重新审视审判委员会存在的价值----构建符合现代审判规律的审判委员会制度

发布日期：2004-02-16 文章来源：互联网

　　（一）

　　审判委员会是我国各级法院依法设立的一种对审判工作起集体领导作用的审判组织。它最早起源于新民主主义革命时期，早在1932年6月9日，中共苏维埃共和国中央执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第七条规定，县以上裁判部?即法院?组织裁判委员会，该裁判委员会就是审判委员会的前身。1951年，中央人民政府委员会通过《中华人民共和国法院暂行条例》第15条规定，省、县级人民法院设审判委员会。1954年制定的《中华人民共和国法院组织法》第10条进一步确认了审判委员会制度，并且扩大了审判委员会的职权。1979年经修改后颁布的《中华人民共和国法院组织法》第11条规定，各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制，审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。至此，我国的审判委员会制度基本上确立。此后，三大诉讼法从不同的方面分别对审判委员会职权作出了与之相应的规定，如《刑事诉讼法》第149条规定，对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定，由合议庭提请院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑事诉讼法〉若干问题的解释》第115条还增加“审判委员会的决定，合议庭应当执行，合议庭有不同意见的，可以建议院长提交审判委员会复议?。其他两大诉讼法即民事诉讼法、行政诉讼法只是对再审案件规定由院长提交审判委员会讨论，除此之外，均未明确审判委员会对其他案件包括重大、疑难、复杂案件是否有讨论决定的职权。

　　我国设立的审判委员会?简称审委会，下同?制度可以说一开始就是一种司法独创，这种独创是同当时的历史背景有密切联系的。首先，作为革命性、人民性的政权，它不可能去学习与模仿为之否定的西方政治、司法制度包括西方的审判制度与审判方式，因此，审委会制度是不可能在美英法系或是大陆法系中找到它的影子和依据的。其次，人民政权也不可能沿袭中国司法传统中那种个人专横、个人说了算的司法制度和司法模式。因为，这是人民政权绝对拒绝与反对的制度。因此，审委会也并不是“中国传统文化”的产物。第三，审判委员会在当时来讲是具有普遍民主意义和科学的领导形式。因为，在战争或非常时期，革命工作所面临的问题往往都是既复杂又难以预料的，加上缺少经验，因此，除战场上需要指挥官当机立断之外，在一般的场所下都是需要集体来讨论决断事情，即实行所谓的民主集中制原则。这种以集体的方式即委员会的形式讨论决定问题往往就比单个人或数量较少的人所讨论决定问题要智慧得多、可靠得多，尤其是在静态的时空由具有一定数量的群体充分发挥各自的智慧与见解来讨论决定问题，优点更为明显。这就是为什么在新民主主义革命时期，我国许多政权或领导组织如军事委员会、中央执行委员会、人民委员会、财经委员会等等均采取委员会形式的根本原因。第四，在新民主主义革命时期，裁判部?法院?所审理的案件是刑事案件居多数?这种案件结构在建国后相当长的一段时间仍是如此?，对于这类决定人的生命与前程的案件审理工作，作为建立政权不久的中国共产党人来讲，素来都是慎重的，尤其是对重大、疑难、复杂的案件审理更是慎之又慎。因此，采取审委会来讨论决定合议庭审理的案件就成为一种必然的选择，它是基于确保案件审理公正、准确所采取的一项保障制度。第五，建国后，虽然中国社会发生了重大的变化，但是，中国共产党所领导的社会主义建设仍是前所未有的大事业，没有其他任何的经验可循。于是，在新民主主义革命时期所形成的许多好的作法与经验就成为建国后的一笔财富，得以沿袭与保留下来，并以法律的形式得以确认，委员会制度也就在诸多领域中被保留下来，如中央人民政府委员会、军事委员会、外交委员会等，审判委员会亦然。加上，中国素来缺少法官独立审判的传统及法治氛围，人们对法官的作用并不那么重视与关注；同时，由于建国后实行的是计划经济，社会经济形式单一?即只有公有、集体所有制经济两种?，国家因经济形态单一立法不多，法院在社会中的地位与作用不明显?社会很多事务，已被政治或行政所取代?，人们对法院的要求并不太高。这样，法院所设的审判组织-审判委员会，也就不受太多的质疑一直存在到现在。第六，不论是建国前还是建国后的相当长的时间内，中国法院及法官重视与追求的都是实体法价值，忽视程序法的价值与作用，审委会讨论决定及议案的方式可以说正是这种司法观念的最好反映与体现。因为，审委会讨论决定案件不需要太多的繁褥程序及法定步骤，适应了法官单纯在认定事实，适用法律方面追求公正的心态。此外，在实体法和程序法尚不完备的情况下，法院设立审委会，可以通过审委会对办案进行指导和监督，适当解决法律的疑难问题；并且，在法官素质偏低，独立执法能力较差的情况下，可以发挥法院的优势和整体智慧，弥补法官个人的知识、经验和执法能力的不足。

