试析审判流程监督的范围及其价值取向

发布日期：2004-10-09 文章来源：互联网

　　审判流程监督的范围是当前司法实务界争论的一个热点问题。笔者认为，所谓审判流程监督，是指人民法院按照审判工作的规律和特点，通过预制适合于审判工作良性发展的规范性操作规程，对案件程序保障机制和其它业务技术指标体系进行有效监督的活动。审判流程监督的范围，因选择角度和划分条件各有不同，其内容和价值取向也有所不同。有以下几种类型可以概括当前审判流程监督的范围：

　　完全监督、不完全监督和延伸监督。

　　目前，我国司法实务界在审判流程管理改革上，针对审判流程监督的范围这个课题，主要有三种学说，按当前司法界对立案监督范围的认识划分，主要包括完全说、不完全说、延伸说等三种学说。

　　持完全说者认为，审判流程监督的范围应当是审判活动的整个过程，即从立案起始，审判管理者就应当对成讼案件进行程序性监督，并以案件终结为监督结束的终点。完全说概括了司法程序启动后的整个审判、执行运作过程，对于当前审判流程管理改革具有一定的指导意义，是当前审判流程管理持赞同意见者的主流意识。但是完全说没有将具有积极意义的辅助性司法活动纳入审判流程监督范围，偏重审判流程管理中的“审判”二字，对流程管理所涵盖的内容认识不足，具有一定的有限性。其实，审判流程管理的创设，主旨是将法院审判职能分解以各类技术指标，并假以工厂企业化的流程作业管理，通过设置健全完善的监督机制，加强对人民法院审判、执行等诸活动的规范管理。其核心在流水线的规程编制与监督上。持不完全说者认为，审判流程监督应当是对审判法官操作程序的监督，即案件进入业务庭后，由负责审判流程管理的部门对业务庭审判法官进行程序性监督和案件质量监督。不完全说抛开了种种繁复的司法辅助过程，仅对审判活动的核心内容进行管理监督，虽然具有一定的现实意义，但狭小的管理范围根本不能约束“带着脚镣跳舞”的法官，因此，在人民法院内部认同此学说者仅占少数。延伸说把审判流程监督的范围，扩展为自纠纷诉来法院始，至案件终了的整个司法活动的过程。即从指导诉讼、查证咨询、开庭排期、程序预设、法律文书送达等司法活动的各个辅助过程，直至诉前调解、诉前保全、证据展示、听证、审查立案、审限督促、指定主审法官或合议庭成员等整个审判活动和执行活动，另外还囊括了再审程序的启动、案件评查、卷宗整理归档等，都要制定合理的可操作性强的指标管理体系，由审判流程监督部门对法官的一切涉案活动，进行合法性、合规性和指标性审查监督。延伸说不仅涵盖了审判、执行活动，而且将所有司法辅助性活动列入监督工作的视野，并有针对性地对泛司法活动进行规范性管理监督。

　　审判流程监督的延伸，包括向前延伸和向后延伸两种形式。

　　向前延伸，就是从当事人走进法院的那时起，就要按照规范性操作程序接待当事人，借助已建立的规范性司法服务平台，并根据审判机关的职责权能，合理地满足当事人的诉讼需求。向后延伸，就是在案件终了后，对诉讼资料的有序管理进行监督，确保卷宗统一管理、规范装订、整洁完备。同时，还包括对当事人的回访管理，在当前司法资源状况不能够令人满意的情况下，通过回访活动延伸审判服务，能够有效地促进审判活动健康有序的开展，往往会起到意想不到的法律效果和社会效果，提高司法活动的公信度和亲合力。

　　事前监督、事中监督和事后监督。

　　从司法活动的阶段性上划分，审判流程监督的范围包括事前监督、事中监督和事后监督。所谓事前监督，就是通过立案的集约化管理，把已知的各项监督指标，分派给分工明确的立案法官、初审法官和审判法官，有效地控制指标流向，合理配置司法资源，保证司法资源的合理利用。将现有法官按其职责不同分为立案法官、初审法官和审判法官，有一定的合理性，这样可以防止承办法官一案到底的包案现象，同时也较好地解决了法官随意调解，以及调解不成后以调解阶段形成的主观意志决定裁判内容的混案现象。所谓事中监督，就是对进入审判流程管理的所有案件，通过督办等方式，防止案件该审不审，审而不结，该执不执，长期拖延。通过监督法官准时开庭宣判、明确独任法官或合议庭成员等方法，杜绝法官私自受理案件，以及防止出现办理金钱案、人情案、关系案等情况的发生。所谓事后监督，就是针对已经结束的各项司法活动，包括泛司法化的司法辅助工作进行程序性检查评判，了解各个阶段执行流程操作规范的情况，对违反操作规范特别是超审限期和“程序问题”法官进行惩戒。这里需要说明的是，审判流程管理过程中，事后监督不应再对案件事实部分进行重新认定，即使案件处理有事实确认上的瑕疵，或者不符合某些所谓的评判标准，也不应以“院长发现”为由，随意启动再审程序。这样做的目的，主要是为了维护初审法官或审判法官应有的司法权威，最大限度地保护当事人的意思自治，提高人民法院审判工作的公信度，减少对司法资源的浪费。区分事前监督、事中监督和事后监督的目的，是为了随时监督案件在流程运作中的需要，是为了促使司法活动的完美。

