恐怖主义的概念、特征及反恐立法完善

自冷战结束以来，恐怖主义的凸显构成了世界局势不稳定的一个重要因素。恐怖主义已经成为各国面临的一个公害，包括中国在内的许多国家都在面临着恐怖主义的威胁或正在受到恐怖主义的威胁。为了更有效地打击恐怖主义，我们有必要从理论上对林林总总的恐怖主义概念进行统一的界定，把握其特征，并完善相关的立法，以期指导反恐实践。

　　一、恐怖主义概念的界定

　　概念是反映对象特有的属性或本质属性的思维形式，对概念的正确界定是认识事物的前提和基础，科学地界定恐怖主义是我们认识、研究恐怖主义的逻辑起点。为了从根本上认识恐怖主义，有必要对恐怖主义的概念有一个基本正确、统一的认识，这是我们理解恐怖主义的前提，也是打击恐怖主义的必经步骤。虽然国际社会一致认为恐怖主义是严重的刑事犯罪，但由于恐怖主义问题涉及到政治、经济、文化、种族等多个方面，各国自身的政治利益和研究方法又各不相同，因此，至今尚没有一个公认的恐怖主义概念。1990年第8届联合国预防犯罪和罪犯待遇大会制定的《打击国际恐怖主义的措施》指出，自从1972年联合国首次研究国际恐怖主义以来，国际社会一直未能就国际恐怖主义一词的含义达成普遍一致，也未能就预防恐怖主义暴力行为所必需采取的措施达成充分的一般意见。这使得在如何认识恐怖主义、打击恐怖主义上存在分歧，由于缺乏一个关于恐怖主义的统一标准，国际社会在打击恐怖主义上还处于一种无法可依的状态。因此，有必要在恐怖主义的概念上统一认识。

　　[一]恐怖主义概念的不同表述综观各国立法和理论关于恐怖主义概念的表述，主要有如下几种：

　　1．美国国务院2《]00年4月的报告《全球恐怖主义模式―1999年》对恐怖主义的界定为："恐怖主义"一词意指亚国家集团或秘密代理人攻击非战斗人员的蓄谋的、具有政治动机的暴力行为，这种行为通常是为了影响公众。

　　2．俄罗斯颁布的《反恐怖活动法》第3条规定："恐怖主义是指企图杀害国家或社会要员，采取暴力或以暴力相威胁，自然人、组织以毁灭[损坏]财产和其他物质客体相威胁，其目的在于破坏社会管理秩序、公共安全或社会政治局势的稳定以及国际法律秩序，或强制国家政权机关通过对恐怖分子有利的决定或满足他们非法物质或其他利益。"

　　3．英国《预防恐怖主义法》中的定义[1974年和1989年]是："为了政治目的而使用暴力，并且包括任何为了使公众或公众的一部分置于恐惧之中而使用暴力。"

　　4一些国家，尤其是阿拉伯国家认为，只要是反对外国和争取民族解放，使用暴力就不是恐怖主义，认为目的的正义性可以证明手段的合理性。"例如，阿拉法特在1974年的联大辩论中说，"革命者与恐怖主义者的区别在于他们战斗的理由。对于那些促使自己的国土获得自由和解放的人，不能称为恐怖主义者。"

　　5．我国学者对恐怖主义定义也各不相同。有的学者认为，"恐怖主义是暴力实施者基于政治目的对非武装人员[包括军队非战斗人员]有组织地使用暴力相威胁的行为，其目的是以特殊的手段把一定的对象置于恐怖之中，逼迫其做原本不会做的事情"。l2]有的学者认为，"所谓恐怖主义，是指个人或集团，使用或威胁使用暴力手段，以达到特定目的、有组织的极端行为或恶性破坏活动。"

　　[二]恐怖主义概念难以界定的原因

　　笔者认为，恐怖主义这一概念难以界定的原因主要在于：

　　1．恐怖主义的不断发展变化决定了界定的难度过大。

　　恐怖主义在长期的历史演变过程中，其产生原因、表现形式、行为动机、实施主体和攻击对象都呈现出错综复杂的形态，另外，受各种因素的影响，人们在界定恐怖主义时又不可能不带有各自的主观性和相对性，由此导致对恐怖主义的认识不一，甚至形成所谓的"你眼中的暴徒就是我眼中的义士"这样截然不同的判断。

