再谈再审制度改革

一、我国现行再审制度概况

我国现行三大诉讼法规定，再审是指各级人民法院为了纠正已经发生法律效力的法院裁判文书（包括判决书、裁定书、调解书）的错误，对案件进行再次审判的活动①。进行再审应遵循的制度，也就是日常我们所称的再审适用的程序。再审适用的程序又称审判监督程序，再审程序是检验人民法院已结案件办案质量的一种监督程序，它是第一审程序和第二审程序之外的，不增加审级的一种救济程序。但它不是审理每件案件必经的审判程序，只有发现已经发生法律效力的裁判在认定事实上或者在适用法律上确有错误，人民法院认为需要进行纠正或者被人民检察院抗诉的，才适用的特殊审判程序。

再审程序的提起，包括自行再审、指令再审、提审和抗诉。自行再审，是指人民法院自行按审判监督程序对本院裁判已经发生法律效力的案件进行再审；指令再审，是指上级人民法院按审判监督程序，指令下级人民法院对裁判已经生效的案件进行再审；提审，是指上级人民法院按审判监督程序，对下级人民法院裁判已经生效的案件提级再审；抗诉，是指上级人民检察按照审判监督程序对下级人民法院裁判已经生效的案件提起抗诉，进行再审。

再审制度的基本内容包括：启动再审程序主体范围；当事人的申诉制度；提起再审的条件；提起再审的有效期限；对再审案件的管辖、审查、立案受理；对再审案件审判组织的构成、审判的期限和适用程序；法院审判再审案件过程中是否中止原裁判的执行；对再审案件的裁判是否可上诉或抗诉等等。

建立再审制度的意义：再审制度是一项重要的诉讼制度，对建立和完善人民法院审判工作的监督机制，对人民法院贯彻实事求是，有错必纠的方针，对保证人民法院坚持以事实为根据，以法律为准绳的法制原则，正确行使审判权，维护社会主义法制的统一实施，保护当事人的合法权益，促进社会的安定团结，对构建社会主义和谐社会等，都具有重要意义。

二、我国现行再审制度存在的弊端

法律规定人民法院作出的已经发生法律效力的判决和裁定，必须遵照执行，非经法定程序，任何人不得改变。这里讲的“法定程序”，就是再审程序，也就是再审制度，再审制度是依着有错必纠的原则启动进行的，对保证人民法院裁判的正确性和合法性，对维护人民的利益、法律的尊严、国家的稳定具有极其重要意义。但人民法院审判的案件，绝大部分是正确的，经得起历史检验的，只有极少数案件，因种种原因而存在着一些问题，这有主观因素同时也有客观因素。主观因素主要也是办案法官的主观意识和业务水平等来决定，而客观因素主要是指再审制度存在弊端所致。下面我就从现实司法实践中，举出我国现行再审制度存在的弊端：

（一）启动再审程序主体的规定存在的弊端。从我国现行法律的规定来看，能提起再审的主体为人民法院、案件当事人和人民检察院三者。案件当事人包括其法定代理人，而刑事诉讼法规定的申诉人还包括当事人的近亲属（包括夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姐妹）。在司法实践中，也还是发现有一些弊端。主要有：

