审理土地行政案件的应注意的两个问题

土地行政案件，是指公民、法人或者其他组织对人民政府或其土地主管部门有关土地确权、行政处罚等处理决定不服而起诉，并被人民法院依法受理的案件。随着我国土地使用制度改革的不断深入和土地市场的进一步培育、壮大，土地行政执法案件和诉讼案件必将增多。人民法院及时、准确、合法地审理土地行政诉讼案件，对于维护正常的土地行政管理秩序，保护国家土地资源和当事人的合法权益，保障土地的合理开发和利用，促进安定团结和社会稳定，具有重要意义。本文结合行政审判实践，就审理土地行政案件中值得探讨的几个问题作些研究。
一、土地行政确权案件的被告确定问题

根据行政诉讼法第25条和土地管理法第16条的规定，土地行政确权案件的被告为乡级人民政府或县级以上人民政府。司法实践中争议较大的有三种情形：土地管理部门按照同级政府的授权，以自己的名义对土地权属纠纷进行处理，以谁为被告？土地管理部门经调查，作出土地行政确权决定，依政府名义、加盖人民政府印章，以谁为被告？地区行署(街道办事处)、乡(镇)政府土地办公室或县级以上政府土地管理部门的内设机构能否成为适格被告？对于前两种情形，主要有三种观点：有的人认为，政府授权属行政委托，应按照行政诉讼法关于行政委托的规定，以政府为被告；有的人认为，按照行政法职权法定和越权无效的原则，政府授权土地管理部门确定土地权属属无效行为，应以土地管理部门为被告，并以超越职权为由，判决撤销被诉土地行政确权决定。笔者认为，上述意见都有失偏颇。土地管理部门是政府的职能部门，政府把自己的法定职权授权给土地管理部门，属行政授权，而不属行政委托。人民政府是土地行政确权的法定主体，如果把法定职权授权给职能部门，违反了行政法的职权法定原则，属无效授权。但如果只是把具体事项通过授权交由职能部门办理，由职能部分以政府名义作出土地行政确权决定，与法律、法规并不抵触，应视为有效授权。据此，第一种情形授权无效，应以土地管理部门为被告，法院可以以其超越职权为由，判决撤销被诉土地行政确权决定。第二种情形为有效授权，应以人民政府为适格被告。对于第三种情形，笔者认为，地区行署（街道办事处）作为省、市（区）政府的派出机关，土地管理法律、法规对其没有特别授权。乡、镇政府的土地管理办公室和县级以上政府土地管理部门的内设机构，不具有独立法人资格，不能独立对外行使职权。因此，只能以省、市、区政府和乡政府，县级以上土地管理部门为适格被告。

二、关于审理土地行政案件的法律依据问题

根据行政诉讼法第52条、第53条规定，人民法院审理土地行政案件，以土地法律、法规为依据，并参照土地规章。鉴于目前土地立法滞后，有关土地的行政规章尚未出台，因此，实践中行政机关有的是依据规章以下的规范性文件(以下简称其他土地规范性文件)进行行政管理。这就在审理土地行政案件中给人民法院提出了一个亟待解决的问题，即如何界定"法"的范围并正确把握其效力，而难点又集中在能否参考其他土地规范性文件对土地行政决定的合法性进行审查。对此，笔者持肯定意见。理由：第一，其他土地规范性文件是规章以下的其他规范性文件的一种，其作为土地行政依据的合法性有充分依据。

首先，其他规范性文件的制定有法律依据及法律保障。宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法分别规定地方各级权力机关和行政机关有权根据本行政区域的具体情况和实际需要，依法制定、发布规范性文件，同时对行政机关执行生效的其他规范性文件作了相关规定，使之获得了国家强制力的保证。其次，宪法和地方各级人民代表大会、地方各级人民政府组织法的有关规定，确认了权力机关对行政机关、上级权力机关和行政机关对下级权力机关和行政机关制定的规范性文件的监督权，其他规范性文件依法接受监督和制约。这些法律规定，为其他规范性文件的法律效力提供了实质性的保证。

第二，行政诉讼法第32条规定："被告对作出的具体行政行为负有举证责任，应当提供作出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。"规章以下的规范性文件虽不是人民法院的审理依据，但却是行政机关作出具体行政行为的依据。若将规章以下的规范性文件排斥于合法性审查中"法"的范畴之外，就使行政诉讼法的上述规定失去意义。第三，从行政审判实践看，若单纯强调土地行政案件依据土地法律、法规和参照规章，将使大量的土地行政案件陷入无土地法律、法规、规章可循或适用法律、法规参照规章错误的两难境地。

人民法院审理土地行政案件，应当一方面肯定一般性规范性文件不是法院裁判的依据，另一方面又要承认它是执行土地管理法律、法规的具体手段和对法律、法规、规章的有效补充。因此，应将规范性文件作为法院审查的内容之一，在审查时，运用法律、法规、规章对其主体、程序、内容进行审查。审查规范性文件制定、发布的主体是否合格，是否有法律、法规、规章的明确授权，只有在授权范围内发布的规范性文件其主体才合格；其次制定、发布的程序须合法；其内容须不与法律、法规、规章相抵触，符合宪法、法律、法规的基本原则，如果符合土地管理法律、法规、规章的精神、原则，又符合当地的实际情况，可行性大，社会效果又好的，应承认其效力。但应当注意的是，对依照法律、法规制定的规章可以参照，除此之外的一般性规范性文件不是人民法院裁判的依据。根据最高人民法院关于制定裁判文书如何适用法律问题的要求，在制作的裁判文书上不能引用一般性规范性文件。笔者认为，如果法院的裁判文书中非用不可时，可在事实或说理部分加以叙述。

综上，我们在审理土地行政案件中，正确确定被告和准确适用法律是公正审理这类案件的前提和基础。

魏都区法院行政庭 海建伟