检委会制度的二元化改造

【出处】《国家检察官学院学报》2009年第5期
【摘要】对应检察权具有行政性、司法性双重属性的通说，检委会制度究竟体现了哪一种属性尚无定论，这直接导致了检委会制度在组织结构和议事程序上的紊乱和不协调。在检委会的组织机构上，要形成司法化和行政化的双重组织结构，既要保证司法组织结构的专业化，又要保证行政组织结构的权威化。在检委会的议事程序上，要实现司法、行政两套程序的共存与兼容，前提是要健全检委会办事机构的会前审查职能。
【关键词】双重属性；组织结构；议事程序
【写作年份】2009年


【正文】

　　一、检察委员会制度的现实状况

　　检察委员会作为检察机关内部的最高业务决策机构，其组成人员应该服从和服务于议事决策功能。但从当前检委会委员的组成结构来看，组成人员的构成明显背离了这一要求。检委会委员的身份和地位行政待遇化的做法在现实中演变为常态。从其他机关调入检察机关担任党组成员或政工部门负责人但不符合检察官任职条件的领导被直接任命为检委会委员。一些退居二线的院领导、部门负责人虽然不再担任行政职务，但仍然保留检委会委员职务，甚至被改任为检委会专职委员，以保证其“行政待遇”、“政治荣誉”，这种现象尤其值得重视和克服。[1]

　　而从我国检察委员会制度的议事程序上看，则体现出了完全不同的特征。2003年修订的《最高人民检察院检察委员会议事规则》将检委会的议事程序细分为汇报、讨论、表决等步骤，并分别规定每个程序应重点解决的问题。该规则第17条规定，讨论重大案件或事项，首先由承办检察官和承办部门的负责人汇报，主管副检察长可以对有关情况进行说明。然后由法律政策研究室负责人发表由检办草拟的法律意见，供检察委员会讨论时参考，最后在主持人的组织下，一般按照检察委员会专职委员、不担任院领导职务的委员、担任院领导职务的委员的顺序依次发言，必须时可以请有关列席人员发表意见，最后由主持人发表个人意见，对讨论的情况进行总结、归纳。

　　该议事程序从形式上看似乎是具备了一定的行政化特征，但从实质上看，对议事的具体方式却没有作出详细的规定。在这样的讨论、决议程序中，议事者使用的必定是一种单向的、平行的思维分析模式，即每个人各自提出完整的、独立的判断结论，既没有层面的区分也没有观点的递进，论据上或许相互碰撞，但结论上互不交叉，这种各自思维的单向性、平行性以及独立性、完整性特点，正好符合了司法职能的判断性特征。简单地说，司法权作为一种判断权，它的运行正是建立在对事物及其关系所作的完整、独立的判断之上。这就能够解释检察委员会的议事过程为什么在实践中与法院的合议庭、审委会，乃至英美法系司法体系中负责作事实审的陪审团是何其的相似了，这就使检察委员会的议事程序在实质上体现出一种类司法化的倾向。

　　检察委员会组织结构上的行政化与议事程序上的类司法化在实践中滋生的弊端是非常明显的。首先，它抑制了检委会成员整体素质的提高。由于检委会委员的身份与行政职务、职级挂钩，致使委员的任命事实上没有什么挑选的余地，不具备唯贤是用、择优选任的基础。要知道，一般能够走上行政领导、岗位或者取得高职级的同志，一般都有着较长的工作年限，囿于我国高等教育的历史性断代问题，他们中不少人还欠缺专业的法学教育，科班出身的人员较少，素质基础参差不齐。特别是在一些欠发达地区，问题暴露得更为充分。就以邯郸市的情况为例，该市的基层检委会委员中，没有一名是全日制大学法学专业毕业的，通过自学、电大等途径取得大专以上学历的仅占50％左右。[2] 其次，它还导致了检委会委员专业背景的不统一，往往使委员之间很难在同一个专业平台上进行顺畅的交流。召开检委会讨论一个专业问题的时候，各自不同的专业背景导致了不同的看待问题的角度与深度，很难形成一个统一的标准来形成有效的争论和辩解。这就使表决的结构往往具有更大的偶然性以及不确定性，在很大程度上制约了检委会的议事水平和质量。最后，它还诱发了检委会结构的膨胀趋势。由于检委会是根据民主集中制组织起来的议事决策机构，人数过多，就不利于集中，而人数太少，则不利于充分发挥民主，吸纳集体智慧。[3] 根据1980年4月颁发的《检委会组织条例》，最高检检委会成员13－19人，省级院为9－15人，分院、自治州、省辖市院为7－11人，基层院为5－9人。现实中，各级检察机关检委会人数超标现象非常普遍，而且膨胀趋势明显。

