社区矫正：二元化刑事政策背景下的社区治理新模式探索

【出处】《犯罪研究》2009年第4期
【关键词】社区矫正；二元化刑事政策；社区治理；新模式
【写作年份】2009年


【正文】

　　随着中国公民社会的兴起和“小政府、大社会”的政府改革方向，政府职能和权力突破了只在行政机关内部上下转移的框架，管理重心、权力向社会、社区和民间组织转移。社区，作为公民社会生活中一个最基本的稳定的社会单元，社区治理正打破传统的政府一体化统管局面，在现代公共行政管理中发挥着重要作用，而社区矫正，作为与监禁矫正相对的行刑方式，我们认为，应该成为发展和完善社区治理的一个重要契机，并且与社区治理相融合。本文将结合社区治理理论和刑事政策学，以此为切入点探索社区治理的新模式。

　　一、社区矫正和社区治理概述

　　（一）社区矫正的概念

　　社区矫正，是与监禁矫正相对的行刑方式，是指将符合社区矫正条件的罪犯置于社区内，在专门的国家机关的指导和监督下，依靠社会的力量，在判决、裁定或决定确定的期限内，矫正其犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。

　　社区矫正的背景来源于两极化的刑事政策。两极化刑事政策正是刑罚目的报应性与预防性相统一的产物，其具体表现就是“轻轻重重”。第二次世界大战后，世界各国的刑事政策朝着所谓“宽松的刑事政策”和“严厉的刑事政策”两个不同的方向发展，这种现象称为刑事政策的两极化。[1]具体而言之，“轻轻”是指对人身危险性较小的犯罪人采取较轻的刑罚，诸如罚金刑、资格刑、社区处遇措施等；“重重”是指对那些具有较大人身危险性的犯罪，如有组织犯罪、恐怖活动犯罪、累犯等采取严厉的刑罚，将其长期监禁，没收其全部财产，甚至于剥夺其生命以防止其再次危害社会。两极化刑事政策的实行除因为上述刑罚目的二元性的本质要求外，还有一个关键性的现实因素，即各国刑事司法资源的有限性和大量犯罪激增的现实这一矛盾。

　　社区矫正的产生发展是刑事新派的教育刑思想的体现，它主要是针对那些罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯，由社会参与，国家和社会的力量联手，以社会力量为主导，对其在社区中进行教育改造，这种社会化的措施是当今世界各国刑罚制度发展的趋势，在西方法治发达国家如德国、日本等国都早已确立并都实施了社区矫正政策。以2000年数据统计为例，加拿大适用社区矫正刑的比例在全世界最高，达到79.76%，澳大利亚达到77.48%，新西兰为76. 15%，法国为72. 63%，美国为70.25%，韩国和俄罗斯较低，但也分别达到45.9%和44.48%。[2]

　　在此国际化背景下，我国的最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部于2003年7月10日联合发布了《关于开展社区矫正试点工作的通知》（以下简称通知），实行社区矫正是两极化刑事政策的必然要求，是我国刑罚结构日趋合理的重要体现。

　　（二）我国社区矫正的现状

　　社区矫正自2003年《通知》发布以来，北京，上海，天津，江苏，浙江，山东等省市已开始了社区矫正的试点。从各地统计数据来看，社区矫正的试点工作取得了初步成效。上海市于2002年8月在徐汇区斜土路、普陀区曹杨新村和闸北区宝山路实行社区矫正试点工作，据统计，上海先期试点的三条街道的104名矫正对象，至今无一人有重新犯罪的记录，其中一名保外就医人员通过社区矫正还获得了假释。[3]但也不乏现实问题的存在。

　　1．社区矫正缺乏相关法律保障。目前社区矫正在我国还处在试点层面，社区矫正的实施主体、实施依据，矫正对象的权利义务以及与社区各单位的合作机制都没有法律保障，相关单位在开展自己本职工作以外己无心关心社区矫正，缺乏长效监督机制和强制性措施，一些流于形式、资金不足的现象难免发生。

　　2．社区矫正机构主体不明确。《通知》中规定了“司法行政机关要牵头组织有关单位和社区基层组织开展社区矫正工作，会同公安机关搞好对社区服刑人员的监督考察，组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作”。显然，《通知》规定了一个混合主体：司法行政机关的职责是组织协调，公安机关职责由原先的主角转为配合，有关单位、组织及个人只是被组织协调参加。[4]我们认为这样一个职权、责任不明确的混合主体是难以开展社区矫正工作的。

