检察权运行机制研究

【出处】《法学评论》2009年第2期
【摘要】检察权运行机制是否科学、合理，直接关系到我国司法职能是否和谐。改革和完善检察权运行机制应该以和谐理念为指导，以和谐状态为目标，以司法规律的内在要求为路径，构建检察长、检察委员会、部门负责人、办案检察官分权制衡，侦查、公诉、诉讼监督三项基本职权配合制约，检务督察与人民监督员制度内外结合的权力结构模式和运行机制。
【关键词】和谐社会；检察权运行机制；改革与完善
【写作年份】2009年


【正文】

　　宪法和法律赋予人民检察院依法享有的法律监督职权包括：职务犯罪侦查权，批准逮捕权，侦查活动监督权，不立案监督权，公诉权，审判活动监督权，对法院判决、裁定的抗诉权，对刑事案件判决、裁定的执法监督权，对监狱、看守所和劳动教养活动的监督权等权能。这些权能必须通过一定的运行机制，才能把法律的抽象规定转化为具体的检察实践。检察权运行机制作为一个系统结构，主要由两个部分构成：(1)检察权的独立运行体系，它是检察权对违法对象发生法律作用的载体，也是实现法律监督之基本内容、权威和成效的工作方式，它包括检察权力结构和法律监督职权运行等两个方面；(2)检察权的监控体系，它包括内部、外部两个方面的权力制衡系统，目的在于确保检察权的正确运行方向。两者构成了法律监督的“一体化”运行机制，分别以直接和间接方式对违法对象发生法律作用。因此在我国，检察权运行机制的科学化与合理化，对强化法律监督，确保司法公正，推进依法治国、建设社会主义法治国家，有着十分重要的作用。

　　一、检察权运行机制的和谐状况之考量

　　检察权运行机制是检察权能得以实现的一系列制度安排，它是法律监督作用于监督对象的权力结构、运作程序和具体方式。检察权运行机制是否科学、合理，直接关系到我国司法职能运作是否和谐。和谐司法作为检察权运行的一种理想状态，强调的是一种平衡、折中、价值追求与运行过程的统一，这包括法律至上与人权至上的统一；检察公正与检察效率的平衡；程序公正与实体公正的统一；独立行使职权与接受监督约束的统一；严格执法与人性化执法的统一等等，这些平衡和统一体现了法律监督对实质性法律价值的整合，体现了检察司法的工具性及机制上的融合与和谐，并最终通过和谐主体的和谐司法方式达到实质和谐与社会公平的法治境界。从和谐司法的内在要求看，当前检察权运行机制存在的问题主要是职责不清，运转失衡，效率不高，监控不力，防范救济缺失，抗干扰能力差等，其运行模式与和谐社会之价值目标不相适应的情形主要表现在以下几个方面：

　　（一）检察权运行结构不尽合理

　　在我国，检察权行使的四大要素是：案件承办人、部门负责人、检察长、检察委员会，目前，这一权力结构呈“双轨多元制”架构。[1]所谓“双轨”是指既存在按照刑事诉讼法及相关诉讼规则规定模式的运行机制，也存在通过主诉、主办检察官责任制试行地区采取的革新模式。“多元”则是指在双轨运行模式下，决策主体呈现多元化，而不是集中于某一个主体。总体而言，既包括案件承办人，也包括部门负责人，还有检察长及检委会，但决策权主要集中于检察长及检委会。

　　这种权力结构的弊端主要表现在三个方面：1．权责主体模糊或不确定。检察官、部门负责人和检察长或检察委员会之间的纵向权责配属不清，导致每个主体都是权力行使者，也都是责任承担者，其结果就是权力分散、无责可究。2．司法效益的减损。由于其成员素质参差不齐，对案件相关情况了解不一，讨论中易出现优柔寡断，议而不决或纠缠细枝末节的现象；特别是有时因领导出差或忙于处理其他事务性的工作，往往要等到时限将到才匆忙召开检委会讨论案件，从而造成了诉讼效率的低下。3．决策科学化缺失。在依靠信息判断决策是否正确的情况下，由于仅靠承办人汇报案情，而检察长及检委会定而不审，决策中枢系统所获信息呈递减状态，故在很大程度上影响和制约了决策的正确性。

