借鉴国外先进经验，完善我国土地污染防治法律体系

【摘要】　　土地污染是一个世界性的环境问题，发达国家对此问题的研究比较早, 目前已经建立了相对完善的法律体系，积累了许多成功的经验。与发达国家相比，我国在立法和实践中还存在许多的缺陷。本文在分析发达国家土地污染防治经验的基础上，从土地污染防治基本法、土地污染的预防机制、行政管理体制、法律责任、公众参与等方面提出了相应的完善对策。
【英文摘要】 Land pollution is a worldwide problem, the developed countries have set up relatively complete legal systems at present and have accumulated a lot of experience. By contrast, there are a lot of defects in legislation and practice in our country. This paper will put forward some corresponding countermeasures on the basis of analyzing the experience of developed countries, in the aspects of basic law of prevention and control，prevention mechanism，administrative management system，legal liability and citizens participation.
【关键词】土地污染；防治；法律体系
【英文关键词】land pollution; prewent and control; legal system
【写作年份】2007年


【正文】
　　土地作为一种有限的不可再生资源，不但是动植物生命的支持系统，还是固液态废物的堆放地和人类居住及交通活动的基础，对动植物繁衍和人类生存发挥着重要的作用。但是在人类现代化和工业化进程中，土地遭受着来自农药、化肥、固体废弃物等各方面的严重污染，发达国家很早就开始关注土地污染的严重危害，纷纷立法加强对污染土地的防治。近年来，我国土地污染问题日益突出，引起了社会的广泛关注，成为我国经济社会可持续发展的制约因素。基于此，我们应该积极借鉴发达国家的先进经验，对我国土地防治的法律体系做相关研究和探讨。
　　
　　一、发达国家土地污染防治的立法及实践
　　
　　土地污染是一个世界性的环境问题，发达国家对此问题的研究比较早, 从十九世纪七十年代发达国家就认识到土地污染的危害性并开始有了农业立法和相关的土地保护法规。经过多年的实践，许多发达国家已建立了相对完善的土地污染防治体系，其中日本、美国和澳大利亚的实践很有代表意义。
　　
　　（一）日本
　　
　　日本是世界上最早发现土壤污染的国家，早在1877年，日本枥木县就发现了足尾铜矿山公害事件，自1968年日本发生了由慢性Cd中毒引起骨痛病事件以来，农业土地的污染问题就引起了社会各方的广泛重视。为了防止因土地污染而影响人类的健康，日本在1970年颁布了《农用地土壤污染防止法律》，并根据此法将镉、铜、砷3个项目指定为特定有害物质。此法以农用地为保护的对象，对于依据此法指定为“农用地土壤污染对策的地域”，国家制定农用地土壤污对策计划，在各个都道府县运用国家的资金进行“农用地土壤污染防止对策细密调查”，并将调查结果公开发布[1]。此后日本又制定了一系列环境标准和法律法规,有效地遏制了农用地的土壤污染。
　　