　　（二）

　　随着我国改革开放的深入及市场经济体制的逐步建立，法院所承担的调整、规范、裁决人们在经济、民事、商事、知识产权、刑事、行政等方面关系的职能与作用越来越明显与突出；与其相适应，人们追求司法公开、公正、民主与平等的要求也更加强烈。于是，作为审判工作的一个集体领导组织-审委会，其讨论决定案件的作法就不能不引起人们的关注与思考，并随着审判方式改革的进一步深化而对之产生怀疑与责备。因为，审委会讨论决定案件的方式明显与现代诉讼制度如公开、直接、言词、回避等原则相矛盾、相冲突。而且，有的学者研究还证明?实践中也有例证?，由审委会讨论决定个案并不能保证案件的审判质量。同时，它所造成的审与判的分离更是违反了审判的内在规律。故，许多人主张应彻底取消审判委员会制度。当然，也有不少人主张改革与完善审判委员会制度，以适应审判形势的变化，而不是简单的取消或抛弃。

　　那么，审委会在市场经济体制下有否存在的必要与价值呢﹖笔者认为，在当前，中国政治体制、司法体制未触及与改变之前冒然地取消审委会是不可取的，这不仅不利于法院各项工作的开展，而且将削弱法院、法官的独立地位与作用。其理由是：第一，国家司法体制是一个完整的结构体系，包括司法主体、司法主体的内部组织结构及管理与运作模式。我们知道，司法权是在人大监督下分别由法院、检察院来行使的；各级法院的人、财、物权均由同级的党委、政府所管理和调配；不仅法院内部设立审判委员会，而且，检察院内部也设立检察委员会。因此，法院行使审判权不仅要受到同级人大的监督，而且还要受到同级党委、政府的监督与制约；同时，更要经常受到同级检察机关的法定监督。在这种体制下，法院是没有任何司法意义上的独立的法律地位可言的，法官的独立更是无从谈起。这样，在法院无法完全独立，法官更难于完全独立以及法院、法官的管理与运作模式未有质的改变的现存司法体制下，作为法院这个单一的司法主体，其关键性的内部组织-审委会，如果被取消了，那么，法院将如何面对上述这些法定机关的监督与管理﹖尤其是人大对法院个案的监督?现在全国各地人大的这种作法很流行?，检察机关内部的检察委员会对法院个案讨论决定行使抗诉权时，法院又将如何的面对与处理﹖我们知道，政治体制与司法体制的关系是一种领导与被领导的关系，司法体制中各个主体及其内部组织是互相联系互相依存的。居于被领导地位的主体如果再削弱甚至是抛弃其法定的具有核心性的抗干扰的内部组织力量，在领导主体未削弱其监管力量之前提下，只会促使被领导主体走向更加微弱、更加不利的地步。这是有明显的实例可说明的，如某省人大对省高级法院进行评议，人大代表在评议中认为省高院审理的案件是错案的有5件，但省高院院长在向省人大汇报整改工作情况时，认为经审判委员会讨论认定错案的只有2件。