　　（二）检察权运行程序和方式不够完善

　　1．职务犯罪侦查机制之纵横关系不协调。[2]在侦查机制构建中，强调的是健全侦查指挥中心，建立一体化信息平台，建立侦查人才库等对纵向指挥有利的举措。而对侦查部门与院内其他部门特别是与之联系密切的举报、职务犯罪预防部门之间的横向配合则被忽视。从而在一定程度上呈现出侦查与举报脱节及侦查与预防“两张皮”的现象。在侦查机制的运行中，重保障，轻制约，如业务考评以纵向上下一体，指挥有力，排除干扰，克敌制胜为标准；横向上以资源共享，紧密配合，求同存异，协同作战为准绳。而在对侦查权的制约上，仅限于侦查监督部门严把逮捕关，除此之外则少有其它与侦查一体化相适应的制约规范。在价值取向上，重侦查效率，轻权利保障。侦查环节的司法公正即要求侦查主体严格执行侦查规范，不能消极侦查、放纵犯罪人；也要求侦查主体不能过于“积极”侦查而不择手段，侵犯犯罪嫌疑人的合法权益甚至冤枉无辜。[3]

　　2．公诉环节的权力配置不够完善。其主要表现是：(1)主诉检察官制度举步维艰。目前的主诉检察官办案责任制改革是在现行法律的框架下进行的。但是，现行的《人民检察院组织法》、《检察官法》以及其他相关法律中均没有主诉检察官的规定。这就造成了法律规定不明确的主诉检察官负责制同法定的检察长负责制之间的冲突。[4](2)公诉裁量权范围过窄。公诉权包含决定起诉和不起诉、变更起诉及提出抗诉。其中决定不起诉是公诉裁量权的集中体现。但在现实中，只有相对不起诉是公诉机关在拥有公诉权的情况下，针对“犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”的案件，经权衡案件的各方面，认为放弃公诉权更为适宜时所作出不起诉决定，这一状况在很大程度上制约了宽严相济刑事政策在检察环节的有效贯彻。(3)公诉与逮捕脱节。现行侦查监督与公诉分离的机制造成批捕和公诉办案人员对同一案件的重复阅卷、重复审查、重复制作笔录、重复提审、重复取证、重复复印证据材料、重复进行法律和证据的思考等，导致了司法资源的巨大浪费。同时，割裂了逮捕与起诉的内在联系，因为批捕具有很强的侦查引导作用，但引导侦查的不搞起诉，负责起诉的又无法对侦查给予指导，故而形成捕诉脱节。同时，由于侦查监督部门和公诉部门以不同的证据标准分别对公安机关的侦查取证产生影响，不仅造成公安机关侦查人员的困惑，而且会增加同一案件退回公安机关补充侦查的次数，延长了诉讼时间，并造成了案件的大量积压。[5]

　　3.逮捕机制权利救济缺失。其一，逮捕羁押期限过长，除对犯罪嫌疑人、被告人作精神鉴定的时间外，我国对犯罪嫌疑人从侦查、起诉、审判到二审最长羁押期限可达两年零八十二天之久。[6]如此长的羁押期限，却未经司法审查，这在现代法治国家是十分罕见的。其二，审查逮捕过程缺乏公开性。在我国刑事诉讼法规定的逮捕程序中报捕、审查、批捕（决定）程序一律不予公开，当事人无权对之行使质证权，就批捕行为发表自己的意见，嫌疑人在逮捕程序中无为自己申辩的权利。其三，被决定逮捕后嫌疑人缺乏权利救济途径。世界各国在逮捕的程序上虽然存在一些差别，但是对于作出逮捕决定后，均规定了嫌疑人有权向上级司法机关上诉或者抗告，或者申请人身保护令等权利救济途径。但我国刑事诉讼法规定的审查逮捕程序中却缺乏犯罪嫌疑人的权利救济途径。相反，却规定了公安机关对不批准逮捕决定不服可以复议和复核的程序。其四，对逮捕程序缺乏外部监督。尽管针对检察机关的自侦案件，法律规定提请批捕权和批准逮捕权由侦查和批捕两个部门分别行使也蕴涵一定的内控机制，但毕竟还是处于同一机构内的，人们对它的客观公正性容易产生怀疑。另外法院自己实施逮捕措施更是缺乏外部监督和制约。[7]

