改进和完善人民法院审判组织制度

审判组织是人民法院审判案件的组织形式，是人民法院的内部元素组成。近年来，为了促进司法体制的不断完善，我国一直在进行审判组织改革的努力尝试，要从体制上保障审判组织能够依法独立办案，独立行使审判权，确保审判独立、司法公正，创造一个和谐社会所应有的法治环境。但是我国建设有中国特色的社会主义的国情决定了我们的审判组织改革应该有步骤、分阶段的进行才能取得成效，实现最终目标，如果要想一步到位，则欲速不达。我国现行的审判组织形式不能完全抛弃，其有存在的社会条件和司法基础，我们只有通过不断的完善，不断的改进，充分运用好，使其发挥最佳作用，为实现法官独立——法官负责制准备条件,切实提高人民法院司法保障能力。下面笔者就如何改进与完善人民法院的审判组织制度谈谈自己的看法：


一、 现行的审判组织


根据《法院组织法》的规定，我国现行的审判组织制度有几个要点，第一，"人民法院审判案件实行合议制"。第一审案件"由审判员组成合议庭或者有审判员和人民陪审员组成合议庭进行；简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判"。"合议庭由院长或者庭长指定审判员一人担任审判长。包括院长或者庭长参加审判的时候，自己担任审判长"（第十条）第二，审判委员会制度。"各级人民法院设立审判委员会，实行民主集中制。审判委员会的任务是总结审判经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题"（第十一条）。在审判问题上，审判组织是实现审判权的机构，是法院的具体化。但是在中国司法体制的运作中，法律规定的审判组织所享有的权力经常被"行政化"的管理体制所取代。例如，不管是法官独任审判所作出的判决还是合议庭所作出的判决，特别是合议庭成员意见不一致的判决，虽然法律曾经规定"少数服从多数，但少数人的意见应该写入笔录"的规则，但实践上通常总是要由行政性质的"庭务会"或者主管庭长、分管副院长，院长来决定，而"重大的或者疑难的案件，院长认为需要提交审判委员会讨论的，由院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，合议庭应当执行"。


二、 审判组织改革的主要目标


1、审判组织改革的主要目标是突出与强化合议庭与独审法官的职能和作用，真正建立起高效与公正的审判工作机制。在这方面，全国各地的法院都进行了积极的探索，其方向是把审判权还给法律规定的审判组织。例如，很多地方取消了"层层把关"的实践，把案件的最终裁决权交给合议庭和独审法官。海南省某市中级人民法院在这方面进行了很好的探索。他们根据当地的实际情况对审判员进行了各种严格的考核，进行了主审法官的选任工作，确定了主审法官的条件和职责，院长和庭长在审判案件中以主审法官的身份出现而不是以行政长官的姿态出现，通过审判工作树立自己的权威。


独任审判员的案件本身就是比较简单的案件，但是我们还规定了法律文书要经过庭长甚至分管副院长的签发，这不利于发挥独任审判员的主观能动性，不利于强化独审法官职务的权利与责任，因为要经过上级领导这一关，所以有时候审判员索性先征得领导的同意后才下判,形成了审而不判的局面。


　 2000年7月，最高人民法院颁布了《人民法院审判长选任办法》，随即在全国范围内实施。该《办法》的目的，是通过审判长的选任改善法官队伍的现状，逐步实现法官权利和责任的一致，这一措施被认为是改善法院组织的重大步骤。根据这一文件，审判长主持庭审，并主持合议庭对案件进行评议，作出裁判，依照规定权限审核、签发诉讼文书。一般认为，尽管在推行这项改革的过程中出现了一些问题，但是此项改革在重新配置法院内部审判权方面，是一项有意义的探索。


合议庭由法官或陪审员共同组成，合议庭成员从头到尾都应参与案件的审理和评议，发表自已对案件的看法。在表决案件审理结果时，按照少数服从多数的原则作出决定，各合议庭成员都有一票表决权。但是，在现行合议庭审理案件中，因为种种原因，合议庭成员参与庭审意识不强、评议案件无独立见解，甚至有些人根本不发表意见，只是附合一下案件承办人的意见。名义上是合议庭审理案件，实际上是由承办人一人审判，与独任审判没有本质的区别。合议庭评议案件往往是承办人的意见占主导地位，其他成员只是原则上表态或者在合议庭笔录上签字，有的甚至是承办人先作出裁决，然后再向其他合议庭成员分别通气，形成了实质上的“合而不议”、“议而不审”的局面。其原因是：如果出现错案，还有对法官的考核及追究责任只针对承办法官一人进行，其他成员没有成绩也没有责任，导致其他成员对不是自已主审的案件漠不关心，既缺乏积极性，又没有应有的责任心。