　　随着经济和社会的不断发展，日本市街地（市区）受污染的土地日益严重，因此日本于2002年5月颁布了《土壤污染对策法》，根据此法能够在工厂、企业废止和转产进行城市再开发等事业时，运用环境风险对策的观点在日本全国范围内实施土壤污染对策。该法包括8章42条，对调查的地域范围、超标地域的确定，以及治理措施、调查机构、支援体系、报告及检查制度（杂则）、惩罚条款进行了规定，并规定了成为土壤污染调查对象的土地条件及消除污染的土地基准等。此法的实施使得污染治理由被动行为转为主动行为，对日本土地污染问题的改善发挥了很大的作用。
　　
　　（二）美国
　　
　　美国对于土地污染防治的立法也比较早。1930年前后，美国进入经济大萧条时期，中西部地区发生了名为“尘埃流星”的沙尘暴。由此，美国政府产生了有关土壤污染、流失会侵害农业生产的担忧，在农业部中增设了土壤保护局，该部门现更名为自然资源保护局,并且于1935年通过了《土壤保护法》。在20世纪70年代美国又发生了由土壤二嚷英(Dioxine)类物质污染导致的“腊夫运河(Love Canal)污染事故”，在这一事件后，美国于1980年建立了名为“超级基金”的信托基金，通过了《超级基金法》。超级基金法是针对土地受污染后责任认定的法律，根据该法规，如果在任何“设施”上发现“危险物质”的“排放”或“可能发生的排放”，则“有关责任方”应当对清除污染承担连带严格责任。这就表示如果土地受到了污染，一旦被发现，政府有权要求造成污染事故的责任方治理土壤污染或者支付土壤污染治理的费用[2]。
　　
　　进入90年代，工厂搬迁后遗留的受污染土地（棕色地块）治理和再开发问题逐渐引起了美国社会的关注。根据当时的超级基金法，这些污染的地块必须被修复后才能使用。但大多数棕色地块的污染由以前使用者造成，不应由后来的开发者承担治理污染的责任和费用。没有人愿意开发棕色地块，棕色地块又多数位于市区，严重危害了人们的健康和生活环境，大量居民从这些区域及周边地区搬走，从而使这些社区的人口和经济萎缩，进而影响了城市经济的发展。因此美国环保局制定了《棕色地块法》，对超级基金法进行改进，该法案阐明了污染的责任人和非责任人的界限，并制定了适用于该法的区域的评估标准，保护了无辜的土地所有者或使用者的权利，为促进棕色地块开发提供了法律保障。同时美国还发起了“棕色地块全国合作行动议程”，以税收等优惠措施，刺激私人资本对棕色地块治理和再开发的投资，例如规定用于棕色地块污染治理方面的开支在治理期间免征所得税。这项法律规定有助于吸引私人资本，对于棕色地块生产能力的恢复起到了重要作用。
　　
　　（三）澳大利亚
　　
　　澳大利亚是个干旱国家，陆地面积的75％属于干旱和半干旱地区。由于过度抽取地下水和使用地表水资源，澳大利亚水蚀现象非常严重，土地肥力也很不平衡，20世纪50年代起土地盐碱化又成为其农业发展的另一大威胁。针对这些问题，澳大利亚制定了一系列保护土地环境的法律，其由联邦政府法律和各州政府法律组成。（其法律体系见下表）。根据这些法律规定，澳大利亚有统一的方法评价某一地点的土壤污染程度，其一般是采用定点污染评价法[3]。这些法律对污染土地的行为规定了种种制裁措施，例如通报、禁止令、恢复原状、赔偿损失、履行劳务、罚金和监禁等等。
　　
　　澳大利亚防治土地环境污染的法律体系
　　
　　联邦政府法律
　　地方政府法律(包括6个州、2个区和首都的环境立法)
　　
　　1973年的《海洋和淹没土地法》
　　
　　1974年的《国家拨款(自然保育、土壤保育)法》
　　
　　1981年的《矿物(淹没土地)法》
　　新南威尔士州的《土壤保育法》
　　
　　1976年的《土地委员会法》
　　
　　1979年制定，1983年修订的《土地与环境法院法》等等
　　
　　
　　在澳大利亚防治土地污染的过程中，公众参与发挥了重要的作用。80年代末一个爱护土地运动在澳兴起，大批农民加入了各地的“爱护土地小组”。这些农民在一起交流如何防治土地退化，政府给予支持，投人资金治理水土流失，还设置官员协调农民的活动[4]，从而有效的改良了澳大利亚的土地和草原。
　　
　　总体而言,这些国家都已根据自身实际建立了有效的土地保护政策，其保护的范围也从农业用地逐渐扩展到工业用地和城镇土地；在保护土地的过程中其共同点是注重污染防治的立法工作,重视污染地块的修复改良和再利用，并在此过程中充分利用政府、地方及公众的资金和力量。