　　4．诉讼监督机制的运行有欠平衡。(1)在刑事立案上，对国家安全机关、人民法院、监狱、海关的立案活动缺乏监督；立案监督的客体界定过窄，仅规定对公安机关“应当立案而不立案”的行为进行刑事立案监督，对“不应当立案而立案”的积极立案行为的法律监督却未作明文规定；立案监督的措施不力，如没有调查权、处罚建议权等，影响了立案监督的实际效果。(2)在侦查监督上，监督措施软弱无力，只规定了公安机关应当将检察机关所提纠正意见和执行检察机关所作决定的情况通知检察机关，而未进一步明确公安机关拒不纠正违法，或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果。(3)在审判监督上，监督的事后性影响了监督效力的发挥，刑事审判监督缺位，没有将人民法院第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件、适用简易程序审理的案件、对上诉引起的二审案件、对审判监督程序中法院引起的再审案件以及对死刑复核程序案件的监督纳入监督范围；没有将法院作出的决定列入监督范围等；监督手段缺乏刚性，没有规定对检察机关发出的纠正违法意见既不提出异议也不执行的法律后果。(4)在刑罚执行监督上，执行监督的规定过于原则，实践中难以操作。如刑事判决、裁定变更执行的监督，只能在接到有关机关的决定或裁定书之后，才能对认为不正确的决定或者裁定提出书面意见，事后监督也难以发挥应有的效果。监督措施只是临场监督、提出书面意见和提出书面纠正意见及受理对执行的申诉，手段单一，缺乏刚性。(5)民事行政检察权的行使长期偏弱。目前，民事行政检察工作仅侧重于对案件的抗诉，而对审判人员枉法裁判的监督则较弱；民事行政抗诉案件存在重数量轻质量的倾向，虽然抗诉后的改判率呈逐年提高趋势，但仍然不尽人意。

　　（三）检察权运行的监控机制亟待加强

　　1．内部监督制约机制结构松散，监督主体功能不全。如侦查一体化虽摆脱了各基层检察院各自为战、零打碎敲的局面，形成了上下联动、整体作战的大格局，但基层院各部门对监督制约仍停留在各自为战、零打碎敲的层面上，监督机制呈松散的结构状况。检察机关内部的纪检监察部门虽可承办受理群众和社会各界对检察人员利用职权违法办案、越权办案、刑讯逼供、吃请受贿等违法违纪行为的举报和控告，并进行查处工作，但都属于事后监督。由于侦查、批捕、起诉等执法活动的特殊性，纪检部门客观上难以洞察执法上的每一个细节并了解执法的全过程，故要作到有效预防违法违纪行为的发生几乎是不可能的。

　　2．外部监督呈现弱监、虚监、空监等现象。在高检院制定的《人民监督员选聘规定（试行）》的规定中，人民监督员是独立于检察机关而存在的，他们与检察机关不属于同一组织系统，这是制度设计中的应然要求。但事实上，作为在形式上独立的群体，人民监督员没有自己的组织，没有自己的活动经费和活动场所，这些都是依赖被监督者提供。由于没有统一的组织，单个的人民监督员在检察机关面前显得力量微薄，他们没有自己的根基，一旦与检察机关出现观点的冲突，人民监督员便不知该如何坚持自己的意见，故而难以有效地行使监督权。

　　二、检察权和谐运行机制之设想

　　综观我国目前法律监督机制运行中存在的问题，从根本上说，是传统的司法观念和行政化的管理模式与和谐司法理念、和谐司法规律内在要求的矛盾所致。因此，改革和完善法律监督机制应该以和谐理念为指导，以和谐状态为目标，以司法规律的内在要求为路径，以全社会的公平正义为价值追求，在坚持法律监督职权配置的科学性、合理性并吸取现行机制运行中的经验教训的基础上，从既有利于协调配合又有利于监督制约，既有利于发挥法律监督的单项职能又有利于发挥法律监督的整体职能出发，对法律监督机制运行模式进行适当的调整，克服和消除机制设置上的弊端和瑕疵，以实现法律监督机制运转的和谐以及监督功能的最优化和最大化。