　　3．社区矫正对象的实际实施范围小。按照《通知》的规定，我国的社区矫正的适用对象主要包括下列五种罪犯，即被判处管制的、被宣告缓刑的、被暂予监外执行的、被裁定假释的、被剥夺政治权利并在社会上服刑的。对于符合上述条件的犯罪人，如果是罪行轻微、主观恶性不大的未成年犯、老病残犯，以及罪行较轻的初犯、过失犯等，按照《通知》的规定，应当作为重点对象，适用上述非监禁措施，实施社区矫正。在现实中，由于我国社区矫正制度还不完善，真正被判处社区矫正的人数量不多。

　　4．群众认同度不高和矫正对象的心理障碍。社区矫正是需要执法机关，矫正对象和社会群体的三方配合，由国家机关借助社会综合资源的帮助而对矫正对象进行的开放式行刑方式，在我国它还是一种新生事物，在调研过程中，据了解，很多领导都不了解社区矫正究竟为何物，社会上的一般群众就更不用说了。群众对“犯事”的人有歧视、畏惧心理，认为他们对社会有危害性，在社区内可能会带来危害，某些矫正对象对社区矫正方式存在一定的社会和心理压力，不愿意回到社区执行刑罚，不愿意让亲戚朋友知道自己犯事，对于集中的学习和公益劳动感到耻辱。

　　5．社会矫正专业人员短缺。从当前社区矫正工作的试点情况来看，担任矫正工作的主要是司法行政人员，一旦矫正人员由于就业、就学等原因流动到其他区县，原地司法人员就失去了对矫正对象的监督管理，迁入地的司法人员需要重新对矫正对象认识了解，这种情况导致司法机关对社区矫正对象的管理教育工作缺乏连续性，特别是在针对社区矫正对象制定矫正个案的过程中犹为突出，同时，司法行政人员短缺，工作强度太大、缺乏如心理学、教育学的相关专业知识等问题，也在一定程度使社区矫正工作在社会资源的利用上大大不够，在心理矫正上处于薄弱环节，难以保证社区矫正的科学性、规范性、完整性。

　　6．社区矫正经费不足。由于社区矫正主体和职责不明确，公安机关、司法机关和居委会之间的关系不清，社区矫正缺乏国家财政支持，也难以获得社会力量的援助，矫正工作难以开展。

　　（三）社区治理的概念

　　社区治理，是指政府、社区组织、居民及辖区单位、营利和非营利组织等基于市场原则、公共利益和社区认同，协调合作，有效供给社区公共物品，满足社区需求，优化社区秩序的过程与机制。社区治理的特点是：治理主体由单一化（政府）转变为多元化（政府、社区组织、营利和非营利组织、辖区单位、居民）；治理过程由行政控制转为民主协商；治理组织体系由垂直科层结构转变为横向网络结构。

　　围绕社区治理中政府、社会、社区三者之间的相互作用关系，学术界提出了三种社区治理结构模式：强政府、强社会的政府主导型治理结构，社区主导与政府支持的小政府、大社会的自治型治理结构，政府推动与社区自治相结合的合作型治理结构。

　　（四）我国社区治理的现状

　　我们认为，我国的社区治理模式依据现实国情，大多采取的是第一种模式—强政府、强社会的政府主导型治理结构。在实践中形成了较为成功的上海模式、江汉模式和沈阳模式。社区治理存在的问题主要有以下几个方面。

　　1．社区治理行政化色彩浓厚。政府行政组织的角色及力量过于强大，衍生治理越位现象；社区自治组织的角色及作用过于弱小，一定程度上处于自治缺位状态。这一问题的存在具有历史与现实的原因。从历史原因来看，现行社区治理体制由计划经济时期的行政化街（道）—居（委会）体制沿革而来，强大的行政惯性力量不可能在短期内减弱。从现实原因分析，现阶段居委会自治组织、非营利组织尚未发育成熟，在社区治理中还无法完全发挥应有功能，这势必导致行政功能部分替代，即行政组织直接或间接地充当自治组织、非营利组织部分角色。[5]

　　2．社区治理的公民参与度不高。中国社区服务和社区建设中的公民参与，只是处在配合政府的行政性动员的响应性被动参与，缺乏社区服务的决策性参与和管理性参与，参与的范围还仅限于日常劳务供应、卫生清洁、治安巡逻、运动活动组织等方面。公民习惯了传统的单位范围内的治理，社区事务多由单位的行政机关和后勤机关处理，自己与社区的归属感不强，认为社区治理不涉及自己切身利益，所以对开放化的社区活动漠不关心，没有参与热情。只有政府、单位把职能和权力下放至基层社区，公民才会自发地参与社区事务。