　　从检察委员会议事程序的类司法化来看，也存在以下三个问题：首先，议事的范围不够明确，大多数院的检办都不能够准确地对议事范围进行控制和分类。由于《检委会组织条例》只是规定检察委员会讨论决定重大案件和其他重大问题，至于何为重大案件，何为重大问题，则没有更为明确的规定。在实践中，由于错案责任追究制的存在，许多业务部门的承办人害怕承担责任，总是想通过检委会来作最终决定，而不是自己来作出决定，从而减轻自己的责任。[4] 由于检办不能明确个案的讨论范围，对其作一个适当的限制，这就导致了很多检察院的检委会的绝大部分精力不得不都花在了研究个案上面，从而沦为一个纯粹的办案部门，很少有精力去研究讨论重大事项，对检察业务进行宏观指导。其次，议事方式过于单一，缺乏科学性。前面已经介绍了规范的检委会议事方式，类似于司法判断的程序，难以避免地存在过于单一的缺陷。要知道，检委会具有负责的职能，要讨论决策各式各样的业务问题：有宏观的、抽象的，有微观的、具体的，有重大事项，也有个案。这么多性质各不相同的讨论决策对象，却运用同一的模式去讨论和表决，而缺乏科学的应对性，其讨论决议的实效是可以想象的。最后，议事经验的局限性大。对于某一个检察院的检委会来说，尤其是绝大多数的基层检察院，其经验和能力总是存在很大程度上的局限性的：有地域上的局限性，只关注本院或是邻近几个院的狭隘经验，而缺乏对更大范围内其他地方的做法和经验的了解；有系统上的局限性，只关注检察系统内的经验和做法，却缺乏对法院、公安等其他相关系统操作经验的了解；有人员上的局限，在单个检察院的范围内，检委会成员的能力、经验、知识、素质总是有限的。

　　二、检察委员会制度的二元化分解

　　根据《人民检察院检察委员会组织条例》，检察委员会讨论和决定以下事项：讨论决定在检察工作中如何贯彻执行国家有关法律、政策方面的重大问题；讨论决定本院直接办理的和下级人民检察院及军事检察院请示的重大案件、疑难案件和抗诉案件，并做出相应决定；讨论检察长认为须审议的下级人民检察院、专门人民检察院检察委员会做出的决定，并做出相应的决定；讨论向同级人民代表大会及其常委会所作的工作报告和汇报；讨论通过各项检察工作条例、规定；讨论检察长认为有必要提交检察委员会讨论的其他重大事项。分析以上六个内容，我们可以作出归类和总结，即检察委员会讨论决定的内容事实上主要包括两块：一是重大案件，二是重大检察业务事项。其中，重大案件的内容是一种个案的研究和认定，主要是一种具体的事实认定和法律适用的过程。而重大事项则可归结为一种检察政策、刑事政策的制定和实施，以及具体检察工作的抽象总结，主要是一种上下级院之间、本院内部上级与具体承办人之间的宏观的政策指导过程。这个过程的性质无疑是属于检察行政职能的范畴，更多地体现了检察一体制的行政化管理要求。

　　可见，检察委员会的工作内容并非是一个单纯的范畴，而是一个混合体，其中既包括了部分具体司法职能，也包含了部分检察业务行政职能。这事实上取决于检察委员会这个主体属性上的双重性，一方面，它是区别于一般检察员的独立的办案主体，当然具备司法职能；而另一方面，它也是区别于检察长的检察机关集体领导机构，也具备一定的行政领导职能。对应这样的局面，我们对检察委员会制度改革的建议是，对其组织结构和议事程序也进行一种二元化的改造。换句话说，面对检委会的不同议事内容，我们应该设置不同的检委会组织方式，同时适用不同的议事程序。

