对健全诉调对接工作机制的几点建议

诉调对接是一种以法院为主导，多元主体参加的诉讼调解与人民调解有机衔接的解决矛盾纠纷机制。它整合了诉讼调解和人民调解两种解决矛盾纠纷的资源，利用社会资源以提高司法能力，人民调解有着广泛的社会基础，辅助法院解决纠纷，既节约司法资源，又不偏离法治轨道。近年来，社会矛盾纠纷呈现出多样性，法院有必要根据社会矛盾纠纷多样性的特点，处理好诉讼内和诉讼外两种纠纷解决机制的关系，促使当事人以最适合的方式解决纠纷，从源头上减少案多人少矛盾，形成合理的诉讼审判格局。在司法实践中，对诉调对接工作的认识不够统一，有的将它理解为调解方式的对接，有的将它理解为调解制度的对接。笔者通过分析诉调对接工作中存在的问题，对进一步完善诉调对接工作机制作一思考。
一、诉调对接工作的特点

诉调对接是强化能动司法的内在要求，在强调诉讼调解基础上，发挥法院诉讼服务中心的职能作用，在立案前引导当事人选择非诉途径解决纠纷，使更多的社会矛盾纠纷在立案前得到化解。

（一）诉与调的衔接机制。为实现法院诉讼与人民调解的优势互补，畅通纠纷解决渠道，必须建立诉调对接工作衔接机制，实现诉与调的全面对接。由地方政法委牵头，法院、司法行政部门参加，定期召开联席会议，实现调解组织的对接。法院设立诉调对接工作办公室、人民调解工作室，地方政府设立社会矛盾纠纷调处服务中心，实现调解场所与调解人员的对接。诉讼服务中心立案前引导调解，审判庭诉讼中委托、邀请调解，实现调解方式的对接。法院对人民调解协议及时给予确认，实现法律效力上的对接。

（二）诉调对接纠纷类型。采取诉调对接方式化解社会矛盾纠纷，其分流纠纷的类型主要有以下几种：即婚姻家庭纠纷、相邻关系纠纷、民间借贷纠纷、买卖合同纠纷、人身及财产损害赔偿纠纷、房屋拆迁纠纷、不属于人民法院主管的的纠纷和其他适合进行诉前调解的纠纷。

（三）诉调对接工作原则。开展诉调对接工作，着重强调法官引导，当事人自愿选择，切实尊重当事人的诉权。诉前调解不需交纳费用。对分流出来的纠纷在规定时间内进行调解。诉前调解达成协议的，当事人可向法院提出司法确认请求；不能达成协议的，即时立案转入诉讼程序。法院定期指导人民调解工作，把案情简单、争议不大的纠纷分流到诉前调解，对案情复杂、专业性强的纠纷，通过诉讼途径予以解决。

（四）诉调对接工作规则。法院设立诉调对接工作办公室，负责诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接与协调，扎口管理，登记案件，移转备案。诉调对接工作办公室对诉前调解案件受理后，编立专门案号，及时送交诉前调解人。诉前调解期限一般为20天。诉前调解人调解结束后，将调解结果反馈给诉调对接工作办公室。当事人达成调解协议不要法院出具调解书的，将调解协议原件登记备案；当事人要求法院出具调解书的，诉调对接工作办公室当即将案件移送立案，由法官对调解协议进行审查确认。调解不成的，诉前调解人将有关材料移送诉调对接工作办公室，诉调对接工作办公室登记后，移交立案庭办理立案手续。

在诉讼过程中，审判庭需要委托有关部门协助调解案件的，填写委托调解函，连同案件材料移送诉调对接工作办公室。诉调对接工作办公室统一登记，统一对外委托，统一移送材料。适用普通程序审理的委托调解期限一般为20天，适用简易程序审理的委托调解期限一般为15天。委托调解人调解结束后，将委托调解回复函、调解协议、调解笔录等送交诉调对接工作办公室。诉调对接工作办公室登记后，移送审判庭。委托调解达成调解协议的，当事人可以申请撤诉或者由审判庭制作调解书。调解不成的，审判庭及时转入审理。

二、当前诉调对接工作存在的问题

诉调对接是新生事物，在引导当事人选择纠纷解决途径、有效化解社会矛盾纠纷方面，是无可替代的解决矛盾纠纷新机制。但是，目前诉调对接工作还存在着一些共性问题。

（一）尚未形成社会共识。有的行政机关和社会调解组织对它认识不到位。当前群体性纠纷较多，农村土地承包经营权纠纷、劳动争议纠纷不断上升，有的部门担心矛盾激化，不愿介入纠纷调处。有的地方领导认为诉调对接工作是法院的事，与政府无关，缺乏参与积极性。

（二）缺乏法律统一规范。诉调对接还处于起步阶段，虽有上级法院有关文件作基础，但诉调对接具体程序尚无明确规定，现行法律也没有对诉前调解作出强制性规定。缺乏法律法规支撑，只要当事人拒绝，诉调对接工作就无法开展。

（三）对接经费保障困难。诉调对接工作政府没有经费预算，法院调解工作室邀请的调解人员，大都是在义务调解。人民调解组织经费也存在一定困难，社会矛盾纠纷调处服务中心受地方经济制约，办公人员经费较为短缺。

（四）诉前调解成功较低。一方面，因聘用人员调解能力有限，缺乏法律分析和判断水平，难让当事人信服，难以熟练运用法律规定解决纠纷。另一方面，因为矛盾纠纷激化，对方不配合调解，存在抵触情绪，导致诉前调解成功率不高。

三、对健全诉调对接工作机制的建议

实现诉调成功对接，法院必须找准自已定位，正确处理好诉调对接与审判职权、审判规律、诉讼程序的关系。

（一）纳入地方全局性工作。开展诉调对接工作，法院有必要依靠党委领导和政府支持，加大财政保障力度，将诉调对接所需经费列入财政预算，主动汇报诉调对接工作中存在的问题，将诉调对接纳入地方政府社会治安综合治理工作目标考核。法院有必要深入宣传诉调对接工作作用，争取社会各界理解和支持，为诉调对接工作奠定扎实基础。

（二）更新理念注重协调配合。在诉调对接工作中，法院应转变观念，将调解组织由法官与调解人合一，向委托协助调解的多元化纠纷解决方向发展；将调解意识由法官个人偏好向法官自觉行动方向发展；将调解程序由重点查明案件事实的职权主义向当事人主义方向发展。同时，法院应主动与公安、司法、工会、妇联等部门双向互动，发挥诉调对接社会功能。

（三）规范运作完善对接机制。开展诉调对接工作，法院应从纠纷范围、工作流程、对接平台、审查确认方面规范对接机制，合理设置案件分流标准，把握繁简分流、方便调解原则。流程设置应当简便灵活，为诉调对接提供优美工作环境。法院必须设立审查确认制度，凡经法院确认的人民调解协议，即具有法律效力。

（四）加强调研完善配套措施。法院应以科学发展观为指导，不断探索研究诉调对接工作规律。同时，进一步规范人民调解员选聘条件，完善人民调解制度相关配套措施，建立健全调解组织网络与调解员信息库，定期对人民调解员进行业务培训与指导，建立健全人民调解员参与调解考核激励机制，充分发挥人民调解员的工作积极性。 

姜怀友