　　2．何人或何方拥有对恐怖的界定权和解释权，难以获得认同。

　　恐怖主义是政治斗争的一种特殊表现形式，如果要从根本上对这种表现形式的特殊性加以概括的话，可以说，恐怖主义行为在很大程度上是建立在敌对双方力量对比极不均衡的条件之上的。在一定的政治体系和国际格局下，拥有政治权威或"话语权"的一方事实上也自然而然地拥有了按自己的需要替政治对手的所作所为"贴标签"的合法性，尽管这样的"标签"在获得认可的范围和程度上常常是令人怀疑和不确定的；而丧失"话语权"的一方不管其愿意不愿意，除了被迫地接受这样的"标签"之外，别无选择。l4]

　　3．政治利益的不同决定对恐怖主义的界定存在难度。

　　各国出于自己不同的政治需要出发，对于一些严重暴力行为的看法自然而然就不一样。有的国家认为这些行为是出于民族主义、正义而为的行为，而有些国家则认为是恐怖主义行为。各国政治利益的不同，决定了难以有一个统一的为所有国家同时接受的恐怖主义定义。

　　[三]从恐怖主义的共性出发，科学界定恐怖主义

　　虽然对恐怖主义的概念世界各国存在不同的看法，但对于恐怖主义的一些基本的要件，各国政府及专家学者基本上取得了统一的认识，这些基本要素包括：

　　1．恐怖主义行为具有政治性目的。恐怖分子实施的一系列恐怖行为，都是希望引起公众的注意，进而影响各国政府，达到自己的政治目的。换句话讲，其实施恐怖主义活动仅仅是一个手段，最终的目的是为了达到其政治目的。其目的具有双重性，直接目的是制造恐怖气氛，根本目的则是实现政治或其它社会目的。恐怖分子通过使用暴力或暴力威胁来制造令人恐惧的社会气氛，使恐怖主义行动的影响最大化，使社会大众产生不安全感，从而直接或向接影响国际、国内政治。如果某种暴力或破坏活动没有政治目标，仅仅是为破坏而使用暴力，则是一般的刑事犯罪。

　　2．恐怖主义涉及暴力使用或暴力威胁。几乎每一种恐怖主义的定义都认为恐怖主义与暴力或者暴力相关，恐怖主义的暴力是蓄意的。一些组织性较强、目的性明确的恐怖组织通过他们所策划的暴力事件，将他们的主张和意图传达给特定的社会群体。因此，恐怖组织与一般的刑事犯罪不同，他们不仅注重策划暴力事件活动，更注重这种暴力事件所形成的社会影响。使用或威胁使用暴力是恐怖主义这一概念中必不可少的条件，也是界定恐怖主义的一个最重要和最基本的标志。

　　3.恐怖主义打击或伤害对象具有广泛性、不确定性等特征，包括普通民众、政府高官、军警人员等。"9·11"事件以及发生在以色列等国的系列恐怖事件，已经造成大量的平民伤亡，近段时间来在伊拉克频频爆发的恐怖事件，已经使得许多平民伤亡，无辜平民已经逐渐成为恐怖主义的牺牲品。对于政府高官实施的恐怖行为也是不乏其例，如以色列前总理拉宾等，就是恐怖主义的牺牲者。

　　4．后果具有恐怖性。恐怖，是指使人的心理产生一种恐慌的感觉。恐怖分子从事恐怖事件旨在公众中产生恐怖气氛，使公众和社会的心理陷人恐慌状态，使不特定的个人或群体受到恐怖的威胁，将其主张和意图传给一定的社会群体。这种恐怖气氛在恐怖主义犯罪的直接目的与最终目的之间起到了一种转化的中间作用，即在其行为的前阶段通过侵犯社会公众、任意人群等危害他们的生命健康，侵害他们的财产，危害社会公共安全，以达到恐怖性，然后在恐怖性的基础上要挟社会，向犯罪行为的后阶段演进，进而危害社会公共秩序，以社会的动荡不安作为同政府谈判的筹码。

　　基于上述分析，笔者认为，恐怖主义是暴力或暴力实施者基于政治目的或与政治相关目的对非武装人员[包括军队非战斗人员]有组织地使用暴力或以暴力相威胁的行为，其目的是以恐怖手段把一定的对象置于恐怖状态之中，从而实现其自身的政治目的.