　　（一）改善检察权运行之结构模式

　　检察权行使的权力结构，是检察权运行机制的基本内核，是检察权行使的决策机制，故应借鉴和运用科学决策和现代管理理论，在人民检察院独立行使职权的前提下，本着“权责对应”的原则，进行适当的调整，以体现有权可使、有责可究的检察权高效、有序运行态势。其具体思路是，实行“检察长领导下的办案检察官负责制”。其核心特征就是授权于办案检察官，治权于检察长。[8]主要包含以下内容：1．强化主诉（主办）检察官的办案职权。检察权的运行主体是办案检察官，他们是法律监督的具体实施者。所谓有权，才能有责；有责，才能自励。赋予办案检察官独立行使检察权，并强化其相应的法律责任，才能保持检察权的高效运行。因此，办案检察官应当有权依法独立地作出发生法律效力的决定，如应拥有采取除逮捕以外强制措施的权力，使用各种侦查手段的权力，自行起诉（不起诉）、退回补充侦查的权力等，并对自己依法作出的决定承担全部法律责任。事实上，刑事诉讼法明确规定必须由检察长或者检察委员会行使的职权，只限于批准或者决定逮捕犯罪嫌疑人，其他检察权都是笼统地规定由检察机关行使，而代表检察机关行使职权的主体是检察官（包括检察长和检察委员会委员、检察员、助理检察员等），所以授权办案检察官行使一般性的检察权也就不存在法律上的障碍。2．弱化部门负责人办案审查职能。部门负责人主要负责本部门的行政管理工作和检查、监督本部门检察官的执法办案情况。按照《人民检察院组织法》和《刑事诉讼法》的规定，检察机关内部的厅、处、科长不是法律职务，而是行政职务，其本身不应当是检察权的行使主体。当然可以从管理工作的需要出发，赋予其办案知情权。3．细化检察长（主管副检察长）的案件审查职责。办案检察官在行使检察权的过程中，有权向检察长自由表达个人意见。当办案检察官与检察长意见不一致时，他只有两种选择：或者要求检察长行使检察事务承继、转移权，由检察长指定其他检察官接管案件；或者执行检察长作出的法律决定。这就是授权于办案检察官、治权于检察长的实质内容。4．优化检委会的决策职能。强调检察长和检察委员会各自的权责承担，这样既可以保证检察权的运行方向，也有助于提升检察长和检察委员会成员的司法素质和领导能力，避免滥竽充数。

　　附图1：检察权运行结构示意图

　　上述权力结构模式的优点在于：(1)突出了办案检察官是行使检察权的基本主体。从权利与义务的角度分析，它符合行使权力与承担责任相对等的管理原则。因为只有让办案检察官既拥有相对独立的检察职权，也承担相应的法律责任，才能增强检察官这一职业群体的使命感和工作激情，提升司法的效率与活力。(2)强调检察长对检察权的运行拥有最终的控制力并承担相应责任，这样也就能够保证检察机关的一体化和检察权行使的正确方向。

　　（二）改善检察权的运行模式

　　检察权的运行模式，是法律监督“一体化”体制的基本内容和运行方式，它贯穿刑事诉讼活动的始终，并几乎涵盖了国家的全部司法活动。因此，在我国，检察权的正确、持续、有效运行，对推进依法治国、建设社会主义法治国家具有不可或缺的作用。首要的问题是必须理顺检察权构成要素之间的相互关系，按照检察权运行的内在规律进行整合，构建以举报、侦查、预防为要素的侦查执法系统；以逮捕、公诉为要素的公诉执法系统；以侦查、审判、刑罚执行、检察申诉、检务督察等为要素的诉讼监督系统。三大系统对内规范协调各单项检察权能的运行，从单项检察权能的构成要素即执法主体、执法行为、执法客体、执法程序的协调统一方面着力，在规范单项检察权能良性运行的基础上，实现各系统检察权能的协调运转和法律监督组织纵向关系模式和横向关系模式的优化，形成三项基本职权运行系统既相互配合又相互制约的运行态势，实现法律监督机制运行的和谐与平衡。与这一机制相适应，应将目前反贪、反渎、预防、控申、侦查监督、公诉、民行检察、监所检察等主要业务部门，按照法律监督之侦查、公诉、诉讼监督三项基本职能进行机构和职权调整，在保留单项职权架构的基础上，形成三个副院级二级机构设置模式和新的检察权运行机制。[9]

　　附图2：检察权运行架构示意图[10]