笔者看后颇有感慨，如果没有审委会，省高院院长将以何名义来向省人大交待﹖又将以何名义来说明这些被人大代表认为错案的案件大多数还是正确的﹖这是其一。其二，综观世界各国政治、司法改革的通例或规律，不论是政治体制改革还是司法体制改革都是自上而下的，且都是同步的；不存在自下而上，且一方单独行动，其他各方未动的情况。其三，笔者始终持有这样的观点即假如我国的司法体制真正彻底改革并真正实现了法院、法官的完全独立，国家的立法、行政两机关与司法机关在法律意义上完全对等且司法权单由法院一机关行使，没有其他机关再来分享司法权，则法院的审委会就没有存在的必要了，因为它已失去存在的社会条件及司法基础。第二，审判方式改革同其他机关改革的最大不同之处是它必须在现有法律规定的范围内进行，决不能违背法律规定或者脱离法律另搞一套，甚至做出与法律规定相矛盾，相冲突的行为。不言而喻，法院是依法行使司法权的机关，忠于和遵守法律是其基本特征和关键性的价值取向。如果认为法院改革可以另搞一套，可以避开法律或者突破法律界限来搞所谓的创新，那是一种幼稚的想法，其产生的负面影响是极为不妙的。因为法院将给世人这样不好的印象即有法不依，随心所欲，为一种实用价值来临牺牲国家法律的尊严与价值。有的人对改革总是持这样的观点，认为改革都可以突破现有法律界限，可以试验，待条件成熟之后，再修改或废除法律。笔者认为，这实际上是把社会其他领域中的改革模式搬到司法领域中来。殊不知，其他领域改革，其前提一般都是没有法律设定，如改革后实行的政企分开，党政分开，土地承包，公司股份制等等，这些领域先前并没有法律规定政企不应分开，党政不能分开，土地不能承包，公司不能搞股份制等等。即使土地实行转让、出租的改革，也并没有突破土地不能买卖这一法律界限，且此也是唯一一种迫近法律临界之特例。同时，实施这些领域的改革可以说都是以行政机关作为改革的主持者，甚至是实施者。行政机关在权限和作为方式上均比司法机关灵活、机动得多，因为国家从未制订一部系统与全面的行政法来约束它，所以，社会对它的要求即依法行政较之于对司法机关的要求即依法办案的呼声要强烈得多。因此，行政机关在实施改革事项时，如有突破法律的例外，人们是会理解甚至是不足为奇的，但司法机关却不能，因为司法机关在国家已有法律规定的前提下，是不能有这方面的作为的，所以，从法治角度来讲，取消审委会是没有法律依据的，是行不通的作法，唯一的出路只能在法律框架下进行改革与完善。

　　（三）

　　那么，如何改革与完善审委会制度，使之既能克服缺陷与不足，又能建立起符合现代审判规律即现代诉讼制度的机制，适应今后审判工作的发展呢﹖笔者认为，审委会作为一个具法定优势的组织，是完全可以通过改革并完善来适应现代审判规律，发挥更优更好的作用的。笔者根据审委会工作的实践及法律规定，提出如下改革与完善的意见与举措：