1、关于人民法院自行提起再审存在的弊端。我国民事诉讼法第177条、刑事诉讼法第205条第1、第2款和行政诉讼法第63条规定“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误（行诉法表述为“违反法律、法规规定”），认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。”、“最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现确有错误（行诉法表述为“违反法律、法规规定），有权提审或者指令下级人民法院再审”。这是现行法律对人民法院自行再审所作的规定，笔者认为存在以下弊端：⑴违背人民法院对案件“不告不理”原则和当事人对自己权益依法享有的自由处分原则。作为利害关系人的当事人都不申请再审，已能够服判息诉或者虽不服判但也愿息诉。作为中立裁判立场的人民法院自行提起再审，又传唤对立的双方当事人到庭，无形中挑拨了双方当事人之间的矛盾，有时还会导致双方矛盾恶化，不利于社会的安定团结，也有损于人民法院的司法公正形象。⑵加大人民法院自身的工作负担。对立的双方当事人已不愿申请再审，表明不再另讨个说法，息诉了。而人民法院随着社会主义市场经济不断发展，各类案件数日益增多，新类型案件不断涌现，审判力量不足，法官工作量日益繁重，还自己给自己找“麻烦事”来做，不仅加大了人民法院自身工作的负担，还加大国家人力、物力、财力的投入，加大诉讼成本。⑶影响人民法院法官队伍的团结。人民法院自行再审的案件中相当部分是本院内设的审判监督庭在审查生效案件质量时引发的，而有些法院审判监督庭配备法官的业务素质和审判经验等不一定高于原审判法官，当审查法官把再审意见提交院长时，原审判法官或多或少有抵触情绪，审查法官常常处于吃力不讨好，两头受气，一方面要受当事人的气，另一方面还要顾及案件原审判法官，甚至有时还由此产生矛盾，不利于法院自身队伍团结。⑷不利于再审案件的公正审理。自行提起再审，容易造成先入为主，有些案件在院长审查时或者在审判委员会讨论决定再审时，已给案件定了性，而新合议庭只能拘于这院长或者审判委员会的意见进行唯心审理，再审庭只是走过场而已，不利于得到公正的审理。

2、关于当事人申请再审存在的弊端。我国民事诉讼法第179条、第180条规定当事人申请再审的条件为：①有新的证据，足以推翻原裁判的；②原裁判认定事实的主要证据不足的；③原裁判适用法律错误的；④法院违反法定程序，可能影响案件正确裁判的；⑤审判人员在审理案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的；⑥对调解书，有证据证明调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律的。我国刑事诉讼法第204条规定当事人（包括其法定代理人，近亲属）申诉的条件为：①有新的证据证明原裁判认定的事实，确有错误的；②据以定罪量刑的证据不确实，不充分或者证明案件事实的主要证据之间存在矛盾的；③原裁判适用法律确有错误的；④审判人员在审理该案件时，有贪污受贿，徇私舞弊、枉法裁判行为的。我国行政诉讼法第62条规定当事人申请再审的条件为：对已生效裁判，认为确有错误，可向原审法院或者上一级法院提出。当事人的申请再审权也属诉权一种，诉权不仅是当事人进行诉讼活动基础，也是人民法院启动诉讼程序的前提，以上这些规定比较明确具体地规定了当事人申请再审的条件，笔者认为有两方面不足：⑴规定的法定事由范围，过于宽泛，造成人民法院工作压力加大等不利影响；⑵所规定申诉主体范围过大。包括到原审当事人的近亲属，但有些近亲属与案件没有什么直接利害关系，只要对我们裁判稍有意见或者对审判法官有成见就可大作文章向有关领导、人大、检察院及其他国家机关“申诉”，容易造成他人对法官、法院形象产生怀疑等不良影响。还有，现尚排除有直接利害关系的案外人的申请再审权利也不合理，致使有些案外人只能眼睁睁地看着自己权益受侵犯。