　　
　　二、我国土地污染防治的法律制度的现状及缺陷
　　
　　随着我国工业化和城市化进程的快速发展,我国土地污染问题日益严重, 成为社会普遍关注的环境问题之一。在我国立法及实践中，2002年修订的《中华人民共和国农业法》和1998年国务院通过的《基本农田保护条例》等法律规定对农业用地污染防治作了一些粗略的保护；针对工业用地污染问题，我国进行了复垦工作，并且出台了《土地复垦规定》和《土地复垦技术标准》（试行）。但是总体而言，在我国法律体系中并没有针对土地污染的专门立法，现行法律中的规定也缺乏系统性和操作性，与发达国家相比还存在许多差距，具体而言主要有以下各方面：
　　
　　（一）法律制度不健全
　　
　　尽管我国土地污染问题已经引起了社会的广泛关注，但我国目前并没有针对土地污染的专项立法，关于土地污染防治的规定大多散落在各个部门法当中，这使得我国土地污染防治工作缺乏基本的法律保障，严重影响了我国土地污染防治工作的开展。即使那些零散的法律规定也主要是针对耕地资源的保护，而对于城市建设用地、工业用地的污染还缺乏相关的法律规定。
　　
　　（二）法律规定可操作性差
　　
　　我国有关土地污染防治的法律规定多采用概括性的语言，例如“防止土地污染”、“改良土地”、“保护和提高地力”等等，这只是概括性地指出要保护土地，而对于如何保障土地不被污染，如何对被污染的土地进行改良并未作出明确而完善的规定，因此在实践中难以具体的操作。
　　
　　（三）管理体制混乱
　　
　　我国在土地污染防治方面存在多头管理的问题，农业部门、环保部门、国土资源部门、地矿部门都管一点，又都管不全，如农业用地就由土地管理部门和农业行政主管部门共同管理。这种状容易出现多个管理主体互相推委、扯皮或者争相管理的现象，不能对土地污染防治起到积极的作用。
　　
　　（四）法律责任不完善
　　
　　法律责任是实现土地污染防治目标的重要保障，但是我国现行有关土地污染防治的法律规范中没有规定法律责任主体，也没有设定相应的法律责任，致使一些严重污染土地的行为得不到法律追究。
　　
　　三、国外先进经验对我国的启示和借鉴
　　
　　（一）制定土地污染防治基本法
　　
　　目前，法制的不健全已经成为我国土地污染防治工作的瓶颈。在我国现行的法律体系中，已经有了防治大气污染、水污染、海洋污染的法律，但是防治土地污染的法律基本上还是一项空白，虽然现行法律中也有一些零星的规定，但都是分散而不系统、缺乏可操作性的法律制度，例如《土地管理法》、《城市规划法》等法律法规中要求土地利用规划，但是这种要求从立法目的上讲是以社会与经济的整体协调为指导思想，其并不是土地资源与生态环境的保护。因此笔者认为我们应该以土地资源的保护和可持续利用为目的，加紧制定《土地污染防治法》基本法，通过立法使土地污染防治工作步入规范化、法制化轨道。
　　
　　（二）扩大土地保护范围
　　
　　从发达国家防治土地污染的过程中可以看出，他们的保护范围大都是从农业用地逐渐扩大到工业用地。在我国现阶段，受污染土地已经从农村逐渐蔓延到城市，建设开发、工业废渣和城市生活垃圾随意堆放等因素也导致了城市边缘的土地受到严重污染，成为我国土地减少的重要因素。因此，在我们在制定土地污染防治基本法时，应该扩大土地保护的范围，其应该包括农业用地、城镇建设用地、工业用地、矿区土地等等；在防治措施上，应该针对不同类型的土地分别采取不同的防治措施。
　　
　　（三）建立有效的预防机制
　　
　　土地被污染后便具有不可逆转性，对其治理和修复也非常地困难，因此对土地的保护应该坚持“预防为主”的原则，在必须的条件下，如可能造成大面积土壤重金属沉积或土壤污染与退化时，应该引入土地保护预警制度。在实际工作中，环境保护行政主管部门应该会同其他部门定期的对土地质量进行监测，以便及时了解土地污染的程度，采取措施防止污染的进一步扩展，土地的利用者对检测活动应该予以配合。同时，对于调查的土地，环保部门应该予以公布或者建立相关的档案并且允许公众查阅，使公众及时了解污染土地的状况。