　　3．社区治理专业人才匮乏。我国社区治理的水平还不高，没有一套自成体系的运作系统，与之相对应的专业的社区管理人才也处于短缺。目前的社区管理人员主要是居委会工作人员、志愿者和部分非营利组织人员，居委会工作人员缺乏专业背景知识，志愿者往往是短时期的，而非营利组织人员虽然专业化水平较高，但与社区的联系尚不充足。

　　4．社区治理无长效机制。目前社区治理大多只限于短暂的社区活动、社区服务、社区建设，活动的范围狭窄，着眼于一个项目的完成，一项活动的结束，没有一个宏观的规划和长效机制，这与政府放权和社区自治组织的建立不足的问题本质是分不开的。

　　二、研究社区矫正与社区治理结合的意义

　　社区矫正，是“轻轻重重”刑罚发展趋势在刑罚领域的具体体现，是顺应我国刑罚结构改革，实行人性化非监禁的刑罚执行的必然要求；社区治理，是公民社会主体地位的体现，是顺应我国行政体制改革，建立服务型政府，加强公民民主意识的必然要求，二者的建设都是当下国情的迫切要求。然而社区矫正工作应建立在发挥社区功能基础之上，而社区功能的发挥必须建立在较为成熟的社区之上。据前文所述当前我国社区矫正和社区治理存在的问题，我们不难发现一些问题的通性，可以找到一些结合的可能性，如公民社会参与不足问题。随着大力发展社区化，公民主体意识加强，社会参与度定会加大，同时也为社区矫正提供更多社会资源。公民通过社区活动将正确认识社区矫正，也助于社区服刑人员以平等心理看待公益劳动，发现人生价值等。找准这些结合点来发展社区矫正和社区治理，将会事半功倍、一箭双雕。

　　探究社区矫正和社区治理的结合模式，社区矫正的实施基础不足将成为推动我国社区建设的一大动力。以此为契机，政府作为支持者和掌舵者，应在宏观政策层面上和财政层面上对社区治理进行引导和支持，进一步下放权力，缩减其职能范围，建立服务型政府。公民的民主意识加强，社会主体地位体现，社区的服务能力加强，才能真正实现公民自治。社区矫正在社区功能完善、资源丰富的平台之下，奠定了良好的基础，将得以全面开展，许多罪行较轻的违法人员，社区矫正更有利于其回归社会，特别是青少年，在社区的环境中进行再社会化，更加有利于成长，心理矫正让犯罪人重新找回自尊、自信，这种刑罚方式更加人性化，更加符合和谐社会的发展态势。社区矫正和社区治理二者相辅相成，互相促进，共同发展。

　　三、社区矫正与社区治理的结合模式初探

　　社区矫正本身落足社区，不妨把社区矫正纳入社区治理中，以社区矫正为契机，普及社区治理，深化社区治理，完善社区治理，找准社区矫正与社区治理的结合点，二者将形成优势互补，弱势增强的态势。

　　（一）利用社会矫正反思社会治安综合治理

　　我国的社会治安综合治理，即在各级党委和政府的统一领导下，各部门协调一致、齐抓共管，依靠广大人民群众，运用政治的、法律的、行政的、经济的、文化的、教育的等多种手段对社会治安问题进行全方位、多层次的整治，以求预防和减少违法犯罪。

　　社会治安综合治理的核心是“打防结合、以防为主”，所以为实现这一目的，并不排斥对犯罪进行严厉打击，但在注重打击作用的同时更加注重的是对犯罪的预防，力求通过对犯罪的打击手段最终实现预防犯罪的效果。“严打”和社区矫正是社会治安综合治理指导下的两项具体的刑事政策，“严打”就是对那些在特定时期表现突出、发案率高、具有较大社会危害性的犯罪进行一定时期的持续性的严厉打击活动，它的重心在于“打”，针对的是特定时期的某些较为严重的犯罪。而社区矫正主要是对某些社会危害性不大的轻微犯罪由社区进行监督执行，对罪犯进行教育，矫正其不良的心理和行为，以促进其顺利回归社会，它的重心在于“教育和预防”，对象是一些轻微的犯罪，如判处管制、宣告缓刑、假释等的犯罪人。我们认为，“严打”只是手段，通过“严打”所要实现的是社会整体的良性运行，达到预防犯罪的目的，社区矫正与“严打”相比，更加符合社会治安综合治理的实质，与社会治安综合治理所追求的最终目的具有共同性。所以从这一点来说，我们对社区矫正所做的刑事政策学的诠释能够成为对社会治安综合治理进行反思的一个很好的切入点。[6]