3、关于人民检察院抗诉启动再审存在的弊端。我国民事诉讼法第185条规定“最高人民检察院对各级人民法院，上级人民检察院对下级人民法院已经生效的裁判，发现有下列情形之一的，应当按照审判监督程序提出抗诉：①原裁判认定事实的主要证据不足的；②原裁判适用法律确有错误的；③人民法院违反法定程序，可能影响案件正确裁判的；④审判人员在审理该案件时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判行为的。”、“地方各级人民检察院对同级人民法院已经生效法律效力的裁判，发现有前款规定情形之一的，应当提请上级人民检察院按照审判监督程序提出抗诉”。我国刑事诉讼法第205条第3款规定“最高人民检察院对各级人民法院，上级人民检察院对下级人民法院已经生效裁判，如果发现确有错误，有权按照审判监督程序向同级人民法院提出抗诉。”我国行政诉讼法第64条规定“人民检察院对人民法院已经生效的裁判，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提出抗诉。”现行法律对人民检察院提出抗诉的规定，笔者认为存在以下弊端：⑴违背了私法自治的处分原则，即违背当事人对自己权利自由处分原则（主要指民事和行政案件）。人民检察院的介入，充分体现国家公权力对私法权利的不当干预，特别是与民事诉讼目的相违背。因为民事诉讼是以解决民事纠纷为根本目的，是否申请再审应是当事人对自己诉权的处分，而人民检察院在抗诉案中，既不是一方当事人，又与案件的处理结果没有任何利害关系。而随着社会主义市场经济体制的建立与完善，国家更加应注重对个体权利的尊重，不应利用国家公权力来进行干预。⑵违背民事诉讼当事人地位平等原则。人民检察院抗诉往往反映的是一方当事人的意见，有的甚至是检察机关为一方调查取证，客观上成为一方当事人的代理人。⑶为当事人提供钻法律空子机会。有的当事人在一审裁决后不服但不上诉，待生效后向人民检察院申请抗诉，逃避上诉可能发生负担诉讼费的风险。⑷在抗诉案件的再审中，人民检察员出庭的诉讼地位很难确定，在法庭中存在着一系列难以理顺的问题。如在审理再审抗诉案件中，人民检察院是否有权调查取证，收集证据？当事人是否有权申请出庭的检察员回避？双方当事人均不到庭时，审理是否继续进行？对抗诉再审案件能否适用调解方式等？⑸增加人民法院的工作压力，浪费国家司法力量。因人民检察院的抗诉，人民法院必须立案再审，不管原裁判及程序有没有问题。

（二）再审案件审查立案程序规定不完善。在再审立案程序上缺乏一个具体的，统一的规定。到目前为止，各法院在操作上存在着较大的随意性，可说是各走各的路。有的法院统一由立案庭审查并决定是否立案再审；有的法院由立案庭负责再审登记，转由审判监督庭审查决定是否立案再审；有的法院则是按案件类别不同分别交由立案庭或者审判监督庭审查决定；有的法院先由立案庭举听证会，再审查决定是否立案再审等等。在案件的审查组织方面，也没有统一的规定。有的是组成合议庭进行审查；有的是由审判人员个人审查后交由庭长，主管院长审批；有的是由庭长审查后让全庭讨论或者交审判委员会讨论。再审案件的立案审查方式也不统一，有的是将全部案卷调来审查；有的则是仅审查当事人提供的有关材料；有的采用听证方式审查；有的则仅是作书面审查等。还有对不符合再审条件的申请的处置方式也各异各样，有的是向当事人作出不予受理通知书；有的是作出驳回申请通知书；有的则是作出驳回申请裁定书等。

（三）再审时限规定过长。对当事人申请再审情形来说，民事诉讼法明确规定为原审裁判发生法律效力后2年内提出，与一般民事实体权利保护期限相当。这期间太长，不利于裁判所调整的社会关系稳定。现行民事诉讼法对一审不服上诉期限最长15天，申请再审期限为2年，上诉与再审期限规定反差极大，不少当事人不上诉，待裁判生效后申请再审，既可省钱，又可拖延时间。而人民法院自行再审和人民检察院抗诉再审提出期限可是“无边无际”，现行法律均没有明确期限，简直就是“无期限”，造成在司法实践中，有的案件也是过了十年、八年，还翻出来给予重新“研究”，这样不利于促进社会秩序的稳定，也不利于树立司法权威。

（四）对再审案件审理范围规定不严格。在司法实践中，对再审案件有些人民法院实行全案审查，审理范围不仅限定于出错应纠正的范围，有的还超出原审理的范围，如当事人提出增加诉讼请求，反诉等，人民法院不加以区分而照常审理，随意扩大审理范围，这样也可能剥夺当事人的上诉权等诉讼权利。

