网上追逃的检察监督研究

【出处】《人民检察》2010年第23期
【摘要】网上追逃是近年来追逃工作发展的新形式，其本质上是一种侦查措施。现阶段，网上追逃依据的主要是公安机关发布的规范性文件。由于这些规范性文件皆系部门规章，效力等级不高，且对相关程序、条件规定不完善，致使网上追逃在实践中存在随意适用、弄虚作假、撤销不及时等问题，容易侵犯公民的合法权益。检察机关作为法律监督机关，应积极探索对网上追进行为进行监督的手段与方式。
【关键词】网上追逃；侦查行为；检察监督
【写作年份】2010年


【正文】

　　网上追逃是近年来追逃工作发展的新形式，在追查犯罪嫌疑人、打击犯罪、维护社会治安稳定等方面发挥着越来越重要的作用。然而，我国刑事诉讼法规定的侦查措施中并没有网上追逃这种形式。因此，对网上追逃的适用条件、发布程序、交接手续等规定得不够完善，致使有的公安机关滥用网上追逃措施，甚至弄虚作假，容易侵犯公民的合法权益。

　　一、网上追逃的涵义及其法律属性

　　关于网上追逃的涵义及其法律属性，一般社会公众、甚至不少法律工作者都缺乏正确的认识。

　　（一）网上追逃的涵义

　　网上追逃是指公安机关将应当拘留或逮捕的犯罪嫌疑人的身份资料利用网络发布，全国所有的公安部门都可以在网络上进行比对，一旦发现嫌疑人，任何公安机关都可以立即采取措施将其拘留或者依法逮捕的侦查行为。[1]根据1999年《公安部关于实行“破案追逃”新机制的通知》及2002年《公安部关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》要求，以下三种在逃人员必须上网：（1）1999年7月1日以后，已经办理了刑事拘留、逮捕法律手续的在逃人员要在一个月以内上网；（2）看守所、劳改、劳教场所脱逃的在逃人员要在三日内上网；（3）案情重大、紧急、情况特殊的在逃人员，经地（市）级以上公安‘机关负责人批准；可先上网，然后补办刑事拘留、逮捕法律手续。对于网上追逃的程序，上述通知明确指出，逃犯信息上网要经县、区以上（含）公安机关侦查办案部门负责人审批，并通过同级公安机关刑侦部门上网。同时要求，各级公安机关刑侦部门要随时掌握网上在逃人员信息，省级公安机关刑侦部门负责对上网在逃人员情况变化时的删改和抓获核实后的撤销工作。

　　（二）网上追逃行为的法律属性

　　网上追逃的形式类似于通缉，但两者之间有明显的区别：其一，发布程序不同。公安机关在自己管辖的地区以内，可以直接发布通缉令；如果超出自己管辖的地区，应当报请有权决定的上级公安机关发布，它的效力只是在发布的公安机关的管辖范围内。而网上追逃则无此限制，任何县（区）级以上公安机关均有权发布，它的效力与公安部发布的通缉令是等同的，可以在全国范围内追查犯罪嫌疑人。其二，适用对象不同。通缉的对象是应当逮捕而在逃的犯罪嫌疑人，所谓“应当逮捕”是指要符合逮捕条件，至于是否已经办理逮捕法律手续，则没有要求。网上追逃的对象是前述三类人员，即使不符合逮捕条件，只要办理了刑事拘留手续即可上网追逃。其三，签批要求不同。通缉令由相应的公安机关负责人签发；而网上追逃则只需经过公安机关内设的侦查部门负责人审批即可。其四，受众范围不同。通缉令是一种面向社会的、公开的追捕手段；而网上追逃则只在公安机关内部网上显示，并不向社会公开。其五，法律依据不同。通缉的法律依据是我国刑事诉讼法第一百二十三条的明确规定，而网上追逃的依据则是公安机关的规范性文件。

　　因此，就法律属性来讲，网上追逃也属于侦查行为的一种。它是随着网络技术的发展而出现的一种新的侦查手段。[2]作为一种新型的侦查措施，与传统抓捕手段相比，网上追逃可以“最大限度地整合全国警力资源，通过网上作战，让民警能身处本地抓捕全国逃犯”，[3]从而让隐匿或潜逃的犯罪嫌疑人身陷无处躲避的法网。