　　对应重大案件讨论决议的司法职能，我们当然应该启用专业化、司法化的组织机构，对应的议事程序当然也应该是典型的司法化程序，注重主体对案件事实的亲历性，以及对案件事实和法律的判断性。在这样的程序中，对案件的最终处断主要依赖的是检委会成员的个体理性，而非是集体的领导力和民主性。并不是说整个处断案件的司法过程是一个表露意愿，民主决策的过程，而是一种个体理性与个体理性相互博弈，相互冲突，然后又相互补充，相互协调的过程，博弈和决策质量的高低，很大程度上取决于成员个体理性的深度以及精准度。因此，这样的议事程序并不过多地依赖复杂的步骤和先后顺序，而是以各个成员的独立的、平行的、完整的个人见解的铺叙为要义，观点和观点的碰撞、各自观点的论证、说服和被说服是这个程序的灵魂所在。而在这个过程中，不适宜机械地运用民主表决制，因为理性的强弱不在于支持人数的多寡，换句话说，真理未必在多数人处，而我们决不能将民主的帽子强扣在正义和理性头上，以民主的形式来搪塞司法功能的实质，并推脱错案的责任。也就是说，类似于国外的陪审团，我们检委会得出案件结论的前提一般应该是形成一致的意见，如果通过了论证、辩论、说服还是不能最终形成一致的意见，还有部分异议不能有效合理地排除的话，也不宜以少数服从多数的原则来作出决定，而是应该中止检委会的程序，然后将各种检委会成员的不同意见作为检察长的参谋意见，由检察长对之进行综合权衡后来作出最终的处理决定，也就是说直接适用检察长负责制；或者将异议全部记录在案，然后将案件提交上级院检委会予以讨论决定。

　　对于重大事项讨论决定的行政职能，有必要启用行政化的具有宏观指导能力的组织结构，对应的议事程序则是一种行政决策程序，注重决策的效率，以及决策的民主。在这样的程序中，最终的决策实际上是一个权力分配、利益关系协调的过程，决策者的宏观视野、领导能力以及权力配置显得尤为重要。民主无疑在这一程序中具有核心的地位，而要真正实现民主，必须依赖完备的民主表决程序，议案的提出、议案的分析讨论、议案的调查研究以及修正、议案的表决等等应该严格依照步骤予以实施，原则上应该严格依照少数服从多数的原则进行表决，而不一定需要形成完全一致的意见，只要议事程序合理、合法，表决的结果能够代表大多数委员最终形成的慎重的、真实的意见，就应该认为已经体现了民主。

　　综上，对应检察权的双重属性，我们解构了检察委员会的职能，发现其中既包括了部分行政职能，也包括了部分司法职能。从检察制度改革的方向来看，这两种职能之间只需要做到关系协调，比例均衡，而不能偏废。一方面，在讨论决定个案过程中，检察委员会必须克服我国检察权运行的泛行政化倾向，避免这样的现状：普通一线检察官实际上处于程序操作员、事实调查员的位置，级别高的检察官具有较大的案件决定权，检察官之间谁级别高就谁说了算，使司法活动等同于行政活动。[5] 另一方面，在讨论决定检察政策等宏观业务事项时，检察委员会又必须坚持检察一体的原则，坚持检察机关的双重领导机制，体现出检察机关日常管理中的行政化特色。

　　三、检察委员会制度在双重属性坐标上的重塑

　　具体如何在制度上实现检察委员会制度在双重属性间的二元化改造，主要还是需要在检委会组织结构和议事程序上进行适当的制度修正和制度革新。

　　在检察委员会的组织机构上，要形成司法化和行政化的双重组织结构，既要保证司法组织结构的专业化，又要保证行政组织结构的权威化，需要增设以下两种制度来予以保障。

　　“专业委员”资格选拔制。检委会司法化组织结构，对组成人员有较高的专业化要求。实际上，行政职务并不能完全等同于专业素养和知识能力，也就是说，要集中院内专业力量，成立院内最高等级的个案决策组织，想当然地任命固定职位的人员是不可取的。我们的建议是，针对这一项内容，通过资格选拔的方式在院内中层及以下人员内选拔出数名刑检、自侦的业务尖子，作为检委会的“专业委员”。“专业委员”与专职委员的区别在于，它是兼职的，并且只在检委会讨论决定重大案件，履行司法职能时才参与会议，它是一种临时的职务，并且并不需要和行政待遇、职级严格挂钩，只是在经济待遇方面享受一定的津贴而已。“专业委员”的选拔应该统一由省级院每隔一定的年限（建议3－4年）集中组织进行，考核内容应该主要以刑检业务为主，适当也加入一定的侦查业务，综合运用业务实绩的考核、笔试和面试的考试形式，考试以案例评析、论述、论辩等为主要题型，根据最终加权分择优从每个院内选拔出3－5名专业人才任命为每个院的“专业委员”。

