关于法院经费保障体制研究

【论文提要】:
法院经费保障体制改革是司法保障体制改革的一项重要内容，而司法保障体制改革又是司法体制改革的重中之重。在我国现行司法体制下，各级法院的经费保障存在很大的问题，因此，积极地探索适合于我国的人民法院经费保障体制是必要的，也有利于法官脱离地方控制，优化司法资源配置，维护法制统一。（全文共4300字）


以下是正文：


2007年10月24日，党的十七大报告指出：“深化司法体制改革，优化司法资源配置，规范司法行为，建设公正高效权威的社会主义司法制度，保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。”优化司法资源配置的司法体制改革的一项重要内容是法院保障体制改革，而法院经费保障体制改革则又是法院保障体制改革的重要内容之一。原最高人民法院肖扬院长也曾指出：“配合财政部门制定和完善基层法院公用经费保障标准，争取中央和省级财政支持”。但是从目前情况看，现行人民法院经费保障体制与人民法院面临的日益繁重复杂的司法任务还不适应，不能充分保障人民法院各项职能的充分发挥，亟待改革完善。本文就改革人民法院经费保障体制谈谈自己的意见：

一、当前人民法院经费保障体制存在的突出问题

1、经费管理地方化。我国现行的人民法院经费保障，主要是依靠当地政府的拨款及财政返还的诉讼费和罚没款，在新诉讼费用缴纳办法出台后，中央为缓解因诉讼费减少给各级法院带来的经费困难问题，对各级法院经费进行了适当的补偿，但总体上仍没有改变法院经费保障地方化的格局。首先，人民法院经费的来源决定法院经费的主动权完全掌握在当地财政部门手中，财政拨款是否及时，是否充足，会直接影响到法院的审判工作，使地方政府有条件对法院的审判工作进行干预、干扰，影响法院司法独立。其次，法院经费保障由地方负担容易导致地方保护主义，法院经费受制于地方，不得不考虑地方利益，法院的中立性受到影响，当遇到跨地区的纠纷时，只能保护本地区利益，形成地方保护主义。第三，各地区经济发展不平衡导致经费保障的不平衡，势必导致法官待遇的不平衡、法院基础建设不平衡，法治程度也不平衡。不同地区得到的财政拨款和返还款也是各不相同的，在经济发达的地区，诉讼费收入多，财政宽裕，经费相对较充足。在经济不发达的地区，诉讼费收入少，财政困难，得到的经费也相对不足，经费缺口大。法官工资由地方拨付，造成上下级法院和各地区法院法官工资标准相差甚远，工资标准相差悬殊，高素质人才向上级法院和经济发达地区法院集中。第四，经费保障由地方负责使得司法救助工作进展困难，难见实效。贫困地区大部分案件必须实施司法救助，但贫困地区自然条件恶劣，交通和通讯设备设施落后，办同样难度的案件，贫困地区法院花在调查取证、文书送达等方面的费用大大超过发达地区。法院收入的减少和开支的增加在现行经费保障体制下形成不可调和的矛盾，决定了基层法院从维护自身的生存与发展出发，本质上排斥司法救助。

2、人员待遇低质化。法院经费保障不足，尤其对于地方财政比较困难，不能保障法院供给的法院来说，法官正常的福利待遇得不到落实，该享受的无法享受，有的基层法院连干警差旅费无法解决，影响了办案的积极性。法官的工资待遇低，生活质量长期处于低水平状态，经济负担重，心理压力大，没有财力和精力继续学习，失去了提高自身素质的积极性，不少基层法院年富力强、经验丰富、学历较高的法官辞职或调离，法官队伍人才流失、青黄不接的问题十分突出。甚至有的法官经不起严竣考验失去抵御外界金钱诱惑的能力，置党风廉政建设于不顾，以至徇私枉法，贪赃枉法，走上犯罪道路。

3、经费保障不足化。随着经济的发展，法制建设的不断加强，对基层法院的硬件要求也不断提高，如审判法庭、人民法庭需按规范化标准建设、改造、装备，通讯设施、证据展示系统、计算机网络建设、交通工具等均需大量资金投入。第一，现行的经费保障导致有的地方财政相对困难，只能勉强保工资、保运转，基本没有剩余财力用于法院的硬件建设，有的法院装备短缺，车辆陈旧，通讯工具配备不全，基础设施落后，直接影响了办案质量的提高。第二，法院基本建设欠债情况严重，地方法院的“两庭”建设经费主要靠自筹，尽管近几年在国债等资金支持下，法院的“两庭”建设有了显著进展，但所欠债务也给法院带来沉重的经济负担。第三，信息化建设需要投入大量的资金，在局域网建成后，对网络的维护以及易耗品的开支，都需要强有力的资金做后盾。要在有限的经费中挤出资金用于网络建设存在相当大的困难，严重影响了人民法院的信息化建设的步伐，这也造成了部分法院对信息化建设的前景、作用失去信心。