　　二、网上追逃检察监督的必要性和正当性

　　由于具有强大的搜捕功能，网上追逃在当前的刑事侦查活动中被广泛运用。然而；这种类似“全国通缉”的侦查措施，只需一个县级公安机关侦查部门的负责人批准即可发布。针对这种强大的公权力行为，承担法律监督职责的检察机关应依法对其加强法律监督。

　　（一）网上追逃检察监督的必要性

　　网上追逃运用以来，公安机关不断地对网上追逃工作的管理进行探索，制定了一些规章制度，但实际工作中仍然存在着不规范之处，造成了一定的负面影响。

　　1．追逃条件和程序把关不严，导致错抓错捕。由于目前网上追进的条件和程序还不够严格，导致实践中出现错抓错捕事件。如2010年七八月份接连发生的三起网上追逃导致的严重侵权事件：先是广东陆丰籍女孩林贝欣被浙江义乌警方作为“匪首”错抓，关进看守所12天；后是在珠海的打工妹王成娇仅仅因为身份证被人冒用，就被警察抓进看守所关押6天；另一个是《经济观察报》记者仇子明因报道上市公司凯恩股份关联交易内幕，遭到该公司所在地浙江丽水遂昌县公安局网上追逃，迫使仇记者东躲西藏，有家不敢回，直到被上级有关部门责令纠正。因网上追逃的条件和程序不严，导致无辜公民被错抓错捕的案件并非近期才有。早在2000年，内蒙古呼和浩特市新城区公安分局侦查人员误将张俊的个人信息录入到在逃人员通缉网，导致张俊在全国各地多次被公安机关错捕，其名誉受到极大损害。[4]

　　2．网上追逃成为变相限制人身自由的手段。网上追逃虽然只适用于公安系统内部网，但它却具有极其强大的威力，公民一旦被网上追逃，其人身安全和正常生活就会受到严重影响。小到一个人买机票住宾馆旅店，大到开公司以及参与各类政治、经济和社会活动，都会因为登记姓名、身份证号等个人身份信息而随时被警方监控或抓捕。实践中，有的地方公安机关在实施网上追逃措施时，其目的不是为了追捕逃犯，打击犯罪，而是将其当作一种变相限制人身自由的手段来使用。明明要追逃的对象就在本地区，却故意不实行抓捕，而是对其上网追逃。致使当事人哪儿也不去了，一出去就被抓回来。抓回来送回本地之后，本地公安机关既不关押，也不撤销网上追逃，变相限制当事人的人身自由。当事人要求公安机关撤销网上追逃，却得不到答复，想到法院提起行政诉讼，也因不符合行政诉讼的受案，范围而不被受理。当事人只能眼看自己的权利被侵害而得不到救济。

　　3．有的地方为应付考核而弄虚作假。公安部《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》第四条指出，对各省级公安机关的“网上追逃”工作，公安部将每月进行考核，年终进行综合评比。在此基础上，各省级、市级公安机关也都制定了有关网上追逃的考评办法，有的甚至规定了具体的指标和任务。为了完成上级规定的追逃任务，有的公安机关不惜造假，网上追逃往往演变成“自己上网、自己抓逃、自己撤销”。例如，2006年10月15日，陕西省铜川市耀州区公安分局抓获了一名外逃多年的市级督捕逃犯李应照。后经调查核实，该案是一起“自导自演”的弄虚作假事件。逃犯李应照并没有被抓获，之所以如此，目的是为了完成上级布置的追逃任务。[5]再如，2000年7月，辽宁省灯塔市公安局为完成上级下达的追逃任务而弄虚作假，将11名属治安案件且已处理完毕的无辜群众上网追逃，导致其中一人被非法羁押20天并造成腿部受伤，严重侵犯了公民人身权利，给社会造成了恶劣影响。[6]

