谈创新我国对抽象行政行为的司法审查制度（上）

摘要：对抽象行政行为的司法审查，目前仅在我国行政诉讼中的一定范围内存在。应通过修改我国现行行政诉讼法，明确规定人民法院审理行政案件，可对行政机关提供的、除宪法和基本法律以外的、任何用来证明具体行政行为合法的法律文件的合法性进行审查，以确定其能否作为证明具体行政行为合法的依据，在此基础上建立有中国特色的对抽象行政行为的司法审查制度。


关键词：司法审查；抽象行政行为；行政诉讼


　　如果从严格法治意义上看，我国尚未建立对抽象行政行为的司法审查制度；如果仅把司法审查局限在对其直接起诉纯粹审查、直接判决的狭义范围内，考虑到《行政诉讼法》第52、53条关于人民法院审理行政案件，“依据”法律、法规，“参照”规章的规定，目前在行政诉讼中事实上存在对规章及规章以下的其他规范性文件在一定程度上的审查权。
　　但这种“一定范围内”、“一定程度上”的审查权来源于行政审判的司法实践而非基本法律的明确规定，没有形成制度，审查的范围、方法、原则都缺乏统一，很多问题无疑需要进一步研究。本文试图在综合考察我国行政审判的现状和国外司法审查经验的基础上，就建立对抽象行政行为全面、间接的司法审查制度抛砖引玉。需要说明的是，法律、地方性法规本身并非抽象行政行为，但它是实施具体行政行为的依据，对其是否合宪和合法同样有一个司法审查的问题。为行文简洁和表述方便，本文以对抽象行政行为的司法审查为题，很多论述针对的是抽象行政行为，但对法律和地方性法规同样适用。
　　一、行政诉讼中对抽象行政行为进行司法审查的必要性和可行性
　　(一)对抽象行政行为进行司法审查的必要性
　　1．对抽象行政行为进行司法监督是建设社会主义法治国家的需要
　　《行政诉讼法》第1条指出了人民法院对行政机关具体行政行为进行司法审查的目的：保护公民、法人和其他组织的合法权益；维护和监督行政机关依法行使行政职权。两者之中，保护公民、法人和其他组织的合法权益、监督行政机关依法行政，应重于维护行政机关依法行政，因为行政权就其本质而言是国家公权，已经以国家强制力为后盾，无须司法权“保驾护航”。司法权介入的目的无疑是对行政权的制约和救济。行政权需要制约、相对人的权利在受到违法行政行为侵害时需要救济是当代行政法的核心课题。行政法定义的第一个涵义就是它是关于控制政府权力的法。英国权威学者韦德对行政法所下的定义揭示了20世纪生活在“行政国”中的人们对日益膨胀的行政权力一旦失去约束不可避免地带来的灾难性后果所怀的深层恐惧。“在‘行政国’的条件下，政府由自由资本主义时代的少管事或不管事的政府，转变成了几乎无所不能、无所不管的政府，公民从摇篮到坟墓都离不开政府。因此，人们不能不设计一种机制，防止政府权力的滥用，保护公民合法权益不受政府滥用权力的侵害。”中国是社会主义国家，国家机关奉行集权而不是分权的原则，行政权比资本主义国家更加强大，更加需要监督与制约。抽象行政行为是行政机关最重要的、对相对人合法权益影响面最广、影响力最大、最持久的行政行为，对其实施司法审查是落实监督与制约、建设社会主义法治国家的必然举措。
　　2．对抽象行政行为进行司法审查可以保证人民法院对具体行政行为的司法监督落到实处行政诉讼法赋予了人民法院通过行政诉讼对部分具体行政行为进行司法审查的权力，但具体行政行为在性质上是执法行为，它是抽象行政行为实施的结果。抽象行政行为作为具体行政行为的发生源泉和行为准绳，与具体行政行为存在着客观上的不可分割性。不难想像，如果抽象行政行为违法，依据它作出的具体行政行为不可能合法；如果不允许法院在行政诉讼中先对这种不合法进行审查、强制要求法院不论对错、一律采用作为衡量具体行政行为合法与否的标准，则要纠正具体行政行为的不合法、维护行政相对人的合法权益，无异于缘木求鱼。以违法的抽象行政行为作依据审查具体行政行为的合法性，如同用一把曲尺量一条直线，结果是“直”的实际上全都不直；以违法的抽象行政行为作依据寻求对具体行政行为的监督与制衡，错误的固然不可能得到纠正，正确的倒可能被确认为“不合法”从而被“监督”过来。要真正实现监督行政机关依法行政、保护相对人合法权益的行政诉讼的目的和任务、保证人民法院对具体行政行为的司法监督落到实处、收到实效，必须将功夫做到源头上，建立对抽象行政行为的司法监督制度。