（五）对再审次数无限制不合理。对案件再审的次数，现行法律没有明确限制，有的案件被反复提起再审，再审——再审——再再审，有的案件的再审次数多达七、八次之多。特别是当事人申诉制度的存在，可以说大部分再审案件都是当事人的申诉而引发的，因为当事人对人民法院生效裁判可以无期限限制地申诉，又可以多方向申诉（可向原审法院、上级法院、人民检察院、地方人大、政法委等），一个单位不理，又可向另一单位申诉，有的甚至同时向几个单位申诉，造成重复申诉和无理缠诉泛滥成灾。有的原审法院再审了，上级法院又再审，上级法院再审完，人民检察院又抗诉，人民法院又得必须再审，致使人民法院生效裁判的稳定性受到严重冲击，极大影响法院裁判的权威，也无端耗费国家司法的人力、物力、财力，不符合诉讼目的和诉讼效益原则，同时也不利于构建社会主义和谐社会。

（六）对再审案件管辖规定不合理。现实的审判实践中，大多数再审案件都是由作出原生效裁判的法院进行再审，不管是人民检察院向上级人民法院抗诉，还是当事人向上一级人民法院申请再审，最终还是经该上级人民法院审查后指令原审法院进行再审。这样管辖审理，既不合理也不科学，其法律效果和社会效果都不理想，现实中原审法院也不愿轻易改变原裁判，就象人一样，谁都不愿“用自己的刀削自己的伤疤”，尤其是生效裁判为本院审判委员会讨论决定的案件改判更加困难。还有，由作出生效裁判的原审法院审理再审，也缺乏公信力和权威性，这也是当事人反复申请再审的原因之一。

（七）再审案件一律中止原裁判的执行不尽合理。现行法律规定，除刑事案件外，民事、行政案件进入立案再审时，就一律裁定中止原裁判的执行。这种不分案件的具体情况，一经决定再审便裁定中止原裁判的执行，给当事人假借再审，拖延执行，转移财产，逃避履行义务留下了可乘之机。另外，有些案件提起再审时已经执行完毕或执行终结，裁定中止执行无的放矢，有违人民法院裁判权威的严肃性。

（八）对无理再审申请人无惩处规定。再审的提起，法院的传唤，还有为了维护自己的合法权益，多数当事人必须会积极参加再审的诉讼活动，委托律师出庭、误工、交通、住宿等必然存在一定财产支出损失。而再审只是存在改判的可能，现行法律没有规定再审申请人在再审败诉时应承担相应责任，如应赔偿对方当事人因此造成的经济损失等，这有违公平也不利于平息双方的纠纷。因无理缠诉再审，也不存在什么风险，所以难免会有恶意申诉的现象。

三、改革我国现行再审制度的探讨。

以上内容是分析我国现行再审制度存在的种种问题，下面就探讨如何解决存在问题，完善制度，提出一些建议：

（一）应调整启动再审程序的主体。除刑事、行政和极少数涉及国家和社会公共利益的案件允许有限的公权力介入外，对大量的只涉及到公民、法人利益的民事案件应当排除公权力介入，因此，提起再审的主体只能是当事人。对于民事、行政案件应当坚持诉审分离原则和当事人诉权自由处分原则，取消人民法院、人民检察院作为提起再审的主体资格。同时，为维护社会公共利益，明确规定只有在原生效裁判损害了社会公共利益时，人民检察院才能代表国家向人民法院提出再审申请，并作为当事人参加再审诉讼。而对于刑事案件，应保留人民检察院和当事人作为提起再审的主体，取消人民法院依职权自行提起再审的规定，除当事人死亡外，应取消当事人近亲属能申诉之资格。对于自身合法权益受到侵害的案外人，应通过立法增加为申请再审人，并让其参加到再审诉讼活动中，以维护其合法权益。