　　4．撤销追逃不及时，导致重复被抓。公安部《关于完善“破案追逃”新机制有关工作的通知》要求，立案地公安机关去抓获地公安机关接收被缉捕人前，应向立案地的省级公安机关领取“在逃人员撤销授权密码”，并在接收被缉捕人时，将该密码连同移交、接收证明交给抓获地公安机关。抓获地公安机关依此密码上网确认，并将抓获单位、日期、地点等相关信息填入《在逃人员撤销表》后，存录入“全国在逃人员数据”备案。立案地公安机关应在被缉捕人被押解回立案地之日起四十八小时内办理撤销手续。然而实践中，各地公安系统时常会遇到“逃犯信息长时间撤不掉，重复被抓”的情况。比如，2003年6月19日，因涉嫌敲诈勒索当地政府，罗宏权被河南省新密市警方上网追逃。同年6月27日，罗宏权在北京落网，并被新密市警方从北京带回，6月28日，因不符合逮捕条件，罗宏权被依法释放。然而，新密市警方在抓获罗宏权后，并没有及时将罗的追逃信息撤销，以致罗宏权在2004年6月8日在北京南站再次被“抓获”，并被羁押二十三个小时。据河南省公安厅统计，2004年河南有712名逃犯被抓获后，追逃信息一直还留在网上。[7]

　　5．被抓获逃犯的诉讼权利得不到保障。由于法律对“网上追逃”缺乏具体明确的规范，实践中，犯罪嫌疑人的羁押、移交程序随意、混乱，严重侵犯了犯罪嫌疑人的诉讼权利。比如，李某涉嫌寻衅滋事案。李某于2009年5月18日被上网追逃，同年8月9日在外省被抓获，并被临时羁押于抓获地看守所。8月14日，李某被接回立案地被宣布刑事拘留，李某在拘留证上签字的日期也是；8月14日。而李某在外省被临时羁押韵五天则因缺乏法律手续而难以折抵判决刑期。[8]另外，我国刑事诉讼法规定，公安机关执行拘留，除有碍侦查或者无法通知的情形外，应当把拘留原因和羁押处所，在二十四小时以内通知其家属或者单位。实践中，抓获地公安机关往往以“不明确是否有碍侦查，立案地未要求代为通知”为由不予通知。

　　（二）网上追逃检察监督的正当性

　　我国刑事诉讼法和《人民检察院刑事诉讼规则》均规定，检察机关依法对公安机关的侦查活动是否合法进行监督。为有效履行侦查监督职责，2000年9月，最高人民检察院将批捕部门变更为“侦查监督”部门后，全国各地检察机关批捕部门陆续进行了从批捕到“侦查监督”的名称变更。这样的改革，目的是使机构名称更好地体现其所担负的职责，而并非单纯的名称变更。随后召开的全国第一次侦查监督工作会议明确指出，更名后的侦查监督部门有三项职责八大任务。三项职责是指：审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督。八大任务是三项职责的具体化，其中第七项即为开展侦查活动监督。可以说，“侦查监督部门的职责和任务，贯穿了从刑事立案到侦查终结的全过程”。[9]

　　网上追逃作为一种侦查措施，属于刑事立案之后的侦查活动。那么，检察机关对公安机关的网上追逃行为进行法律监督，就是在履行我国刑事诉讼法赋予的对侦查活动监督的职责，其目的是为了防止公安机关滥用职权，保证侦查活动的合法性和准确性。

　　三、网上追逃检察监督的手段与方式

　　对网上追逃这种新型侦查措施而言，必须选择适当的监督手段和方式，否则监督的效果将难以保证。

　　（一）网上追逃检察监督的手段

　　检察机关作为国家的法律监督机关，在实施法律监督过程中采取的监督手段主要有行使职务犯罪侦查权、抗诉、纠正违法、检察建议等。[10]由于网上追逃是一种侦查活动，而抗诉的监督手段只适用于对法院审判活动的监督。因此，网上追逃检察监督的手段主要有三种。

　　纠正违法。纠正违法是指人民检察院对刑事诉讼活动进行监督的过程中，发现侦查机关、审判机关和刑事执行机关的侦查、审判和刑事执行活动存在违法情形后，依法向有关机关提出纠正违法意见，要求其予以纠正的法律监督手段。

　　检察建议。《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第一条指出，检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式；同时，第五条第（五）项规定，对于公安机关在执法过程中存在的苗头性、倾向性问题，需要改进的，可以通过检察建议的方式进行监督。

　　职务犯罪侦查。职务犯罪侦查是追诉犯罪的一种形式，也是监督权力运行的一种最严厉的手段。对因网上追逃而出现公安民警涉嫌徇私枉法、滥用职权、受贿等职务犯罪的，可通过行使职务犯罪侦查权的方式予以监督。