　　
　　（四）完善行政管理体制
　　
　　我国对土地污染防治应实行统一监督管理与部门分工负责管理的行政管理体制。由县级以上人民政府对土地污染防治实行统一的领导；县级以上人民政府环境保护部门对土地污染防治实施统一的监督管理，对土地污染防治工作实施指导和监督；各级人民政府的农业行政主管部门根据其职责范围对农用地土地环境进行调查、监测，防治农用地土地污染；各级人民政府的土地管理部门负责对非农用地，尤其是工矿企业所在地的土壤环境进行调查、监测[5]。
　　
　　（五）加强法律责任的相关规定
　　
　　法律责任是实现土地污染防治目标的重要保障，在我国土地污染防治的相关立法中应该加强法律责任的规定。例如农业用地相关责任主体可以规定为：①疏于职责应当承担相应法律责任的主管部门及其责任人员；②导致农业用地污染的行为主体，主要是农业生产经营组织和农业生产者,而农田污染事故的行为主体则并不限于从事农业生产的农业生产经营组织和农业生产者[6]。对法律责任的承担方式、类型（例如民事责任、行政责任和刑事责任）、土地污染的认定部门等也应该做出明确的规定，通过责任的设定防范和约束人们污染土地的行为。
　　
　　（六）完善公众参与制度
　　
　　土地是人类生存和繁衍的栖息地，与每一个人的生活都密切相关，在保护土地的工作中，仅仅依靠环境行政主管部门的监督检查是不够的，应该注重发挥社会公众的力量，完善公众参与制度。笔者认为应从两个方面完善公众参与制度：首先，建立完善的土地状况公布制度。公众参与的首要内容就是公众的知情权，各级环境保护主管部门应该定期公布本区域内的土地环境状况，对于被污染的土地应该及时向公众公布、登记造册并允许公众查阅，使公众及时了解土地状况，参与到土地立法、决策及管理和保护的过程中，这样不但能有效的保护土地，对于污染土地纠纷的解决也会提供便利条件。其次，扩大公众的监督权。特别是在土地污染事故中，对于一些行政主管部门徇私舞弊、偏袒污染企业的行为，应该鼓励公众通过举报、监督等手段，防止土地污染事故的发生，创造良好的行政执法环境[7]。
　　
　　综上所述，日益严峻的土地污染问题已经对我国经济、社会带来了巨大的危害，成为影响我国可持续发展的重大障碍，但我国在土地污染防治的立法及实践中还存在许多不足之处，而发达国家在此方面已经积累了许多成熟的经验，我们应该积极借鉴其先进经验，尽早建立和健全土地保护的法律体系，使我国的土地环境质量不断提高，为我国经济、社会的可持续发展提供源源不竭的动力。


【作者简介】
张百灵，女，昆明理工大学法学院2005级硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究‘单晓燕，女，昆明理工大学法学院2005级硕士研究生，主要从事环境与资源保护法学研究；李希昆，男，昆明理工大学法学院教授，硕士生导师，主要从事环境与资源保护法学研究。


【注释】
[1] 陈平，程洁，徐琳.日本土壤污染对策法及其所带来的发展契机[J].环境保护.2004（4）：61-62.
[2] 叶露等. 美国的土壤污染防治体系分析与思考[A].持久性有机污染物论坛2006暨第一届持久性有机污染物全国学术研讨会论文集：375.
[3] 汪志国.澳大利亚土壤污染状况及防治对策[J].北方环境.2004（10）：9.
[4] 汪志国.澳大利亚土壤污染状况及防治对策[J].北方环境.2004（10）：11.
[5] 凌欣.土壤污染防治法律制度研究[A].2006年全国环境资源法学研究会论文集:1241-1242.
[6] 桑东莉.论我国农业用地土壤污染防治的法律保障[J].国土资源科技管理.2004（4）：57.
[7] 林萌.关于防范我国农业用地土壤污染的若干思考[J].水土保持科技情报.2005（6）：7-9.