　　立案监督、初审监督和审判监督。

　　从法官的职权上划分，审判流程监督的范围主要包括立案监督、初审监督和审判监督。立案监督，就是对立案法官的立案活动进行监督，确保信访咨询、确定案由、程序确认、证据展示、送达法律文书等等纳入立案范畴的案件初始化工作合法有效。在现有条件下，立案监督权主体资格怎样掌握，由谁负责管理立案监督工作，是一个值得探讨的问题。初审监督，就是对庭前调解、庭前预备等一系列简易审判活动进行监督，保障初审或预审法官正确行使职权。审判监督，就是对进入审判流程的案件，进行全方位的程序跟踪监督。

　　对人的监督和对事的监督。

　　还可以根据监督的指向，划分为对人的监督和对事的监督。从目前各基层人民法院现有审判管理指标体系中可以看出，对作为个体的人的法官，其监督犹为重要。审判流程监督不仅对办案之事进行监督，而且应当对管事的人严格管理和监督。监督的范围大致是从立案开始，然后经过程序确认后，明确指定承办法官，并限定排期开庭时间，规定卷宗材料交付最短时限，隔离诉讼费用收缴等环节，最大可能地确保初审法官和审判法官不受当事人意识的影响。在进入实质性的审判阶段这个过程中，法官的“自由裁量”幅度较大，对不超过审限期的案件，其各个项目操作规程的时间不尽一致，往往这期间容易出现人情案、关系案和金钱案，因此对审判法官的监督犹为重要。当然，制度性的缺失也会导致司法腐败，但唯其人的因素决定事的成败，这才是最根本的监督。审判流程监督因此要与纪检监察工作默契配合，才能做到对法官行为与对审判之事的全面监督。

　　静态监督和动态监督。

　　从司法形态上划分，可以分为静态监督和动态监督。静态监督是对审判活动作静态的观察，通过报表数据等形式，对审判工作加以分析和监督管理。而动态监督则是对审判活动的跟踪监督，通过不间断的、跳跃式的或与审判工作并行的全程监督管理，及时了解司法运作的情况，向领导提供可靠的决策依据。动态监督防止了盲目性和瞎指挥，能够在案件审理程序提供的预定指标内，有效地调节和缩短办案时间，便于法官业务量的管理和审限期内案件的督办。

　　另外，法官信誉监督也是一项十分重要的监督内容，通过法官信誉监督或办案数量监督这类指标的监督，能够反作用于立案部门的案件分配流向，引导司法活动的健康发展。

　　关于立案庭行使监督权的问题。

　　研究审判流程监督的范围，必然要触及监督权的主体问题。立案庭是人民法院内设审判业务部门，其主要职权是依据法律规定审查诉讼立案，办理与立案相关的诉讼事宜，处理来信来访。现在，多数人民法院将审判流程的管理监督权赋予立案庭，主要是考虑了立案的特点，认为立案是审判活动的起点，在实施监督管理上有着较为优越的条件。但立案庭是否在审判业务之外还享有部分监督权和管理权，其争论是不言而喻的，已经引起越来越多专家学者的关注。有些人对立案扩大化问题提出批评，认为人民法院各项权力的分配表中，未将立案庭列入管理部门和审判监督部门，如果在审判流程中行使监督权，则混淆了立案部门的职能。其实，人民法院内设机构的职权不可能完全剥离出来，独立并自成一体。从大的方向来看，借鉴我国政法各机关相互监督、相互制约的体系，在明晰权能的前提下，将制约监督机制引入人民法院各业务部门，是有利于审判工作的健康发展的。将审判管理权授予审判委员会办公室，或凡涉及内部业务监督的权力即与审判监督庭职能挂勾，从职能划分上好象说得过去，但从一个业务流程的管理角度来看，也是值得商榷的。有些人认为，每一个法官个体都是独立的，初审法官、审判法官当然不受立案法官的管理监督，其实这是一个错觉。法官名称的分置，只是当前立案改革的产物，立案法官、初审法官和审判法官个体的独立，应当表现在法官实施神圣的法律之时和履行规范的审判义务之中，任何超越于审判规范的行为，均要得到及时纠正，而纠正的过程终要由人完成。内设业务庭的目的是对审判权力的细化分配，以便于明确职责，但作为一个作业流程的综合管理，要不要再单独设立一个独立的管理监督机构，例如类似于法官管理委员会这样的机构？审判委员会依据人民法院组织法的有关规定，采取民主集中制的方式行使职权，其下设的办事机构只能是处理审委会事务，为审委会及其成员搞好服务，假使赋予其审判流程监督管理权，只能将审委会拖进具体审判管理的繁杂事务之中，会相对削弱审委会总结审判经验等本来的工作任务。让立案庭统领全院审判流程管理监督工作，改革者立论时可能考虑到了立案的前置特点，立案庭审查立案后，对审判技术指标如果不再加以管理和全程跟踪监督，那么立案的价值也就不存在了。

　　立案庭不具有审判监督权，这是不争的事实，是否具有审判流程管理监督权，是司法实务人员今后需要认真研究的一个课题。笔者认为，人民法院的哪个部门（或派生出的新的部门）被赋予案件流程监督权并不重要，重要的是要明确其综合审判业务庭室的地位，唯此才能以“龙头”牵动整个“龙身”，否则，现有立案庭的监督权能就会师出无名。总之，不管由谁监督这个新生的流程和机制，它都要通过规范化的管理监督，在规定的监督范围内，对法官审判案件施用程序的情况进行监督，对所有成讼案件进行事前、事中和事后督促与评查，协调各业务庭及其法官的工作流量，实施督办与通报。这里应当指出的是，审判监督庭是人民法院内部设立的专门行使审判监督权的职能部门，通过再审程序保障当事人诉权和诉讼利益的实现，负责承办已立案的再审申诉案件，采取补救程序对案件进行再次审理和作出实体性处理决定。审监庭在审判工作中的监督作用应当加强而不应削弱。

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