　　第一，应当明确界定审判委员会的任务与职责。按照《中华人民共和国法院组织法》第11条规定，审委会的任务是总结审判经验、讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。《刑事诉讼法》及有关司法解释均明确规定了审委会对重大、疑难、复杂案件的讨论决定权；但《民事诉讼法》、《行政诉讼法》却没有此规定，只是对决定是否再审的案件规定审委会享有讨论决定权。实践中，包括最高法院在内的各级法院审委会都是按照《法院组织法》来履行工作职责的。有的学者就指出，审委会对刑事、民事、行政案件全都按《法院组织法》规定来进行讨论是不当的，理由是《法院组织法》仅是针对法院内部而言的，对于法院之外的公民、法人和其他组织没有约束力；而三大诉讼法则不同，它们是国家的基本法律，效力应高于《法院组织法》，不仅对法院有约束力，而且对法院之外的公民、法人和其他组织参与诉讼时一样具有约束力。因此，主张审委会只能按三大诉讼法而不应按法院组织法来讨论决定案件。笔者认为，即法律效力来讲，《法院组织法》与三大诉讼法之间不存在哪个大哪个小的问题，因为它们都是国家的基本法律。但众所周知，新法优于旧法，专门法优于普通法是一种公认的法律适用原则与惯例。三大诉讼法制订的时间均分别晚于《法院组织法》，且行政、民事诉讼法又分别晚于刑事诉讼法；同时《法院组织法》对于三大诉讼法来讲，前者应当属于普通法，而后者应当属于专门法，因此，按照新法优于旧法，专门法优于普通法的原则，审委会应当按照三大诉讼法所确定的内容来分别对刑事、民事、行政案件进行讨论，即审委会依法只能讨论决定符合《刑事诉讼法》第149条规定的重大、疑难、复杂案件和《行政诉讼法》第63条规定的再审案件及《民事诉讼法》第177条规定的再审案件，除此之外，审委会不应越权讨论普通的刑事案件和一、二审民事与行政案件。至于重大、疑难、复杂的刑事案件也应当具体界定范围，可用例举式界定：1?在本辖区内有重大影响的案件；2?重大涉外案件；3?人民检察院抗诉的案件；4?再审或提审的案件；5?可能判处死刑的案件；6?可能宣判无罪案件?以上方面为重大案件?；7?法律规定不明或法律无明文规定的新类型案件?即复杂案件?；8?合议庭对案件定性、责任承担和适用法律存在较大分歧的案件?即疑难案件?。明确了审委会在案件审理方面的任务与职责之后，就能使审委会把精力放在总结审判经验及其他职能上，并真正贯彻与落实“还权于合议庭”这一法律规定，有效地调动与发挥合议庭的审判积极性及其职能之作用。

　　第二，应当优化审委会委员的结构，改变审委会的委员以行政职务为主的配置与结构机制，建立起以法律专业知识与丰富审判经验为主的委员配置与机制。长期以来，法院因为采取行政式的管理与运作，因此，具有行政职务高的人如院长、副院长、庭长总在法院中占有绝对的优势，审委会委员的配置也不例外。几乎全国所有的法院审委会委员均清一色由领导型法官担任，正应验与反映了那种“谁的官大，谁的发言权就重要”的观念与作法。其实，这种委员的配置是缺少法律依据的。这种委员的配置不仅使许多委员其法律专业不强，缺少基本的审判经验法院院长、副院长并不都是从法院内部产生，而是从外面调进来?，而且造成法官价值取向的错位即促使法官追求行政式的待遇，而不是追求法律的精神和价值?实际上法院内部改革应从此方面着手?。因此，改革审委会的委员配置与结构应是审委会改革的关键。因为事物结构及运作模式决定事物的性质，如我们可以看到，同为吃草的羊、牛、马，为什么出现迥异呢﹖原因在于其内在组织结构及运作不同而致；同样的道理，同为讨论案件的审委会，如果出现其委员的配置与结构不同，则其整体的功能与作用肯定是迥异于原委员会的。基于这种理论与认识，我们将如何优化审委会的结构呢﹖笔者认为，除院长这一审委会的主持人不能更换之外，其他任何委员都是可以通过竞争上岗方式?提请人大任免?来配置的，但竞争上岗的委员条件必须是：具有大学本科及法律大专以上的学历、具有审判员资格和十年以上的审判工作经验?中、高级法院条件可提高，基层法院可适当降低?。这样配置的好处是：1?能把优秀的法官吸收到审委会中来，增强审委会适用法律的权威性；2?制约外部与法院内部人员的不当交流，留住优秀人才，抵制庸才；3?由于委员法律专业知识基础牢固，审判经验丰富，这样，复合型的委员将占一定的比例，甚至是很大的比例，有利于审委会对各类案件的正确讨论决定；4?由于委员是以专业为主的，不是以行政职务为主的，因此，除院长之外，所有的委员几乎是平等的，等级服从关系取消了，委员平等行使讨论决定案件权的机会就大大增多，公正性就越来越大；5?客观上促使法官追求法律精神与价值，不刻意追求官本位。