　　注：箭头表示运行方向

　　1．职务犯罪侦查机制的改善

　　侦查权是实施法律监督活动的坚实基础。法律监督的宗旨就是对宪法和法律实施活动中的一切违法犯罪行为进行监察、督促，并将违法犯罪的单位、组织和个人提交法院或者权力机关进行裁断或者惩罚。而要洞悉、掌握和查清违法犯罪事实特别是行使国家公权力的国家工作人员的渎职侵权和贪污贿赂行为，就必须依靠国家强制力量和专门的调查措施，只有这样才能取得给予违法犯罪行为人以惩罚的必要证据，进而遏制公权力的违法或滥用现象。因此，侦查权奠定了法律监督的权威与成效。

　　改善职务犯罪侦查机制，必须体现检察机关依法履行反腐职能的客观规律。受理公民控告（举报），是反腐执法的基础和前提，办理贪污贿赂案件和渎职侵权案件是反腐执法的直接体现。预防工作则是反腐执法的适度延伸，结合办案发现并铲除诱发犯罪的病灶，实现反腐败执法功能、效果的最大化。揭露（发现）、查办、防范是检察机关履行反腐职能不可或缺的三个环节：没有案件来源，查办案件就没有对象，而只查办案件不注重消除发案条件和致罪因素，同样达不到减少和限制犯罪的目的。从这个意义上说，发现犯罪是前提，查办犯罪是关键，防范犯罪是保障，三者相互依赖，形成一个紧密联系的有机整体。“三位一体”的反腐败机制运行模式，正是反映了这一客观规律。在这一模式中，可以对职务犯罪线索进行有效的处理和长期管理，提高案件线索的成案率；可以从贪污贿赂与渎职犯罪等线索的相互交织中寻找突破口，促进整个自侦工作的发展；可以使预防工作直接建立在查办案件的基础上，使预防内容更加具体，针对性和实效性更加明显。同时，有办案在前面开路，预防工作的权威性亦将空前提高，更能得到相关单位的配合，有利于工作的深入开展。

　　职务犯罪侦查机制作为侦查权运行的载体，在当前刑事诉讼活动所追求的社会秩序与公平、个人权利和自由以及效率等多元价值的情况下，必须加以改革与完善：(1)树立现代侦查理念。主要包括：有限侦查权理念，即侦查权的行使应严格遵守刑事程序法，严防任意性，并且也不应成为执行行政命令的手段；侦查活动应当确立“任意原则”，最大限度地获得侦查对象的自愿合作，只有在法定的特殊情况下才能够采取强制措施等；基本的人权思想，主要指必须严格遵守无罪推定原则，确保犯罪嫌疑人实现最充分的辩护权，以充分体现司法实践中的人文关怀。(2)运用现代先进技术。如通过现代测谎技术的适当应用可以为某些案件的侦查工作指明方向；通过计算机网络的应用，可以实现远程调取有关文件资料，通过人工智能进行电子帐目检查和技术认定，可以提高侦查准确度；通过配备现代科技设备（如远红外望远镜、卫星追踪定位系统），可以使搜捕、追逃行动大大提高成功率。借助电脑网络平台，逐步建立侦查活动的定向流程模式，用与引导侦查和对侦查进行程序控制。探索建立职务犯罪侦查专家系统，通过借助专家思维方式与解决问题的方式，解决案件中遇到的专业性问题。(3)适当公开侦查活动。可以试行辩护人或第三者在场的讯问制度或者对讯问过程全程录像制度。即检察人员在讯问犯罪嫌疑人时，应当对讯问过程进行如实摄录，或者允许辩护人或第三者在场观听、监督对于未成年犯罪嫌疑人，还应当通知辩护人或监护人到场，防止刑讯逼供、诱供等违法侵权现象的发生。(4)贯彻落实刑事司法政策。在执法过程中，不因当事人的地位、职务、社会背景、财产状况而区别对待。应当在严格公正执法的前提下，使当事人及其家属充分体验到执法部门和人员的人文关怀，尊重和维护犯罪嫌疑人的合法权益，全面及时告知嫌疑人的权利义务，充分保障犯罪嫌疑人在侦查阶段的辩护权和获得律师帮助权。尊重犯罪嫌疑人的人格，文明实施强制措施，认真听取有关申辩要求或投诉，为家属提供必要帮助，以规范文明的侦查活动来追求司法公正，体现程序正义，落实党和国家的刑事司法政策。