　　3．对抽象行政行为进行司法监督是确保宪法和基本法律的权威、维护社会主义法律体系内在统一的需要十一届三中全会以来，我国的国家立法工作有了长足的发展，有中国特色的社会主义法律体系初步形成。全国约有数万条地方性法规和其他规范性文件。但是立法的质量未能和数量同步增进，不仅国家行政管理经常在错误的指令下偏离应有的航向，而且宪法和基本法律的权威受到威胁，统一的社会主义法律体系不能形成。解决这一问题当然首先需要人民代表大会和上级行政机关的努力，但司法机关通过审理具体案件对其合法性进行监督也必不可少。
　　(二)对抽象行政行为进行司法审查的可行性
　　立法机关的监督和行政机关自身的监督是最为有力、最为有效、最为稳妥的解决问题立法过程中出现的问题的方式，但“无论从理论上还是从实际情况看，现行的监督机制并未能有效地发挥作用，而且随着抽象行政行为的增多，违法实施抽象行政行为的问题日趋严重”；“对于地方性法规、规章的监督问题，宪法和法律是有明文规定的，这就是地方性法规必须向全国人大常委会备案，规章必须向上级政府和本级人大常委会备案。接受备案的机关都有权予以改变或撤销。现在，备案程序大都履行了，漏报的是极少数，但备案以后的审查却缺乏法律程序，往往是由工作部门看一看，应当撤销的也没有经过权力机关作出决定以撤销(全国人大常委会对地方性法规还没有撤销过一个)”。个别学者甚至指出，“作为我国立法授权的主要机关的全国人大及其常委会，事实上已经完全主动地放弃了监督授权立法的权力”。事实证明，等待立法机关纠正立法中的错误，如同等待行政机关纠正具体行政行为中的错误一样，不是不可能的但却是不够的，必须建立相应的司法监督机制，以作为对立法机关、行政机关立法监督的补充。
　　应当看到，法院对抽象行政行为的司法监督还有其独特优势。首先，担任审查的是一批高度职业化的、与争讼标的没有利害关系的法律专家，他们有更高程度的法律“职业化”；其次，司法监督有一套完备、公开、具有公平和效益特色的诉讼程序作保障；第三，从法制统一的角度考虑，由法院掌握司法监督权也是适当的。正由于由法院通过诉讼程序对抽象行政行为进行司法监督具有其他方式不能替代的优点，世界上主要国家都赋予了法院对抽象行政行为的司法审查权。
　　二、西方主要国家对抽象行政行为司法审查的模式比较
　　(一)美国
　　法院的司法监督是美国对行政规章最主要的监督措施。由于美国具有崇尚司法权和对司法权特别信任的特点，其司法监督有两种类型，一种是法律明确规定的，一种是在判例中形成的；一种是直接审查，一种是间接审查。法律明确规定的具体方式有二：(1)向法院提起发布禁止令之诉。在规章已经颁布，但尚未
正式实施或尚未造成相对人实际损害之前，相对人认为相应规章越权、违法，将导致其权益重大损害时，可请求法院发布禁止令。(2)向法院直接提起司法审查之诉。当规章已经颁布，并已实施和已实际造成了相对人的损害时，相对人可请求法院对规章进行审查，宣布被指控的规章无效和撤销该规章。间接审查即美国著名的违宪审查制度，由联邦最高法院于1803年在审理麦尔伯利尔诉麦迪逊案件中确立。首席大法官约翰·马歇尔在判决书中郑重陈词：最高法院不能遵循与宪法矛盾的法规。从此，法院在具体案件中审查有关法律包括行政规章的合宪性，并对不合法的宣告不予适用。