二、关于建立、健全法院经费保障体制的几点建议

1、建立独立的法院经费预算制度。联合国《关于司法机关独立的基本原则》第七条规定：“向司法机关提供充足的资源，以使之得以适当地履行其职责，是每一会员国的义务”。世界上大多数国家都将司法机关的经费独立出来，单独列入国家预算，由中央财政统一划拨。美国于1939年设立了联邦法院司法行政管理局，专门担任联邦司法系统的行政管理职责，由它制定并向国会提出联邦法院预算，审核并分配各联邦法院的经费；日本早在1947年的《裁判所法》中就规定“裁判所的经费是独立的，应计入国家预算内。”俄罗斯宪法第124条规定“法院的经费只能来自联邦预算，应能保障按照联邦法律充分而独立地进行审判。”我国也应当把法院经费列入国家预算，直接由中央拨给，建立独立的法院经费预算制度。通过立法赋予法院统一的财政控制权和物资调配权，实行法院经费财政单列，经费由中央财政负担，由最高人民法院根据全国各级法院的实际需要拟制财政预算。由全国人大审议、批准法院年度预算计划，从中央财政统一拨归最高人民法院，再由最高人民法院下拨和监督使用，以充分保证各级法院工作和建设需要。建立独立的法院经费预算制度，有利于保证法院独立行使审判权，不受地方干涉支配，有利于司法公正的实现；有利于保障法院有充足的办案经费，保证审判职能的实现，防止司法腐败的产生，维护司法公正；有利于保障法官享有应有的物资待遇和福利待遇，提高法官的社会地位，纠正少数干警的不正之风；有利于保证拨给的经费得到充分合理的使用，最大限度的发挥作用。

2、建立统一的财政经费发放制度。在中央负担各级人民法院经费时期,由中央政府在年初对全国所有法院所需的办案办公经费纳入财政预算，然后由最高人民法院所需的办案办公经费进行统一拨付调配。一要突出重点，确保基本需要。对人民法院审判工作等重点经费要给予重点保障，日常公用经费要按规定给予优先保障。二要实事求是，因地制宜。从实际出发，充分考虑各地社会经济发展水平、财政保障能力和各级人民法院实际需要等各项因素，在规定的公用经费开支范围内，研究制定辖区内不同地区各级人民法院公用经费保障标准，不搞“一刀切”。三要科学核定，严格执行。以国家有关政策规定和经费开支标准为依据，在对各级人民法院各项经费开支及其影响因素进行认真分析、科学测算的基础上，制定人民法院公用经费保障标准，保证人民法院公用经费保障标准的科学性、合理性，并与当地经济发展水平、财政保障能力和人民法院审判工作发展的需要协调平衡，适时调整。人民法院公用经费保障标准一经制定，应认真遵照执行。建立统一的财政经费发放制度，不仅能缩小经济发达地区与不发达地区的基础设施建设、法官的福利待遇等所存在的巨大差距，更为有利的是能逐步实现真正意义上的司法独立。

3、建立完整的收支双向通道制度。收：法院所收取的诉讼费必须全额上交国库，直接到达中央财政，做到与地方财政的全面脱钩。支：由中央财政按法院年初预算进行审核，经费直接拨付最高人民法院，统一由最高人民法院再拨款到各法院。法院经费形成从中央-最高人民法院-高级人民法院-中级人民法院-基层人民法院-人民法庭的直线通道，不再受制于地方财政。预算包括各个法院每年所需的建设资金、人员经费、办案经费、奖励经费等，建设经费包括法庭建设、装备、通信等；人员经费包括工资、社保、津贴等；办案经费包括办公用品费、差旅费、水电费、维修费、会议费、服装费、材料费等；奖励经费包括先进奖励、活动奖励、补贴奖励等。其中建设经费和人员经费可以根据法院的情况予以固定发放，办案经费和奖励经费是浮动的，可以根据当年具体情况做出详细开支上报，实行“多退少补”，确保经费得到最有效的利用。

4、建立透明的财政经费监督制度。法院经费由中央直接拨付，就必须建立透明的财政经费监督制度，防止虚报数目，增加财政负担。

首先，要健全财政预算编制制度，细化预算项目编制，加强预算执行力度。必须在中央领导亲自部署、指导下，财政部和最高人民法院结合当前人民法院审判工作面临的新形势、新任务，经过深入调查研究、充分论证和测算后提出具体方案。法院办案专款采用因素计算法进行分配，也就是根据国家有关部门的统计资料，选择各地诉讼费收入变化情况、办案经费支出情况、案件受理和审结情况、经费投入状况、专项管理使用情况等客观因素，依据各因素对经费需求的影响程度，和东、中、西部地区财政经济状况，确定各因素的权重和差异系数，通过公式计算分配各地应得法院办案专款数额。

其次，各级人民法院要建立监督检查机制，对资金的使用进行全程监督及信息反馈。各级人民法院必须坚持节俭办事的原则，量入为出，厉行节约，杜绝浪费；要根据工作重点和实际需要，合理调整支出结构，保证重点工作需要；要合理规划和配置资源，提高现有设施、装备利用率，避免重复购置等不必要的消耗和浪费；要加强财务管理，严肃财经纪律首先要解决管理机制上的问题。必须要实行上级监督下级，如纪检监察人员的配备由上级法院指派、由上级法院任命和领导，这样才能彻底解决以往监督不力的问题。人民法院的经费监督工作主要体现在：一是对法院经费保障工作实行监督；二是对法院重点项目要实行跟踪监督，从各项招投标、施工、验收整个工作环节实行监察。通过监督，切实保障人民法院经费保障制度得以落实，为人民法院的司法公正打下良好的物质基础。

第三，制定统一的财务制度、会计制度。所有开支账目建立详细台帐，以供查询。各级人民法院财务部门的会计由上级法院统一配备，每一项开支必须有具体去向，建立网上账目，随时备查。有利于及时查处和纠正经费管理中挤占挪用、挥霍浪费、超标准开支等问题。

作者：黄著章