求重审之后仍然无所作为，而司法内部之所以自上而下压力有限，正是因为担心河北代表团拒绝通过法院工作报告。
[42] 席小俐：“对我国审判制度改革的几点思考”，《法学家》1998年第2期，页113—116。
[43] 实际参与审判的法官只占法院全体工作人员总数的一半，但有限的经费却由法院全体工作人员分享。参见席小俐：“对我国审判制度改革的几点思考”，页114。
[44] 吴晓东：“审判运行机制需改革的三问题”，载《人民法院报》2000年6月2日。
[45] 参见王利明、姚辉：“人民法院机构设置及审判方式改革问题研究”（上），《中国法学》1998年第2期，页7—9。
[46] 刘瀚、张根大：“合议庭制度改革四题”，载《人民法院报》2000年5月5日。
[47]一项严密的理论阐释，参见陆符嘉：Bureaucratic Corruption and Institutional Changes in China: A Property Rights View, Doctoral Dissertation, (Austin: University of Texas, 2000), Chapter 4.
[48] 原广西壮族自治区高级法院副院长潘宜乐被查出收受贿赂25万元人民币，被判处有期徒刑15年。谭世贵：“我国司法改革研究”，《现代法学》1998年第5期，页65—70。
[49] 在河南省，一位地方法院院长和行政审判庭庭长以金钱和罪犯的妻子提供性服务为交换条件，将一项刑事判决缩减了5年；这一行为在该罪犯被释放后又重新被起诉时才发现。参见郭启超：“河南两法庭庭长因徇私枉法被判有期徒刑”，载《南京服务导报》2000年7月14日。
[50] 浙江省的一个案件中，一家县级法院明知当地财政局非法贷款给涉嫌诈骗的原告，但仍然认为被告有责任偿还原告人民币30万元。参见苏惠渔等：“司法体制非改不可”，《民主与法制画报》1999年6月4日，页22，该文报道了法院在借贷案件中包庇“钱管家”（财政局）来防止资金流失。
[51] 在四川省成都市，基层法院判决一名受害人15年有期徒刑，这名受害人是在自我防卫时将一名凶杀嫌疑犯杀死，结果这名受害人死在了监狱里。他的亲属先后26次到北京上访要求还死者清白。当中央政府的官员来调查此案时，法院伪造证据来掩盖他们的错误判决，并且该市中级法院和省高院串通检察院一起伪造案件事实真相来袒护基层法院。参见“26次进京上访”，《民主与法制》1997年第27期，引自郭道晖：“实行司法独立与遏制司法腐败”，《法律科学》1999年第1期，页5—15页。
[52] 参见“通过严格制度维护司法公正”，载《新华日报》2000年7月27日。
[53] 《最高人民检察院工作报告》2009、2010。
[54] 有时法官甚至在另一方当事人不在场时仅向一方当事人调查案情。参见王利明、姚辉：“人民法院机构设置及审判方式改革问题研究”（上），《中国法学》1998年第2期，页11。
[55] 叶珊、仙水：“你不能不腐败”，载《检察日报》1999年9月22日。
[56] 对中国同美国、英国、德国和新加坡法院的违法行为的比较，参见郭道晖：“实行司法独立与遏制司法腐败”，《法律科学》1999年第1期，页5—15页。
[57] 据分析，中国的官员与民众比率增长了17倍：从人民共和国建立时的1：600增长到目前的1：34。参见葛剑雄：“全社会的负担”，载《南方周末》1998年7月17日，引自贺卫方：“司法改革中的上下级法院关系”，《法学》1998年第9期，页42—44。
[58] 张卫理：“中国需要大批法律人才”，载《法制日报》1997年10月3日。
[59] 参见李汉昌：“司法制度改革背景下法官素质与法官教育之透视”，《中国法学》2000年第1期，页49。
[60] 参见《人民法院报》2000年3月29日—4月14日的一系列报道。
[61] “各地法院认真落实《五年改革纲要》：审判长选任工作陆续启动”，载《人民法院报》2000年4月14日。关于北京的一个实例，参见“同一起跑线上的竞争：北京海淀区法院中层副职选任纪实”，载《人民法院报》2000年3月29日。
[62] “北京的一家中级法院建立了‘程序机制’，致力于消除司法公正的瓶颈”，载《检察日报》2000年4月26日；关于的“阳光计划”，参见“武城县法院（山东省）审判程序改革纪实”，载《人民法院报》2000年3月30日；“河南省各级法院在全国率先杜绝司法鉴定工作中的暗箱操作”，载《法制日报》2000年5月3日。
[63] 杨童鹤：“十六字承诺：贵州省溪峰县人民法院改革纪实”，载《法制日报》2000年4月28日。但是同一篇报道本身说明问题依然存在，它提到，“根据法院的工作职责安排，庭外调查取证是没有行政职务的法官与书记员的任务”。这篇文章显示出法官在主动搜集证据方面仍扮演主要角色。更令人不解的是法院书记员似乎也有同样的权力。
[64] 时永才、张纪范：“常州中级法院改革纪实”，载《人民法院报》2000年6月27日。
[65] 唐永亮：“深化审判改革，维护司法公正”，载《法制日报》2000年6月27日。这些例外案件的范围从未得到明确的界定。
[66] 比如江苏省，参见“通过严格制度维护司法公正”，《新华日报》2000年7月27日A2版。
[67] “四川法院将清退不合格法官”，见//news.sohu.com/20000718/100003.html.
