论地方立法准备阶段应坚持的基本原则（下）

　　六、坚持突出重点的原则
　　建设富强、民主、文明的现代化国家是我国改革开放以来的最大实际。地方立法准备阶段的重要功能之一就是要使立法工作能更加及时有效地为以经济建设为中心的社会主义现代化建设服务。由于各地政治、经济、文化发展很快，需要制定的立法项目很多，所以对各个立法项目在人力安排和时间进度要求上，不可能是不分主次、不分轻重的齐头并进，需要分清主次和轻重缓急，突出重点、保证重点，否则工作上没有合理安排就不可能真正形成力量。
　　所谓突出重点，就是要在一定的条件下相对地集中人力和时间，从现阶段的重大实际情况和现实情况出发，按照标准和要求完成某一或某些重点立法项目，使制定出的法律、法规更好地为经济建设中心服务，加快改革的进程，更好地发挥立法为构建社会主义和谐社会而服务的社会效果，同时有效带动整个立法工作水平不断地上新台阶。就立法的“快”和“好”而言，在改革开放之初，“快”是重点。邓小平曾经针对当时的情况指出，“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改一条，不要等‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好”[7]。30年后的今天，加快立法步伐，使需要法来调整的事项尽可能得到法的调整仍然是一项重要任务，但是与“快”速立法相比，要求立“好”法，使所立的法尽可能完美无缺、具有科学性，已经成为一项更为重要的任务，从立法准备阶段把好立法质量关已成为突出重点的重要要求。
　　七、坚持地方特色的原则
　　地方立法要“根据本地实际情况和客观需要”进行。这里所讲的实际情况和客观需要，包括人与自然的关系、市场经济发展、政治民主进程、法治进程、人们行为方式、社会日常生活等各个方面的客观实际。这种客观实际的性质是动态的，既包括现实的客观实际，也包括历史的客观实际；既包括中国的客观实际，也包括外国的客观实际；既包括已有经验结论的客观实际，也包括有待探索的客观实际；既包括政治、经济、文化生活的人文客观实际，也包括地理、资源、环境的自然客观实际；既包括立法需求的客观实际，也包括立法供给能力和供给规律的客观实际。地方立法必须立足本地客观实际，结合本地生产方式、地理环境、人口状况等物质性区情因素，思想道德、文化、科学技术等精神性区情因素，国家制度、社会变革等社会性区情因素，使立法真正能够反映客观规律、符合经济社会发展的客观实际需要，使立法真正是“由必然性产生”，而非“由任性的偶然性产生”（马克思语）。
　　地方立法准备阶段要坚持的地方特色就是本地的这种客观实际。地方特色就是要在不超越立法权限，不违背宪法、法律和行政法规原则精神的前提下，结合本地具体情况和实际需要提出的立法项目能够反映和体现本地区的政治、经济、文化和社会发展的特殊性。其具体要求是：①与中央立法相比，地方立法是由地方立法机关制定的涉及地方事务的立法，具有较强的针对性和可操作性，对中央立法具有拾遗补缺的作用，效力只适用于本地区所辖行政区域的空间范围；②与其他地方相比，所提的立项项目能够把握本地区的特殊立法需求、特殊发展规律，需要制定的法规能够协调地方独特的社会关系，解决地方特殊的政治、经济、社会问题；能够结合本地实际，充分利用国家赋予的各项立法权力，创制出其他地区没有创制过的新规则，开拓地方立法发展的独特空间；③在立法技术规范上，不盲目追求“成套设备”，搞章、节、条、款、目俱全，努力做到体例适当、繁简适度、科学适宜、明确适用。
　　八、坚持立改废并重的原则
　　随着改革的深化和经济的发展，社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，不可避免地要出现现行法规需要修改和废止的两种情况。
　　第一种情况，现行法规需要修改。这类情形主要是，现行法规中某些条款与新颁布的上位法不一致甚至有抵触；现行法规的某些条款不符合社会主义市场经济体制要求或者与现行改革政策不一致；现行法规中某些规定已经滞后于经济和社会发展，不能适应行政管理实际需要；现行法规中的部分法规之间存在不一致、不适应、不协调的问题。但是这些法规大部分内容还在客观上起着调整社会关系的作用，还没有必要用完全新的法规来取而代之，只要予以及时修改即可使其更好地发挥作用。
　　第二种情况，现行法规需要废止。现行法规的基本原则和主要内容同新制定或者修订后的直接上位法相抵触；现行法规的基本内容已被新制定或者修订后的直接上位法所涵盖；现行法规已被新制定的同类地方性法规所取代；现行法规的调整对象或者主要规范事项已经不复存在；现行法规的基本内容已经完全不适应经济和社会发展的新情况等，该现行法规已经在事实上没有存在的必要甚至还可能引起社会秩序的紊乱。属于此类情况的应及时予以废除。
　　鉴于上述两种情况，在立法准备阶段要坚持立、改、废并重原则，地方立法机关在确定需要新制定法规项目、起草法规的同时，要把现行法规的修改、废止摆上同等重要位置，既要根据社会发展的实际情况创制新的法规，又要结合社会发展的实际把部分不适应或者完全不适应的现行法规列入清理范围，相应地列为修改或者废止项目，实现地方立法指导思想从过分重视创制到创制、修改、废止统筹并重的转变，改变创制地方性法规才是政绩的片面性认识。

　　【注释】
　　[1]孙育玮.完善地方立法立项与起草机制研究[M].北京:法律出版社, 2007
　　[2]列宁.列宁全集(第43卷) [M].北京:人民出版社, 1987.
　　[3]列宁.《论“双重”领导和法制》一信提纲[A].列宁全集(第43卷)[M].北京:人民出版社, 1987.
　　[4]毛泽东.论十大关系[A].毛泽东选集(第5卷) [M].北京:人民出版社, 1977.
　　[5]李培传.论立法[M].北京:中国法制出版社, 2004.
　　[6]恩格斯.恩格斯致约·布洛赫[A].马克思恩格斯选集(第4卷)[M].北京:人民出版社, 1995.
　　[7]邓小平.邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社, 1994.