　　可见，社区矫正正是利用社会资源，来维护社区治安，预防犯罪，同时社会矫正拉动了社会资源的利用率，调动了社区治理的积极性，带动了社区治理的发展完善。在我国，中央和地方各级社会治安综合治理委员会是中央政府和地方各级政府的一个职能部门，它们代表着政府，是政府作用在社会治安综合治理中的体现。所以，我国的社会治安综合治理组织体系中仅仅包括国家（政府）组织，而没有社会这一组织体的参与，因而国家（政府）的作用非常大，甚至有取代社会参与的趋势，社会参与的力度和作用非常之小。国家参与体现了国家意志，国家意志代表的是一种强制性，而社会治安综合治理的最终目的是促进犯罪人的社会回归，实现减少以至消灭犯罪的效果，为了实现使犯罪人回归社会这一目的，仅靠国家的作用是不够的。国家的作用在社会治安综合治理体系中应当受到限制，而国家参与和社会参与应当共同发生作用，并以社会参与所起的作用为主。国家参与对犯罪人而言是一种威慑，以促使其好好改造，与威慑力相比，更为重要的是对犯罪人的教育和矫正，所以社区矫正，不仅能够促使社区治安治理真正发挥打击和预防的作用，还能充分调动起社会力量为社区所用，服务于社区，加大社区工作的广度和深度。

　　（二）利用社区矫正完善社区治理的机构设置

　　目前社区矫正的试点区域工作机构体系一般有如下三个层次：第一层次为区县一级机构，由政法委、公安、检察院、法院、司法局、人事局、财政局相关负责人组成的社区矫正工作委员会，办公室设在司法局，作为指导、计划、决策、监督本区社区矫正试点工作的核心机构；第二层次为街道、镇一级机构，一般由街道、派出所、综治办、司法所相关负责人员组成的社区矫正工作领导小组，在司法所设立社区矫正办公室，具体组织和管理本街道、乡镇的社区矫正试点的实施工作，建立社区服刑人员的矫正档案；第三层次为社区（居委会）、村一级社区矫正工作站（组），落实社区矫正工作人员和志愿者，履行社区矫正的具体职责。这里，第一级层次为领导和协调机构，第二层次为组织和管理机构，第三层次为具体实施机构。

　　我们认为，社区矫正工作机构体系应该减少为两个层级，在打破街道—居委会传统行政模式，建立社区自治组织的过程中，把专门的矫正机构设立在社区自治组织中，该机构必须依法具有执行刑罚的司法职能，拥有与其职能相应的职权，使执行主体与实际进行管理的工作主体相对应。社区的矫正机构直接接受本地区司法机关的监督，如区县、乡镇同时受区县一级的司法机关监督。同时在社区划分完善的前提下，各社区的矫正机构实行网络化管理，建立扁平化组织，形成一个统一的体系。这样既能克服传统官僚层级制的行政命令式管理，充分发挥社区自治功能，调动社区资源，提高效率，又能加强各社区矫正机构间的横向沟通机制，简化信息传递途径，实现资源共享。此外，社区服务系统的建立，社区服刑人员不仅可以从中解决一定的后顾之忧，如社区低保、就业问题，感到社区的关怀和尊重，而且有利于培植和提高自身的社会责任感和社区认同感，而这正是社区矫正工作目的之所在。

　　所以，找准社区矫正和社区治理机构设置这一契合点，建设社区自治组织，打破传统行政格局，同时也为社区矫正机构的设置提供了良好平台，有利于社区矫正工作的实施。

　　（三）利用社区矫正建立一支专业化社区治理队伍

　　社区治理在我国发展水平较低，因此也缺乏与之相适应的专业社区治理人才，在社区治理比较成熟的西方发达国家，社区工作人员是受过专业知识高等教育的人才，社区工作岗位具有很大的就业空间。为了与社区治理的全面建设相适应，我国的高等院校应着力向社会输送一批具备社区治理专业素养的人才，为社区治理注入新鲜的血液。同时，当前就业形势严峻的情形下，国家发展社区建设需要大量人才，将提供大量社区就业岗位，缓解就业压力。而社区矫正作为一种非监禁刑罚执行方法，它具有社会性，在管教过程中需要通过大量的社会工作来对社区服刑人员进行矫正，要强调矫正方法方式的多样性、矫正途径的多元化、矫正过程的人性化、矫正方案的个性化、矫正力量的社会化，需要具有相应的知识、资历和能力，通过一定的考核，受聘于矫正机构、由政府支付报酬，从事帮助教育矫正对象的社会工作者。矫正工作者是社区矫正工作中的主力军。因此，社区矫正，作为社区治理中的一项内容，其人才培养应纳入社区治理的人才培养之中，相互带动，双管齐下，加强社区治理的专业队伍建设。