[68] 参见《法制日报》2001年3月19日。
[69] 最常见的是，中央政府从地方官员的汇报中得不到真实的统计数字。地方官员有夸大自己业绩（通常是经济业绩）的动机。例如，加拿大众多科学家指出，中国政府向联合国报告的捕鱼数量比模型估计的结果整整高了一倍。参见‘China Caught Out as Model Shows Net Fall in Fish’, 414 Nature (29 November 2001), p. 477；李虎军：“中国虚报捕鱼量？”《南方周末》2001年12月13日。
[70] “肖扬指出中国将在两年内有效抵制司法腐败”，中国新闻社2000年6月24日报道。
[71] 汉原衡：“包头市人民法院改革纪实”，《人民法院报》2000年5月8日。
[72] 有的学者仅注重比较表面数字，参见李晓斌：“审判效率如何能有大幅度提高：兼谈基层法院内部改革”，《法学》1998年第10期，页52—54。
[73] 参见美国里程碑式的案例Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970)基于社会效益对司法效率与司法公正作出权衡的论述。
[74] Max Weber, The Religion of China, Hans H. Gerth, trans., (New York: Free Press, 1951), pp. 228-229.
[75] 例如山西省五寨县法院的艰难处境，参见《人民法院报》2001年4月7日。
[76] “高薪养廉”的提议一时间遍布全国，但我们能意识到，工资的提高至多是迈向廉洁政府的一个必要条件。按儒家学说，道德教育被看作是约束个人行为不可替代的手段。问题是中国目前缺少一种既受官方认可又能说服公众的道德学说。
[77] 此外，经验告诉我们，物质繁荣与市民文化也必不可少。据报道，不久的将来，上海第一中级法院大约会有三分之一的法官拥有硕士和博士学位。参见《法制日报》2001年1月30日。
[78] 例如北京房山区法院的审判程序创新，参见《人民法院报》2001年3月13日。
[79] 一位中国法官对这些竞争机制的异议，参见游振辉：“法院内部竞争上岗辩”，//www.china-judge.com/
fnsx/fnsx950.htm.
[80] Andrew Nathan, China’s Transition, (New York: Columbia University Press, 1997), p. 239. 关于文化、意识形态和政治环境对中国司法改革的限制，参见顾培东：“中国司法改革的宏观思考”，《法学研究》2000年第3期，页3—16。
[81] 徐显明：“司法改革二十题”，《法学》1999年第9期。
[82] “肖扬在全国高级法院院长会议上指出，要有力推动人民法院的改革”，《法制日报》1999年6月6日，页1。
[83] 贺日开：“司法改革：从权力走和权威”，《法律科学》1999年第4期，页30—38。
[84] 对全国人大和中国共产党自身推动实现法治的动机的预测，参见Andrew Nathan, China’s Transition, p. 245；Randall Peerenboom, ‘Globalization, Path Dependency and the Limits of Law: Administrative Law Reform and Rule of Law in the People's Republic of China’, pp. 193-195。
[85] 我们可以参考许多国家的相关经验。新加坡就是没有民主而实现法治的一个明显例子。研究新加坡相当独立的法院体制的政体、文化或道德前提应该是很有意义的，例如新加坡社会精英一致认为，司法独立要求法官避免和政治人物发生直接接触，而许多诸如此类的前提在当代中国并不存在。