（二）应完善人民法院的审判监督机制。再审制度的完善，离不开对再审案件审判机制的改革完善，即完善审判监督机制，应从建立科学的机制和明确其职责入手。1、建立一个直接隶属于院长领导的，地位高于其他审判机构的审判监督庭。同时还要保证审判监督庭能独立地行使审判监督权，并只向院长报告和对院长负责，其他任何人员，任何部门都不得过问和干涉。2、选调政治素质高，职业道德好，业务能力强，廉洁、公正的审判员担任审监庭的法官。审判监督庭的法官其级别应高于本院其他审判庭的法官，其来源应由具备一定工作年限，达到一定级别的法官中择优选用，经报上一级人民法院审查同意后再报人大常委任命。3、应用法律或者司法解释的形式明确审判监督庭的职能范围。不仅对民事案件审判监督，还应包括对刑事案件和行政案件都属审判监督范围，不仅对再审案件进行审理，还要将宏观的监督职能赋予审判监督庭，并把监督贯穿于人民法院审判工作和各个环节，从而保证人民法院办案的裁判质量，由此减少当事的申诉，申请再审请求，减少人民检察院对刑事案件的抗诉，以便审判监督庭法官充分投入再审案件或监督其它环节，有利于树立合法、公正的法院形象。

（三）进一步细化规定当事人申请再审的法定事由。应通过司法解释对现行各诉讼法规定的当事人申请再审的法定事由的内容进行明确，各诉讼法均从四个方面来明确细化，只是刑事案件与民事、行政案件因案件性质而有所不同。

1、对刑事案件应以刑事诉讼法第204条规定为基础从四个方面规定。一是从实体方面，主要从证据的角度来细化，包括：①作为原裁判依据 的主要书证和物证系伪造或变造的；②证人、鉴定人所作出的证言或鉴定结论系伪证，影响公正裁判的；③作为原裁判基础的国家行政机关的具体行政行为被依法变更或撤销的；④发现审判时未收集到的足以影响定罪量刑的证据的；⑤主要证据取得违法或庭审时未经质证的。二是从程序方面，即审判程序不合法，影响公正裁判的，包括：①审判组织未依法组成的；②违反有关回避规定的；③剥夺或限制当事人法定诉讼权利的；④依法应公开审理的案件未公开审理的；⑤其他严重违反法定程序情况的。三是从适用法律方面，即适用法律错误并影响正确定罪量刑的，包括：①法律条文引用错误；②适用了失效的法律；③违反法律关于溯及力的规定。四是从审判人员职务的廉洁性方面，即审理该案的审判人员，有查证属实的徇私舞弊、枉法裁判行为的。

2、对民事、行政案件应以民事诉讼法第179条和行政诉讼法第62条规定为基础从四个方面规定，一是从实体方面，主要从证据角度来细化，包括：①作为原裁判依据的主要书证或物证系伪造、变造的；②证人、鉴定人所作出的证言、鉴定结论系伪证的；③作为原裁判基础的另一裁判、仲裁机关的裁决，国家行政机关的具体行政行为被依法变更或撤销的；④由于一方当事人的行为，对裁判结果具有决定意义的证据未能提出的；⑤本案裁判与另一在其生效前的裁判或调解结果相抵触的；⑥有证据证明调解违反自愿原则或调解协议内容违反法律、行政法规禁止性规定的（行政诉讼法不采用此项规定）；⑦主要证据取得违法或庭审时未经质证的。二是从适用法律方面，即适用法律错误，影响公正裁判的，包括：①适用失效或尚未生效的法律、法规及规章；②适用法律、法规以及参照规章错误的；③违反法律关于溯及力规定的。三是从程序不合法，影响实体处理结果的方面，包括：①审判组织未依法组成；②违反有关回避规定的；③遗漏应当参加诉讼且能独立主张权利的当事人的；④当事人在诉讼中未合法代理的；⑤剥夺或限制当事人法定诉讼权利的；⑥未经依法送达，即缺席审理或判决的；⑦依法应公开审理的案件未公开审理的；⑧违反案件管辖规定受理诉讼的；⑨其他严重违反法定程序的情况。四是审判该案的审判人员，经查证属实有徇私舞弊，枉法裁判行为的。