　　（二）网上追逃检察监督的方式

　　《最高人民检察院关于进一步加强对诉讼活动法律监督工作的意见》中指出，要“探索对侦查机关采取的强制性侦查措施及强制措施的监督机制”，对于网上追逃这种新型的强制性侦查措施而言，可以采用以下方式进行监督。

　　1．通过办理逮捕和：审查起诉案件对网上追逃进行监督。我国刑事诉讼法第七十六条规定，人民检察院在审查批准逮捕工作中，如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正。《人民检察院刑事诉讼规则》第三百八十二条规定，人民检察院在审查逮捕、审查起诉中，应当审查公安机关的侦查活动是否合法。发现违法情况，应当提出意见通知公安机关纠正。具体办案过程中，可通过审查犯罪嫌疑人的到案经过、强制措施情况等，掌握犯罪嫌疑人是否被网上追逃，相关程序是否合法等，以实现对网上追逃的监督。

　　2．通过查办相关职务犯罪案件对网上追逃进行监督。如在辽宁省灯塔市公安局弄虚作假致11名无辜群众被网上追逃案例中，灯塔市人民检察院根据群众举报，对涉案民警张某等人涉嫌犯罪案件进行了初查，认为张某的行为涉嫌渎职犯罪，因案情复杂，建议由上级检察机关立案侦查后，辽阳市人民检察院经依法侦查，对涉案民警张某以涉嫌滥用职权罪予以追诉。[11]

　　3．开展专项监督活动。前两种监督方式都属于事后监督，是在检察机关通过办理刑事案件发现违法行为基础上进行的法律监督。对于那些弄虚作假、随意上网追逃的侵权行为，因案件本身不会进入逮捕、起诉环节，因此，事后监督的方式就难以奏效。对此，检察机关可采取开展专项监督活动的方式定期或不定期地对公安机关的网上追逃行为进行事中、事前的监督。

　　4．建立追逃人员信息共享机制，实现日常监督。实践中，公安机关实施网上追逃，要先经过法制部门审核并提出意见，再由刑侦部门发布。而公安机关法制部门与检察机关侦查监督部门有直接、频繁的业务往来。因此，可以在公安机关法制部门与检察机关侦查监督部门之间建立追逃人员信息共享机制。这样，公安机关法制部门审核网上追逃的情况即可纳入检察机关的同步监督之下。实践中，有的地方检察机关已经开始探索这种监督方式。如江西省鄱阳县检察院与该县公安局建立的网上追逃人员信息共享机制，要求公安机关每季度末将新增上网追逃人员通报县检察院。[12]至于信息共享的平台，可借助当前各地都在探索建立的“行政执法与刑事司法衔接”信息共享平台，或在侦查监督部门配设公安机关专网，或采用由公安机关法制部门进行纸质材料备案的方式等。




【作者简介】
张守良，北京市顺义区人民检察院检察长；钱超，北京市顺义区人民检察院检察官。


【注释】
[1]参见许治宏：《“网上追逃”亟待规范》，载《人民检察》2006年第22期。
[2]参见李英、王利平：《“网上追逃”存在的法律问题及完善建议》，载《河南公安高等专科学校学报》2010年第4期。
[3]参见康文杰：《对网上追逃法律问题的探讨》，载《公安学刊》2008年第4期。
[4]参见张名实：《状告“网上追逃”》，载《人民公安》2000年第5期。
[5]参见孟登科：《“抓获”的逃犯为何不见了》，载2007年1月18日《南方周末》。
[6]参见程刚：《公安局弄虚作假，11名无辜群众被上网通缉》，载2001年4月9日《中国青年报》。
[7]参见魏铭言、王卡拉、朱丹：《河南新密警方为何拒收“网上逃犯”》，http：//news．163．com／2004w06/12594/2004w06_108812921 7936-1．html．
[8]引注同[2]。
[9]参见李晓玮：《河南省审查批捕部门更名为侦查监督部门》，载2001年2月23日《河南日报》。
[10]参见尚爱国：《刑事诉讼检察监督中纠正违法制度的立法完善》，载《人民检察》2006年第23期。
[11]引注同[6]。
[12]参见徐龙华、周海珊：《江西鄱阳：建立网上追逃人员信息共事机制》，http：//news．jcrb．com/jiancha/jcdt／201005/t20100528_362165．html．