　　2．公诉权运行机制的改善

　　改善公诉权运行机制，应从处理好检察“一体化”与主诉检察官、公诉与逮捕等方面的关系入手，实现公诉机制和逮捕机制的优化与完善。

　　正确处理公诉中检察一体化与主诉检察官独立办案的关系。检察一体化是公诉权正确行使的基本前提，其价值在于能形成内部监督制约，防止起诉裁量权的滥用；防止外部干扰，确保依法独立行使公诉权。主诉检察官的独立性，是正确行使公诉权的基本保证，公诉包括对案件的审查判断和向法院提起公诉（决定不起诉）、出庭支持公诉等。与侦查活动需要整体配合的特征相反，公诉的内在机理要求承办案件的检察官具有一定的独立性。检察一体化和主诉（办）检察官的独立性是公诉活动的双重需求，两者相互依存、不可或缺。

　　把握公诉与批捕的司法审查特性和内在要求。就审查批捕和审查起诉而言，二者所追求的目标和价值是一致的，即都是为了追究犯罪嫌疑人、被告人的刑事责任，同时也保护犯罪嫌疑人、被告人的合法权益。在整个刑事诉讼中，它们都只是刑事诉讼的一种手段而不是目的，它们的共同目标都是为了惩治犯罪，维护社会的公平正义。二者在职能上相互依赖，具有先后相继的紧密联系。同时二者都具有对侦查活动的合法性进行监督和引导侦查取证的职能。

　　实行刑事公诉与民、行公诉并举。随着我国社会主义市场经济的发展，大量的实践证明，为了弥补行政机关、社会团体诉讼职能的缺失，保证国家与社会公共利益的最终救济，检察机关不仅应当享有刑事案件的公诉权，而且也应当享有代表国家与社会公共利益提起民事公诉与行政公诉的权力。因为，对国家利益、社会公共利益的保障是一个完整的系统，三种公诉方式调整不同的法律关系，在保护国家利益、社会利益的过程中相互补充，但无法互相替代。公诉局的机构设置，可以为民事、行政公诉的司法实践提供探索空间，反映了公诉工作全面、协调发展的趋势。这样，更能从整体上凸显公诉职能的“客观性义务”和维护法律统一正确实施的法律监督性质。

　　改善公诉权运行机制的具体措施主要应包括：(1)实行刑事公诉办案检察官负责制。由办案检察官自行决定起诉、退回补充侦查等。检察长不需要签发有关法律文书，但负有监控公诉检察官的执法质量和行权方向的职责。一旦公诉检察官出现违法或不当行为以及检察长认为确有必要时，可以撤销、改变公诉检察官作出的法律决定或者停止其办案职权。(2)强化刑事公诉活动的公开性、可监督性。公诉检察官在行使公诉权的过程中，对于拟作不起诉决定的案件和部分争议较大的案件，应当实行公开审查（类似听证）制度，接受外界监督，并全面掌握有关各方的观点和态度，提升公诉案件的质量和社会效果。(3)探索民事行政公益诉讼机制。民、行公益诉讼虽然目前仍有许多障碍，但民、行诉讼公诉的出现反映了公诉制度发展的必然趋势却也是不争的事实，故应作进一步的探索。(4)建立逮捕听审制度。以开庭的方式举行听审，在专门负责审查逮捕的主办检察官主持，由侦查机关、犯罪嫌疑人及其辩护律师到场参加下，就犯罪嫌疑人是否符合逮捕的条件，听取双方的陈述与辩论，然后作出是否批准逮捕的书面决定。

　　3．诉讼监督权运行机制的改善

　　诉讼监督权主要是以向违法对象提出《检察建议》、《纠正违法通知书》和提请抗诉等方式加以实施。与侦查权、公诉权、审查逮捕权所具有的刚性相比，诉讼监督权则呈现出一种柔性特征（只有抗诉具有法律约束力）。