（四）应实行开庭审理与听证审理相结合的再审审理方式。对再审案件不宜实行单纯的书面审理，应通过开庭或听证方式进行，给各方当事人面对面充分陈述意见的机会，这也是公开审判和开庭审理原则的要求。当然开庭审理的程序不必拘泥于一、二审时的普通程序，可以根据案件的具体情况灵活运用。如各方当事人对原裁判认定事实没有争议或者争议不大的，开庭时交待了有关事项后就可以直接进行法庭辩论，不必再经过法庭调查这个诉讼阶段。听证的审理方式，按以下顺序进行：①首先由再审申请人宣读最终发生法律效力的裁判文书；②然后由再审申请人陈述申请理由；③被申请人（或对方当事人）进行答辩；④申请方举出证据，对方质证，如被申请方提出反证时，申请人质证；⑤双方针对争议进行辩论；⑥各方最后陈述。

（五）缩短当事人再审申请期限。应取消申诉制度，因为申诉是没有期限的。明确规定当事人申请再审期限为3个月，即原裁判生效后3个月内提出。同时规定在特殊情形下的期限长些，如有新证据的，从当事人知道或者应当知道之日起计算，最长不能超过2年。这样规定既能保护当事人的合法权益，又能避免原审生效裁判在一个相当长的时间内被“怀疑”，有利于维护司法的权威性，维护社会关系的稳定。

（六）实行再审程序为一审终局制。再审程序只是一种救济程序，对再审提起的次数应作限制，即规定当事人对原生效裁判申请再审和规定人民检察院对已生效裁判抗诉的次数，应当限定为一次，而且对最高人民法院作出的裁判不能申请再审。明确规定对再审案件审理实行一审终局制，即人民法院再审后所作出的裁判，即为生效的裁判，无论何种原因，何种事由，当事人都不得上诉，也不能再行申请再审，人民检察院也不能抗诉。这样，当事人就不能钻法律的空子无限申请再审缠诉，从而达到彻底根除诉讼当事人长期缠讼难题，确保法院裁判的稳定及当事人权益的稳定，同时也有利于促进社会秩序的稳定，有利于树立司法权威，也体现诉讼的公正、高效的价值目标。

（七）确定再审案件的管辖法院为上一级法院。明确再审案件一律由原生效裁判之法院的上一级法院受理、审查、立案和再审，即作出生效裁判的法院的上一级法院行使再审管辖权。这样规定才比较合理、公正、科学。因上级法院在人员素质，业务水平相对比下级法院强，且上级法院在业务上本身就存在着对下级法院进行监督，而且再审案件改由上一级法院审理，亦能减少人情关系的干扰，减少争议双方的顾虑，当事人更容易服判息讼，也更能体现再审裁判的公正性、权威性。当然，这样规定，会增加上级法院的工作压力，但对于准确、有效地纠正错案是有利的。同时，如前所述，取消了申诉制度并限定再审次数后，再审案件必然大大减少。另外，这样确定管辖权，那么基层法院设立的审判监督庭的法官人数不需多个，其现有的审判监督法官中的优秀者就可充实到上级法院，上级法院的审判力量就会得到大大加强。

（八）取消再审具有当然中止执行效力的规定。这里主要是针对民事、行政案件而言，应根据再审案件的具体情况决定是否中止执行，以兼顾既防止假借再审延误执行，又避免难以执行回转为原则。应当建立中止执行的担保制度，再审申请人提供担保的可以裁定中止执行；而申请执行人提供足够担保的，继续执行，但执行可能造成难以弥补的损失除外（应进一步具体明确例外的情形，如执行季节性物品，价格随市场经济正在上下变化等）。另外，对决定立案再审时已经执行完毕或者执行终结的案件，无须再裁定中止执行，避免该裁定内容虚设，维护了法院裁判文书的严肃性。

（九）规定增加败诉方承担赔偿范围。这里也主要针对民事、行政案件，明确规定增加申请再审不当而败诉时应当赔偿对方当事人经济损失。没有承担责任的权利，则是权利被滥用的根源。明确再审后维持原判的，再审申请人应当赔偿对方当事人因再审诉讼的律师代理费、出庭误工费、交通费、住宿费等合理费用。这样才能既体现当事人的平等，又可防止当事人滥用诉权。