要改变这种状况，合议庭行使职能的程序必须定位。一是改变承办人为唯一办案主体的错误理念。承办人只是合议庭内部负责处理具体诉讼事务的成员，其工作职责是合议庭内部的不同分工而已。二是完善合议程序。庭前要合议，案件分配到合议庭后，要进行合议，按各自专业特点确定由哪一个成员承办及对其他成员进行具体分工，共同制定庭审提纲和要点；庭上要合议，主持庭审的审判长要通过传递纸条、交头接耳或微机联网交流等方式，征求其他成员的意见；庭后要合议，合议庭成员各负其责地就事实认定和法律适用发表意见。三是完善裁判文书签名核稿程序。裁判文书由分工负责的成员拟好后，合议庭每位成员必须认真审核，确保裁判文书上表述认定的事实证据与庭审认定的事实证据一致，同时必须在裁判文书上签名，对裁判文书的内容负责。四是建立科学的工作实绩考评和责任追究机制。对合议庭成员参加合议庭审理案件所付出的劳动予以确认，在平均分配的基础上，对其多付出的劳动予以肯定。同时在合议庭内部合理分配责任，实行责任自负原则，在评议时发表正确的意见不承担责任，发表错误意见导致案件错判的多数成员应分别承担相应责任。五是要充分发挥审判长在合议庭审理案件中的指挥、调度作用。在审判长选任制的基础上形成了固定了合议庭，由审判长主持合议庭工作，包括主持庭审、主持合议、在其他成员审核裁判文书后，最后审核、签发裁判文书，但并不是审判长负责制，所的的工作必须由合议庭决定，审判长并不能决定，其仅起组织作用，实质是合议庭负责制。


审判长选任制后，院、庭长放权与合议庭，明确了院、庭长的职能是通过担任审判长，发挥示范、指导作用；可以提请复议，发挥管理、监督作用；可以启动再审程序，发挥其审判监督作用；对庭、院内的日常行政事务的管理职能。现在存在的主要是合议庭的案件审委会研究比较随意，合议庭与审判委员会之间讨论决定案件缺少合理划分和平衡，两者之间存在一个职能定位问题。


在最高人民法院出台审判长选任办法之前，很多地方的法院都搞了类似的试点，有的地方称为"主审法官"。最高人民法院最后仍确定使用"审判长"一词，表现了改革设计者受行政化思维的影响，喜欢这样一个具有强烈的行政色彩的概念。我国司法改革的任务之一，就是要改革法院体制内部"官僚化"和"等级制"设置，在旧的行政等级体制基本未受触动的情况下，现在又设立了固定的审判长。有关文件虽然没有明确写明审判长是一级官职，但是我们看到的是，分配给审判长的权力更多地是行政的而非审判的。例如，审判长有权指定"合议庭其他成员担任案件承办人的权力"，"将合议庭有重大分歧的案件报请院长提交审判委员会的权力"，"审核、签发诉讼文书的权力"，等等。承认与否，审判长的设置实际上是在法官和原来的法院内部体制之间又设立了一个职级。


2、审判委员会的主要职能是：（1）总结审判工作经验，通过调查、研究，收集审判工作中存在的困难和问题，掌握审判工作态势，分析其原因，提出对策、意见，指导审判实践；探索各项审判工作规律，建章立制，使审判工作更加科学、合理、规范；通过归类讨论决定重大、疑难案件，使带有共性的同类案件的特点和审判经验得到提炼和升华，上升为审判理论，用以指导审判实践。（2）决定民事、行政案件是否再审，发挥其审判监督作用。（3）讨论决定重大的或疑难、复杂的刑事案件，直接参与案件审判活动。


　审判委员会是人民法院内部的最高审判组织。根据现行《人民法院组织法》 的规定，我国各级人民法院都设立审判委员会，实行民主集中制。它的设立初衷是为了有利于发挥集体智慧，提高审判质量。《人民法院组织法》第10条规定:“审判委员会的任务是总结审判工作经验，讨论重大的或者疑难的案件和其他有关审判工作的问题。”1999年最高人民法院关于印发《人民法院五年改革纲要》(以下简称《纲要》)的通知第22条规定:“规范审判委员会的工作职责。审判委员会作为法院内部最高审判组织，在强化合议庭职责，不断提高案件质量的基础上，逐步做到只讨论合议庭提请院长提交的少数重大、疑难、复杂案件的法律适用问题，总结审判经验，以充分发挥其对审判工作中带有根本性问题、全局性问题进行研究和作出权威性指导的作用。”另外最高人民法院关于《人民法院五年改革纲要》的说明(以下简称《纲要》说明)，也对审判委员会的职责和作用作了进一步解释。