　　委员浮动制。既然我们针对检委会的行政职能设置了行政化的组织结构，又针对其司法职能增设了“专业委员”，那么检委会的成员难免膨胀，但我们的设想是，将检委会委员分为三类：第一类是常任委员，主要包括正职检察长、分管刑检的副检察长、检委会专职委员，有权参与所有的检委会会议；第二类是政务委员（指的是检察政务），包括分管刑检以外的其他副检察长、政工、纪检部门负责人以及个别综合部门负责人，主要负责参与院内重大业务事项的讨论和决议；第三类是业务委员，包括重要业务部门的负责人和上述的“专业委员”，一般负责参与重大案件的讨论决议，在一些情况下也受命参与重大事项的讨论。检察长在召集检委会时，根据具体议案的性质，具体选定本次检委会的与会人员。在重大事项的讨论决议中，检委会成员应该以常任委员、政务委员、重要部门负责人为主组成，个别情况下也可由检察长决定邀请个别“专业委员”列席；在重大案件的讨论决议中，检委会成员应当由常任委员、检察长临时选任的部分或者全部业务委员、以及指定的个别政务委员构成。这样的制度设计下，除常任委员有权参与每一次检委会会议外，其他与会人员都是不完全确定的、浮动的，最终需要由检察长从有资格的委员中选任，临时来组成本次的会议。

　　实现了检委会组织结构双重化构造以后，为了完善其具体的机能，弥补其在实践中体现出来的局限性，我们还建议建立或者完善以下两种制度：

　　建立检委会组织结构的系统联动制，或者称“联席制”。由于检察委员会讨论关于检察政策的重大事项的行政职能，这是检察一体原则的体现之一，因此，这种讨论如果仅仅局限于本院的范围内，等同于本院内政的讨论，是不适宜的，不符合检察工作上下一盘棋的需要。很多重大事项的决策实际上在邻近地区的上下级院之间、兄弟院之间，都是一个共同的问题。在这样的情况下，建议针对检委会的行政职能方面的内容，建立一种上下级院、同地区的兄弟院之间的联席检委会制度，既可以以现场讨论的方式实现，也可以通过电视电话会议的形式实现，由参加联席会议的最高级别检察院的检察长作为会议的主持人。这样的操作方式不但可以实现各级检委会之间的信息、资源共享，突破单个院的局限性，还可以简化检委会的程序，使本该通过各个院的多次检委会解决的问题得到一次性的解决，大大提高检委会效率，减少各个院政策、制度间的摩擦和矛盾，从而更好地为检察一体化制度服务。

　　健全会议列席制度。传统观点认为，实行列席制度，是检察委员会程序公开的有效尝试。过去检察委员会的工作基本处于封闭状态，鲜为外界所知，使外界感觉检察委员会的工作很神秘甚至产生“暗箱操作”的误解。因此，作为检察工作重要组成部分的检察委员会工作，也应适度公开。[6] 在这样的指导思想下，《最高人民检察院检察委员会议事规则》建立了院内位担任检委会委员的领导以及内设机构有关负责人的列席制度。但仅仅局限于本院以内的列席制度是远远不够的。尤其在检委会履行司法职能，讨论决定重大案件时，在有需要的情况下，可以结合检委会的专家咨询制度，邀请学界或者业务界的专家列席会议发表意见，也可以邀请法院或者其他相关系统的专业人士予以列席，列席人员的确定和邀请应当由主持检委会的正职检察长来作出。列席人员的意见不算作检委会委员的正式意见，但应该作为有价值的参考意见充分予以重视。

　　在检察委员会的议事程序上，要实现司法、行政两套程序的共存与兼容，前提是要健全检委会办事机构的会前审查职能。

　　一般认为，检委会办事机构的会前审查职能包括程序过滤和实体把关两项职责。程序过滤的功能是：对提交检委会讨论案件或事项的范围、内容是否符合提请要求等进行审查，并对是否适宜提交检委会讨论提出明确意见，供检察长参考；对提交讨论事项或案件材料的格式、内容是否规范进行审查，并对存在的问题提出修正意见，对于材料不完整的，要求承办部门补充。通过程序过滤，剔除不符合上会条件的案件和事项，保证检委会集中精力议大事。[7] 在检委会存在司法、行政两种程序可以选用的情况下，应该扩展检办的程序过滤职能，在负责剔除部分不符合条件的议案的前提下，进一步赋予检办议案归类、程序选择的职能，作为每一次检委会的正式启动程序。具体来说，检办对于符合条件的议案，应该作出具体的归类与区分，确定议案究竟属于个案分析，还是类罪研究，属于司法认定，还是政策决策，以此来确定本次检委会的职能定性。在研究了议案的具体类型和属性后，检办可以作出程序类型的选择以及具体的设计建议，提交到检委会的主持人——检察长处，由其作出最终的取舍。