　　第三，应当彻底改变审判委员会讨论决定案件的运作方式，制定强制性及科学性的操作程序与规则，使之真正符合现代诉讼制度。良好的资源配置与结构需要科学的运作程序与方式，否则，其固有的优势与价值就难于得到充分的发挥，审委会亦然。长期以来，审委会讨论案件虽然是以民主集中制的名义出现，但由于缺乏强制性及科学性的操作程序与规则，再加上审委会原有的弊端，造成许多委员实际上只起滥竽充数的作用：要么是不愿发言?不了解案情或对案情与法律研讨不深、或畏惧不发言?；要么是为附和而简单发言，一切均以听从占主导地位的意见为上策。这种情形就为个别领导利用审判委员会之名来达到个人之目的创造了条件。笔者认为，制订并改进审委会的运作程序是多方面的，只有这些程序具备并按照其要求严格操作，则就完全可以促使审委会制度符合现代的诉讼原则，具体为：

　　1?审委会讨论案件只宜对案件的定性、责任分担及法律适用问题进行讨论决定；其他如对证据与事实的认定等工作应由合议庭去完成，审委会对之不能讨论；合议庭全体成员应当列席审委会会议，并且具有同等的汇报权。合议庭在提交审委会讨论案件之前应当告知当事人审委会组成人员的名单及可行使的申请回避的权利。之所以规定这样操作的内容，理由是：重大、疑难、复杂或再审、抗诉案件等，合议庭审理过程中出现分歧，往往都是因案件定性难于确定，责任分担难于平衡与把握，法律适用或冲突规范难于正确运用所致。审委会对这些案件讨论，可在合议庭认定事实与证据的基础上来进行讨论决定，从而使每个委员在了解案情，掌握案件存在问题的基础上客观、公正地评议案件。要求合议庭全体成员列席审委会，一是能使审委会全面了解案情；二是尊重合议庭成员的审理活动；三是防止审委会偏听偏信某个承办人的意见。这一改革的作法也同《人民法院五年改革纲要》的精神基本一致。

　　2?审委会对于合议庭认定事实不清的案件可直接开庭审理。审委会开庭审理的情况是（1）?原合议庭对案件认定的事实不清；（2）需要提交审委会的案件要求另组成合议庭重新审理的。由于前面已严格界定了审委会讨论案件的范围，因此，审委会每年需要讨论案件的数量将大大减少，这就使它有充分的时间与精力来从事直接开庭审理工作，从而使案件审理的质量得到更加有效的保证。也许有人会认为，审委会委员事务那么多，哪有那么多时间与精力来从事开庭审理工作﹖笔者认为，这是法官对本职业持有什么心态及价值取向的问题。如果一个法官不认真把审理案件作为第一工作需要而热衷于应付其他事务，这本身就是很不正常的现象；这种现象如果在以行政型委员组成的审委会时还不足为怪的话，那么，在以专业型委员组成的审委会就不应再出现其现象了，即使是为了总结所谓的审判经验，仍应让位于案件的审理工作，因为经验是从每一个案件审理的实践中积累起来的，没有什么比审理好每一个案件更为重要，更富有意义了。