　　二、恐怖主义的特征

　　恐怖主义作为一种暴力形式，较之一般的暴力行为，具有许多特殊的行为特征。主要表现在如下方面：

　　1．恐怖主义行为具有极大的隐蔽性。纵观许多恐怖活动，其组织非常隐蔽，在事先根本无任何迹象，虽然某些恐怖组织在实施恐怖主义行为之前会宣布一些恐怖消息，但对其所实施的具体恐怖行为，人们却无从知晓。人们通常不知道恐怖分子在哪里，他们可能在哪里采取行动和采取什么行动，其行动的直接目标是什么。这种情况造成了恐怖主义行为的突发性与任意性，进而造成社会的一种恐怖心态。

　　2．袭击目标具有多元化的特征。恐怖活动的袭击对象不限于政府官员及国家领导人，很多情况下，其袭击是不分青红皂白的，普通民众也经常成为恐怖活动的牺牲品。任何人都有可能成为恐怖主义的牺牲品，这是恐怖主义得以"恐怖"的一个最重要的原因。恐怖活动对象的任意性，可以说是来源于这样的假定，即屠杀无辜者可以使人们感到恐慌，从而造成政治、社会和经济的混乱。实际上，恐怖主义对社会的影响力就在于其袭击的任意性，因为如果没有任何人是特别的攻击目的，那么就没有任何人是安全的。这种任意性可以使社会的所有成员都处于恐怖气氛之中。网目标的多元化使得其恐怖后果远比仅针对政界要人实施的恐怖行为的后果严重。

　　3．严密的组织性。恐怖主义不是一个人或几个人的行动，而是一项具有严密的有组织性的活动，在恐怖组织的背后有一些具有相当的经济及军事实力的利益集团，他们所实施的恐怖行为在很大程度上是在这些利益集团的严密组织下进行的。这种组织的能量类似于政府，并且其网络波及全国、世界的某个地区乃至全球。恐怖活动组织具有稳定的组织形式，犯罪成员之间联系得比较紧密。在恐怖活动组织内部，具有严密的分工，各项活动都有一项周密的组织程序，其人员的配备、安排也具有制度化、规范化的特点，骨干成员基本固定。

　　4．反政府性。恐怖主义对人类社会造成巨大的危害的一个重要特点，就是其具有反政府性。反政府性是恐怖分子实施恐怖行为的一个最根本的原因.尽管恐怖主义所攻击的目标或对象具有不确定，而且并不总是直接针对政府机构及政府领导，但其根本的目的都是为了发泄内心的不满，反对政府和行为,改变政府在相关事情上的做法.

　　三、反恐的立法完善

　　恐怖主义对当今社会的危害是巨大的，也是我们必须应对的。我们应从多方面、多角度完善反恐的对策，具体到立法完善主要应从以下儿个方面进行：

　　1．制定一部统一的反恐怖主义的法律。虽然恐怖主义的危害已经到了我们不能不采取重要措施的地步，但我国至今没有一部专门反恐怖主义的法律。而许多国家都已经出台了相关的打击恐怖主义的专门法，如美国于1996年通过了《反恐怖活动法》，英国于1998年通过了反恐怖法案，2001年英国通过了新的反恐怖主义法，意大利早在1993年就通过了《反纳粹法令》，并于2001年5月通过了一项由政府提交的反恐怖主义法案，还有许多国家都通过了专门的反恐怖主义法。此外，还有不少的国家在相关的法律中对反恐怖主义作了较为细致、完备的规定。特别是在"9·n"事件后，各国在强烈谴责恐怖主义行为的同时，迅速制定、修改了相关的立法来打击恐怖主义。相对于这些国家来说，我国落后很多，没有一部统一的反恐怖主义法。我国宪法和引渡法关于反恐怖主义的立法都是原则性的，刑法虽然对组织、领导、参加恐怖活动组织罪作了规定，但过于原则和抽象，以至造成对组织、领导、参加恐怖活动组织罪的认定和处罚存在不同认识。如参加的含义是什么，什么样的组织可以认定为恐怖活动组织，数罪并罚怎样执行，对不同的恐怖犯罪分子是否加重、减轻或免予刑事处罚等操作性较强的问题，不论在理论界还是在实践中都存在不同看法，这不利于实际操作，给严厉打击恐怖主义犯罪造成了障碍。冈鉴于我国的现状及当今世界反恐的态势，我国有必要及时制定一部专门的反恐怖主义的法律，对与反恐有关的问题进行规定。

　　2．进一步完善与相关国家的双边合作或者多边合作。恐怖主义的全球化趋势已经越来越明显，仅靠某一个国家的力量已经不能对付，任何国家都有义务反恐。为有效制裁国际恐怖主义犯罪，一些地区积极签订了区域范围内的防止和惩泊恐怖主义公约。如1971年美洲国家组织通过了《防止和惩治恐怖主义行为的公约》；2001年6月巧日上海合作组织成员国在上海签署的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的上海公约》。我国应当进一步完善与周边国家的反恐合作的双边或多边条约。