　　在完善了检委会办事机构的程序过滤、程序归类的制度以后，我们再来研究具体的司法程序和行政程序的完善问题。检委会讨论决议重大案件沿用现有的常规讨论决策程序并没有什么大的不妥，本来这种程序就与司法活动有着天然的亲缘性。但是在前面形容这种程序具有“类司法化”的特征，事实上由于它虽然具备了司法程序的很多表象，但在实质上还是有所区别的。相对于一般意义上的司法程序，它最主要的缺憾在于案件讨论决策者对案件的亲历性缺乏最起码的保障，这是不符合司法的一般规律的。也就是说要完善检委会讨论决议重大案件的司法程序，关键在于使与会者能更贴近案件事实和证据，更大程度上体现出对案件的亲历性。虽然我们认为原则上检委会一般对案件事实认定不作讨论，但不可否认的是，案件的法律认定与对案件的细节了解是密不可分。一般来说，参与检委会的成员中，除了案件承办人和承办部门负责人之外，很少有人能对案件的细节有较为深刻全面的了解。为了开拓检委会亲历案件的渠道，保证检委会委员不被单一的倾向性意见误导、蒙蔽，建议设立专职委员亲审程序。也就是说，对于重大疑难复杂案件，讨论前应由承办人将所有案件材料提交检委会专职委员，由两名专职委员分别对案件予以亲自审理，必要时可以对案件犯罪嫌疑人、被害人、证人进行讯问或询问，以保证对案件有一个亲历性的全面深刻的了解，作为案件判断的基础。在召开检委会时，先由案件承办人、承办部门汇报案情，阐明观点，然后由亲自审理过案件的两名专职委员分别作出补充、修正，阐述自己的独立见解，以此保证检委会讨论具有更客观、更扎实的事实依据。

　　至于检委会讨论重大事项所应适用的行政化程序目前在实践中则处于缺失地位，应该予以弥补与完善。对于检察政策决策等行政事项，应该细化其民主决策程序。具体来说，这种民主化决策的程序一般应该包括以下几个步骤：1.议案的提出。一般具体议案应由具体部门的承办人通过分管检察长向检委会办公机构提出，上级院布置的事项则可由检察长提交到检办，然后由检办对事项进行初步归类和细分。2.议案的预审。检办对议案进行归类细分后提交专职委员处，由其进行预审，形成预审意见。3.议案的初审。初次召开检委会，由承办部门、专职委员先后发表承办意见、预审意见，由委员对事项进行初步的评审分析以及研究讨论。4.议案的调查研究。议案的初审之后检察长可指令承办部门或者专职委员对议案分歧内容进行调研，并反馈信息。5.议案的修正和复审。根据调研反馈的信息，可以对议案进行调整、修正，然后再次召开检委会进行复审。6.议案的表决。经过复审之后，可以本着少数服从多数的原则，由与会委员进行最终的表决。与司法化程序中各个委员发表独立的、平行的、完整的观点然后相互进行辩论不同，在行政化的民主决策程序中每个委员的意见完全可以从自己的岗位、专业出发，从某一个视角对议案进行局部的评析或者补充，他的观点可以是单方面的，最终需要与其他委员的意见综合起来运用。在这种程序中，委员之间很多情况下是一种相互配合、相互补充、各司其职的关系，共同为形成完善的最终议案努力，而不一定都是观点的是非之争，这也正是行政化程序的构建性特点与司法化程序的判断性特点的重大区别所在。




【作者简介】
田涛，浙江省杭州市上城区人民检察院公诉科副科长。


【注释】
[1]闫河川等：《行政化与司法化》[C],载张智辉：《中国检察》，第5卷，中国检察出版社2004年版，第495页。
[2]河北省人民检察院：《基层检察院检察委员会规范化研究》[J],《河北检察简报》2001年第2期。
[3]刘中发、谭淼：《检察委员会工作机制改革研究》[C],载慕平：《检察改革的新探索》，法律出版社2007年版，第42页。
[4]同前注[3]，第49页。
[5]糜方强、黄生林：《论检察领导体制改革》[C],载孙谦：《检察论丛》，第8卷，法律出版社2004年版，第148页。
[6]车树明：《检察委员会工作改革与实务运作》[C],载孙谦：《检察论丛》，第3卷，法律出版社2001年版，第339页。
[7]同前注[3]，第61页。