　　完善诉讼监督机制主要应把握两点：一是要体现维护司法公正保障人权的基本特征。勿庸置疑，无论是刑事诉讼监督还是民事行政诉讼监督，都是属于诉讼上之司法救济程序，即当出现刑事、民事、行政诉讼活动可能造成司法不公时，应由检察机关依法提供司法救济。因此，诉讼监督的目的就是为了纠正诉讼中的司法不公现象，确保诉讼活动正确合法地进行，保障案件当事人的正当权利，防止司法腐败，维护司法公正，确保国家法律统一、正确地实施。而刑事申诉检察和民事行政申诉检察，则是通过受理公民的各类申诉和反映，发现和查处司法机关及其工作人员违法、失职导致公民人身、财产和民主权利遭受的损害，其主旨也是为了维护司法公正，尊重和保障人权。至于检察执法的内部监督则是对检察权的运行实行有效的监督和制约，以确保检察执法规范化以及办案质量和效果的优良化，其宗旨也是为了检察机关自身在诉讼活动中公正执法、保障人权。把这些具有诉讼监督共性的执法资源整合起来，形成诉讼领域各环节、各方面法律监督的系统结构，诉讼监督功能的充分发挥也就有了良好的“生态”环境。二是要解决现行机制运行中最突出的执法难题：其一是侦查监督有名无实。对此应针对现有侦监部门的实际情况，把主要精力放在监督公安机关报捕和自侦部门报捕的案件上。同时应将批捕工作从侦查监督工作中剥离出去，归入公诉执法系统，实行捕监分离，既便于集中精力做好批捕工作，又便于开展立案和侦查监督。其二是基层民事行政检察和监所检察机构力量薄弱。许多基层检察院民行科、监所科只有2人或者3人，这样使得他们处理突发事件或者疑难、复杂案件时往往显得力不从心，难以应付。但如果能将二者合而为一，就可能产生一加一大于二的效果。其三是审判监督流于形式的问题，由于现行机制使得公诉部门身兼起诉和审判监督两职，确有既当“运动员”又当“裁判员”之嫌。实践中，公诉人在履行职责时，注重的往往是起诉主张是否被法院接受，指控证据是否被法院采信，法院是否作了有罪判决，这与审判监督所要履行的职责显然相悖。因此，应当实行诉监分离，检察机关可以配备专门的诉讼监督检察官。凡是检察机关派员出庭的案件，法庭应当在设置公诉人席位的同时设置法律监督席，以突出法律监督的地位。履行法律监督职能的检察官，发现人民法院审理案件有时违反法定程序而可能影响公正审判的，有权提出纠正意见，法院对此应当作出答复等等，这样审判监督职能即可得到充分发挥。

　　完善诉讼监督机制的具体措施主要有以下几点：(1)完善关于刑事立案监督对象和范围的法律规定，将所有拥有刑事立案权的机关都纳入监督范围，把对积极立案行为的监督同对消极立案行为的监督有机地结合起来，形成一个完整、严密的刑事立案监督体系，对所有的刑事立案行为进行全面监督；[11](2)完善适时介入侦查活动的规定，赋予检察机关对于适用延期拘留、捕后改变强制措施的审查决定权和非诉讼处理审查权；明确检察建议和纠正违法通知书在侦查监督中的法律强制力，对基于集体回避、严重不作为、严重违法等情况，赋予检察机关直接立案侦查权。(3)刑事审判监督方面应补充有关规定，将第一审程序的自诉案件、刑事附带民事诉讼案件、适用简易程序审理的案件、对上诉引起的二审案件、对审判监督程序中法院的再审案件以及对死刑复核程序案件等纳入监督范围；(4)完善刑罚执行监督规定，明确执行机关执行刑罚或者变更执行措施时，应当随时接受人民检察院的法律监督。(5)刑事申诉、刑事赔偿监督应全面推行“首办责任制”，严格按照高检院下发的《人民检察院控告申诉首办责任制实施办法（试行）》的要求，提高就地化解矛盾和纠纷的能力，力争将人民群众反映的申诉、赔偿问题解决在首办环节，解决在初始状态。