　　（四）利用社区矫正加大公民社区自治的参与度

　　社区矫正正是利用社会这个大环境，完成社区服刑人员的再社会化过程，仅靠社区矫正工作人员的力量是不够的。随着广大志愿者加入帮助教育矫正对象中来，人们对社区矫正正确认识和逐步认可，形成社区矫正工作的巨大力量源泉和社会氛围，才能让矫正人员重新认识社会，感受社会的温暖，找回做人的尊严，重拾工作生活的信心，尽快回归社会，成为社区的好公民。在试点中，公众参与社区矫正工作比较成功的模式有：宁波市鄞州区村（居）委会干部、志愿者及其亲属或监护人的“三帮一”的帮教矫正模式；绍兴市枫桥镇创设5加1监管模式，所谓“5”，即为社区矫正的工作组成主体：社区司法员、社区民警、驻村指导员、村负责人（志愿者）、矫正对象的监护人，“1”即为矫正对象本人。五个社区矫正的工作组成主体承担不同的职责，社区司法员侧重于对矫正对象的管理和考察，社区民警侧重于对矫正对象非法行为的处理，驻村指导员侧重于对矫正对象的监督和考核，村负责人（志愿者）侧重于对矫正对象实施具体管理和帮教工作，矫正对象的监护人负责对矫正对象的情况的汇报工作。枫桥镇社区矫正5加1监管模式的基点在于基层组织对矫正对象的监管和帮教之功能整合，体现了村民自治在社区矫正中的作用发挥，从而规避了司法所司法员和派出所民警人数有限的困难。[7]

　　社区发展是提升个体重视其社会主体地位的有效途径，有利于社区服刑人员发现其人身价值，自觉接受矫正。社区建设、社区管理和社区发展既要政府的支持和引导，更要重视社区居民的社会参与和社会民主的精神与实践。社区矫正工作中志愿者的参与，能够促进公民由单位人向社会人的转化，也是公民在社区自我管理、自我教育、自我服务的自治实践的一部分。

　　（五）社区矫正和社区治理相结合，解决经费不足

　　社区的经济状况决定社区的实力，社区的实力则关系到社区的自治能力。社区活动经费的临时筹措，社区工作人员工作量大，工资水平低的实际情况制约着社区的发展。目前的社区收入主要来自政府划拨的办公费、社区服务收取的管理费和一些经营性收入，主要支出是用于给社区困难居民的补贴、社区工作者的补贴和一些公共活动和公共事物的开支。目前社区正处于成长期，在理顺政府和社区的权责关系之下，政府应按照“责随事走、费随事转”的原则，逐年加大对社区建设的财政投入和财力支持。诚然，社区没有自己的经济实力而单靠政府的财政拨款办事的现状，决定了其不可能有完全的独立性和自主性，摆脱经济上对政府的依赖是实现社区自治的必要条件，因此政府还应该鼓励和支持社区开辟多渠道的资金来源，形成社区可以自主支配的社区公共财政，如给社区更宽松的政策，允许社区开展一些非营利项目，发展社区非正规经济。对于社区工作人员，因纳入正式编制，发放薪酬，采用激励机制，给予适当补贴。相应地，关于落脚社区的社区矫正，政府应把社区矫正经费纳入年度财政预算，司法部门应该专项拨款，保证社区矫正经费充足，社区矫正工作人员按正式编制发放薪酬，保障福利。此外，企业、第三部门和社区的合作，也将给社区带来丰富的物质和精神资源，社区矫正也将因此受惠。




【作者简介】
徐颖，单位为华东政法大学。


【注释】
[1][日]森下忠：《犯罪者处遇》，中国纺织出版社1994年版，第4页。
[2]廖斌、何显兵：《社区建设与犯罪防控》，人民法院出版社2003年版，第365-375页。
[3]廖斌、何显兵：《社区建设与犯罪防控》，人民法院出版社2003年版，第365-375页。
[4]陆仲平：《开展社区矫正工作亟待解决的几个问题》，(2006-7-15) //www.jsjy.gov.cn/zwgk/html/2006-07/5420.html.
[5]黄中：《社区治理模式的比较》，载《特区实践与理论》2008年版，第31页。
[6]黄中：《社区治理模式的比较》，载《特区实践与理论》2008年版，第31页。
[7]丁寰翔、余建明：《我省社区矫正试点情况及其几点想法》(2006-11-28) //www.zjdx.gov.cn/zjdxky/upload/wstq827.