　　3．完善打击恐怖主义的诉讼程序。我国关于反恐的程序基本上没有专门的规定，这不利于迅速、有力地打击恐怖主义。在程序方面，各国为了保障有效地打击恐怖主义犯罪，不断修改、完善诉讼程序，采取了一系列行之有效的措施：[l]赋予司法机关一定的特殊权力。如在俄罗斯，侦查人员可以进入任何可疑的住宅、公司、车库等地搜查。[2]在证据方面，允许使用特殊侦查手段。美国允许警察监听恐怖分子嫌疑者的所有通信设施，包括室内电话、移动电话和寻呼机。德国刑事诉讼法规定可以使用秘密侦查技术手段如拍照、录像、窃听、录音等对付恐怖组织犯罪。[3]限制被告人的某些权利。如英国的反恐怖法规定，限制疑为恐怖分子的保释权，限制恐怖嫌疑犯保持沉默的权利，允许法官在嫌疑犯拒绝回答时定罪，将拘禁未起诉嫌疑犯的时限从48小时延长到96小时。[4]证人保护措施。各国刑事司法制度十分注重对证人的保护，以鼓励证人出庭作证。德国、美国、意大利等国对恫吓、胁迫证人的行为未经审判即可采取特别的程序将被告拘禁，限制其自由。近年来，随着劫机、爆炸等恐怖犯罪在我国的增加，我国不仅在国内立法方面增加了刑事司法协助的内容，而且还与一些国家订立了涉及刑事司法协助内容，但总体而言，仍然不够完善，有必要进一步完善引渡、送达刑事诉讼文件、调查取证、刑事司法程序的转移等方面的制度。

　　4．最大限度发挥刑法的功能，规定特别的加重、减轻或免除刑事责任事由。鉴于恐怖主义的危害，我国刑法已经作了相应的修改，加大了对恐怖主义的打击力度，但从另外一个角度看，对于已经参加恐怖活动组织的人员，为了避免更严重的危害结果的发生，有必要出台相应的规定，对于退出恐怖组织的人员或具有重大立功的恐怖组织成员予以宽大处理的政策。这样，一方面可以感化已经加人恐怖活动组织或已经准备实施恐怖主义活动的人员，使其退出恐怖主义活动，从而达到进一步分化、瓦解恐怖主义的目的；另一方面，也有助于提前防止恐怖主义所造成的严重危害后果的产生，而不是在发生了严重危害结果后予以打击。具体而言，在我国刑法中的自首、犯罪中止、立功等方面均对恐怖分子予以更为宽松的政策，国外也有不少这方面的立法例，如法国刑法规定，恐怖活动罪之正犯或共犯，如其告知行政当局或司法当局从而得以制止犯罪行为，或者得以避免犯罪造成人员死亡或永久性残疾、且在相应场合，得以侦破其他犯罪的，其所受之自由刑减半；在当处之刑罚为无期徒刑时，所受之刑罚减为20年徒刑。借鉴国外立法经验．笔者以为应规定特殊的加重、减轻或免刑事由如对于国家工作人员利用职权实施组织、领份、参加恐怖活组织犯罪、诱骗和招募未成年人参加恐饰组织的加重处罚；对于参加后又自动退出的、在犯罪组织实施恐怖活动前向有关机关报告的、在侦杏中同司法机关合作的、以及确实出于已意努力阻止犯罪组织实施犯罪活动的，应当减轻或免除处罚

　　5．完善对与恐怖主义犯罪相牵连犯罪的宁击、我国现行刑法规定了组织、领导、参加恐怖活动组织罪，但未对与其相牵连的犯罪作出规定。具体而言，没有对包庇恐怖组织、接受恐怖组织贿赂等行为作出特别规定。然而，对这些相关的犯罪规定比一般的包庇犯罪、受贿罪更重的刑罚，在一定程度上对恐怖主义犯罪可以起到较好的预防作用。我国应当借鉴其他国家的立法经验，对与恐怖主义犯罪有关的犯罪科以较重的刑罚。

　　6．扩大财产刑的适用。金钱是恐怖主义的推动力，没有它，恐怖主义就无法运转。与历史上传统的恐怖分子不尽相同，现代恐怖分子并不是依靠热情而生活，他们需要大批金钱。因因此，对恐怖主义犯罪判处财产刑，有助于预防恐怖主义分子再次实施恐怖主义活动，我国刑法在这方面规定得还很不完善，没有规定财产刑的适用。结合恐怖主义犯罪的自身特征及各国的立法例，笔者认为，有必要在我国刑法中增设对恐怖主义犯罪的罚金刑和没收财产刑，使恐怖活动组织在经济上失去再次实施恐怖主义活动的能力。

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（李希慧系北师大刑科院暨法学院教授、中国刑法研究所所长、法学博士、博士生导师，中国法学会刑法学研究会秘书长，徐立系中南财经政法大学法学院副教授、法学博士）