　　审委会直接开庭审案，可由3—5个委员组成合议庭审理，也可由更多的委员组成合议庭来审理；其审理程序与合议庭审理普通案件的程序一样，应当贯彻回避等原则，在法庭认定事实清楚后再提交其案件给审委会讨论决定?审委会委员回避事由与上述规定相同?，所做出的裁判应签署审委会名义。把审委会推向审判的前台，使当事人及社会直接看到法院最高审判组织的水平与面貌，这不仅大大增加了审委会工作透明度，而且也增加了社会对审委会工作的压力，从而有利于增强审委会的工作责任感和被监督意识，有利于案件的公正处理。

　　3?审委会委员讨论案件必须以书面形式发言。首先，合议庭建议提交审委会讨论的案件，应于审委会讨论之前的3—7天把案情报告发给每个委员，使之有充分的时间对案情进行思考与分析。其次，要求每个委员?回避的委员例外?必须对所讨论的案件写出书面发言材料即每个委员在发言时应以书面形式即案件之定性，责任分担，法律适用等问题提出自己的认识、见解及理由并就适用法律原则阐述自己的意见与主张；如果听了别的委员发言后有启发，同意或不同意其他委员的意见，可在书面发言中增加或更改，每个委员的书面发言在审委会结束时再交给会议秘书登记备案。作出这种硬性的规定其好处是多方面的，一是促使每个委员全心全意投入对案件的研究，不能马虎应付，从而提高审委会讨论案件的质量与水平；二是提高委员的发言与议案水平；三是使委员明确其发言的责任与作用；四是书面发言既是检验委员的讨论案件水平和工作能力的有利凭据，更是对委员工作成绩的良好考核；五是书面发言有据可查，便于后人对案件审查时，明确谁是谁非，同时，也便于错案追究。

　　4?审委会决定案件应以记名投票?或不记名投票﹖?表决的方式决定，即不能以举手表决的方式决定。虽然这种表决方式只是形式的不同，但其作用却是有质的差异的。众所周知，很多以民主集中制名义出现的决定之所以不能充分发扬民主，反映大多数人的意愿，不能真正按民主的程序做出决定，很大程度上是同其讨论发言的方式及表决方式的不科学所造成的，审委会亦然。由于审委会素来是采取举手表决方式，大家都看到眼里，于是很多委员实际上是走过场，跟随他人尤其是领导的意见而举手表决，因为在这种由领导倡导表决的场所，如果某个委员与领导的表决不一致，对委员自己、对领导来讲都是十分尴尬的。但采取记名或不记名投票方式却不一样，因为大家都不知各自的表决决定，顾虑一旦消除了，则其表决就能真正反映委员的意见与主张。我们知道，这种科学的民主的表决方式在今天的全国人大会议上早已实行，作为表决性的审判委员会应当学习与借鉴这一作法。

　　第四，应当建立审判委员会及委员优胜劣汰机制，不断增强审委会的活力和工作能力。按照权利义务对等的原则，审委会也应该同合议庭一样，对其案件的审理、讨论决定等事项承担相应的法律责任及后果。即如果某个案是审委会一致讨论通过决定意见的，一旦被确定为错案，则整个审委会应当承担错案责任；如果审委会一年之中出现审委会三次审理、讨论决定案件是错误的或一届?五年?之中累计有五次审理、讨论决定案件是错误的，则审委会应当全体辞职，再由院长按审委会委员配置的规定与方法提请人大任免。如果审理、讨论决定案件的错误是由于个别委员的意见所致，个别委员应当承担该案的错案责任；一年之中如果出现三次或一届之中累计出现五次错误意见导致错案产生的，则该委员应当自动引咎辞职或由院长提请人大罢免其委员职务。这样规定的意义在于增强审委会工作的责任感、危机感，使之更好地履行法律义务，维护审委会的权威。

　　总之，在新的市场经济形势下，在现存的政治、司法体制下，审委会的作用是不可替代的，它仍有其存在的价值与作用的，改革审委会的思路是：审委会的人员结构不仅要改变，而且其运作方式更要改变，只有这样，审判委员会制度才能符合审判规律，才能适应现代诉讼发展的趋势与潮流。

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