　　完善检察权运行的监控机制要从两方面着手：一是要建立健全检务督察机制。即对侦查、批捕、公诉、刑罚执行监督等执法办案活动实行动态监视：案前要求内部所有的案件都要由内部执法监督部门统一受理，并按照预定程序分配；[12]案中对正在办理的案件，受检察长指派，有权进行实体督办、程序督办，实现领导交办事项的专人办理；对提交检察委员会讨论的案件，有权进行实体审查和程序审查，确保提交检察委员会研究的案件事实清楚、程序合法、汇报全面；对接近审查期限的案件，有权进行预警告知，防止发生超期羁押；案后对立案报告书、侦查终结书、起诉书、不起诉决定书等文书，须进行备案审查；对上级交办、督办的案件，负责跟踪监督及答复，二是要完善人民监督员制度，其核心是要实现社会参与形式与刚性效力的统一，确保该制度的社会效果。在监督内容上，主要对检察机关在办理职务犯罪案件过程中所采取的拘留、逮捕等强制措施和使用的搜查、监听、扣押、冻结、延长羁押期限、重新计算侦查羁押期限等侦查措施或手段，或者作出不立案、撤案、不起诉等具有法律效力的决定，当事人或侦查机关不服的，即应当接受人民监督员的评查。并可以试行人民监督员参与对职务犯罪审查逮捕活动的办案机制；在监督形式上，人民监督员有权听取办案检察官对案情及处理事由的汇报或解释；有权审查案件证据、诉讼文书或要求办案检察官提供有关资料；有权举行听证会，听取检察机关、当事人或辩护人、有关单位的意见，并当场核实证据，然后提出处理的书面建议；在监督效力上，人民监督员评查后提出的意见或书面建议，具有一定的拘束力，同级检察机关一般不能拒绝。如本院检察长不同意人民监督员的意见，可以报请上级检察院检察长作出最终决定，也可以更换人民监督员，再次进行审查或评查，如经不同的人民监督员二次审查或评查的结果相同，同级检察机关应当执行人民监督员的决定，不得报请上级检察院改变或者撤销该决定；在监督员的具体组成上，由检察机关所在县市区内的人民团体、企事业单位和乡镇、街道办事处或社区负责推荐，经检察机关和司法行政机关共同审查后，报本级人大常委会法制工作委员会确认并颁发证书；在监督员制度与检察机关上下级内部矫正制度的冲突适用上，凡向人民监督员提出申诉的，就不可再向上级检察机关提出申诉；凡向上级检察机关提出申诉的，亦不可再向人民监督员提出申诉。




【作者简介】
吴建雄，单位为湖南省人民检察院法律政策研究室。


【注释】
[1]参见王仕志：《谈检察业务决策机制》，载《国家检察官学院学报》2007年第1期。
[2]详细内容参见田涛：《反贪侦查一体化监督机制研究》，载《强化法律监督与检察权配置》，中国检察出版社2006年版，第425-427页。
[3]参见张玉镶、官万路：《论侦查的价值构造》，载赵永深、何家弘主编《侦查论丛》（第一卷），法律出版社2003年版，第212页。
[4]参见张永红：《法律监督机制运行的若干问题》，载《湖南检察研究》2007年第2期。
[5]前注[4]，张永红文。
[6]羁押期限最长包括：侦查阶段八个月零七天，起诉阶段六个半月，审判阶段九个半月，二审阶段二个半月。
[7]参见孙谦：《逮捕论》，法律出版社2001年版，第161-162页。
[8]参见唐晓琳：《完善检察权运行机制之我见》，载《湖南检察研究》2007第2期。
[9]详细参见拙文：《检察业务机构设置研究》，载《法学评论》2007年第3期。
[10]图中将民事行政公诉职能纳入公诉权范畴，是因为民事行政公益诉讼已在检察改革实践中开始试行。自1997年河南省方城县检察院为了追回流失的国有资产，作为全国首例检察机关以国家代表身份作为原告提起民事诉讼以来，全国大部分省市检察机关都进行了类似的尝试，虽然目前仍有一些障碍，但检察机关在行政机关、社会团体诉讼职能缺失、国家和社会公共利益得不到最终救济的情况下，行使民事行政公益诉讼权已成必然，故将民事行政公诉归入检察职能范畴。
[11]主要有：刑事立案监督调查权，包括有权调取和审查刑事立案主体的案卷材料，有权审查刑事立案主体受案、立案、破案的登记表册，有权审查刑事立案主体的立案、不立案和撤案决定书，有权对刑事立案活动中的违法行为作进一步调查等。
[12]检务督察部门有权对所要受理的案件是否符合受案范围和条件进行审查，以杜绝部门间不正当的交易，避免部门内部挑案、选案带来的内耗和弊端。同时，保证受理的案件底数清楚、性质清楚、审发清楚、诉讼环节清楚、办案负责人清楚，增强工作的透明度。