在现有的体制下，必须充分发挥审判委员会的审判指导与监督职能，明确和限制审判委员会讨论决定案件的范围，还权与合议庭。首先，否定审判委员会只讨论刑事案件的观点，明确审判委员会讨论决定的重大、疑难、复杂案件不仅仅是刑事案件，而且包括民事、行政案件，传统的法律制度主要是刑事法律制度，具有重大影响的也仅是刑事案件，民事、行政案件只是解决人民内部矛盾，不存在对社会有重大影响的性质，故民事诉讼法、行政诉讼法中没有审判委员会讨论案件的规定，但是随着社会主义市场经济的不断发展，社会主义民主法制的不断完善，经济建设上升为主要内容，民事诉讼、行政诉讼领域的新类型案件、疑难复杂案件不断增多，可以适用《人民法院组织法》的原则精神，组织审判委员会讨论此类案件。其次，界定重大、疑难、复杂案件的范围，可采取列举式界定：1、本辖区有重大影响的案件；2、重大的涉外案件；3、人民检察院抗诉的案件；4、上级法院指定下级法院审判的案件；5、可能判处死刑的案件；6、可能被宣告无罪的案件；7、法律规定不明或无明文规定的新类型案件；8、合议庭对认定事实和适用法律存在重大分歧的案件。要明确审委会讨论这些案件并不纯粹是决定案件的定罪量刑，而是为总结审判经验、研究执法问题和审判规律奠定基础。另外，要充分发挥审判案例指导作用，审判委员会讨论决定的案件必须予以公布或编订成册下发给辖区内的法院，作为此类案件定罪、量刑的参考，决定此类案件不再提交、不允许提交各级审判委员会讨论，为以后的此类审判工作提出规范性的指导意见。院、庭长的职能、审委会的职能定位了，侵蚀合议庭审判职能的基础消失了，合议庭的职能自然会得以强化。


一是审判委员会只对案件的定性、责任分担及法律适用问题进行讨论决定，因其没有参与庭审，没有充分听取双方当事人的辩论，对案件的证据、事实的认定，没有听审的基础，不予讨论，由合议庭完成，在事实、证据认定的基础上对其他问题的讨论就仅是法律理论运用方面指导决定。


二是合议庭通过庭审对事实、证据难以作出认定的案件，本身就说明了其复杂性，此类案件值得总结和探索，从案件审理的实践中积累经验，可以在开庭时说明此案情重大、复杂另行组成合议庭审理，由审判委员会重新组成合议庭，严格按合议庭程序进行审判。


三是严格讨论案件的程序。提交审判委员会讨论的案件，合议庭必须在讨论前3—7天内把详细的审理报告发给委员，给予委员充分的时间进行分析与思考；审判委员会委员必须对审理报告进行认真审阅，并形成书面形式的发言，对案件的定性、责任分担及法律适用提出独立的见解及明确的意见，在讨论时可以进行修改；委员的发言顺序也要有限制，院长作为委员发言必须在最后，承办案件合议庭的庭领导和分管院领导作为委员的，不能先发言，必须在最后院长发言之前进行；审委会结束后，委员必须将其书面发言签名后交会议秘书备案，同时作为工作业绩考核和追究责任的依据。


四是确定由合议庭汇报案件制度。具体可由审判长代表合议庭汇报，全体合议庭成员参与补充汇报，其本身也是汇报主体，这样可以使审判委员会全面了解案情，又尊重了合议庭成员的劳动，同时防止汇报人汇报不全面。


五是逐步形成审判委员会委员的专业化，吸收业务尖子进入审判委员会队伍，确保审判委员会职能的充分发挥，否则程序定位越好，对委员的要求越高，案件讨论的质量就越差。


综上所述，为新世纪的中国锻造一个独立而且强有力的、公正而且有效率的、享有社会尊重和信任的人民法院审判组织是对我国政治体制的支持，也是中国加入世界政治、经济和法律的主流并且发挥作用的关键。我们要循序渐进不断的改进与完善人民法院的审判组织，确保所采取的任何措施都应该在这样的目标下通过检验。