关于政协理论研究中的几个基本问题

【出处】本网首发
【关键词】政协理论研究；几个基本问题
【写作年份】2011年


【正文】

　　今年是中国共产党成立90周年，政协作为中国共产党领导下的多党合作和政治协商的重要机构，与执政的中国共产党风雨同舟，走过了62年的非凡历程，在建党90周年之际，我们运用社会主义民主政治的原则和逻辑，对政协及其制度进行一次理论上的梳理，对于加强和改善党对政协工作的领导，保证政协工作机制的良好运行，具有重要意义，本文就政协工作中经常遇到的几个理论问题进提出自己的一管之见，旨在为政协理论研究抛出一块引玉之砖。

　　一、关于政协的性质

　　人民政协自1949年创建以来，其性质有过两次转型：

　　第一次是从1949年9月至1954年首届全国人民代表大会召开之际，政协具有双重性质：既是“人民民主统一战线的组织形式”又是“执行全国人民代表大会职权”的权力机构，1954年人民代表大会召开以后，政协不再代行国家权力机关的职权，以人民民主统一战线的组织形式和实行各党派长期共存，互相监督的民主形式存在。

　　第二次转型是党的十一届三中全会以后。政协由党派性的阶级同盟逐步过渡到三位一体的政治组织：首先，从社会性质上看，政协由四大阶级即工人阶段、农民阶级、小资产阶级、民族资产阶级为主体的党派性阶级联盟，发展到包括四者即社会主义劳动者、社会主义建设者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者在内的最广泛的政治同盟；其次，从党派性质上说，政协是中国社会主义政党制度的载体，是中国共产党领导下的多党合作、政治协商的重要机构；其三，从国家制度上来说，政协是我国政治体制的重要组成部分。它作为协商民主的主体，属于国家基本政治制度的范畴，是我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式。

　　但是，中国政协不同于外国议会中的上院或参议院，它不属于国家政权机关，而是相对独立于国家政权机关之外的第三系统，正如周恩来在第一届政协所指出的那样，现在有党的系统，有政权的系统，再加上政协的系统，这就更能反映各方面的意见，并有利于决议的贯彻执行。因此，从国家宪政角度上说，人大是国家权力机关，它是国家政治权力的代表和象征，政协是社会权利的集约机构，它是社会权利的代表和象征。

　　二、关于政协的地位问题

　　中国政治体制上的三大系统，不是西方三权分立制度下的相互制衡关系，而是在中国共产党的统一领导下，人大、政府、政协各司其责，分工协作，相辅相成。

　　政协是我国政治体制的重要组成部分，但它不是国家的权力机关，没有人大那样的立法权、重大事项决定权、重要人事任免权和带强制性的法律监督权。但是，上述国家权力的行使，都是由执政的共产党与政协各组成单位协商取得一致意见以后，提交到人大及其常委会审议通过进而转变为国家意志的。从这个意义上来说，党委和政协所行使的是创制权（权利）人大行使的是复决权（权力），1954年，人民代表大会召开以后，政协不再行使国家权力机关的职权，有人说，政协全国委员会的职权要相等或大体相等于国家机关，才说明它是被重视的，毛泽东说：“如果这样说，那么共产党没有制宪之权，不能制定法律，不能下命令，只能提建议，是否也就不重要了呢？不能这样看。”周恩来说，人大、政协“两会只是权力之分，无高低之别......政治地位上是平等的。”

　　三、关于政协的作用

　　人民政协的作用是由人民政协的性质和地位所决定的，性质和地位不同，其作用也是有所不同。

　　建国之际和建国初期，政协具有人民民主统一战线和国家权力机关的双重性质，它是中国共产党由领导党向执政党转变的合法平台，为新中国国家政权的产生起到了决定性的作用，建国初期为加强祖国统一，有系统、有步骤地在全国范围内进行政治、经济、文化和国防建设发挥了基础性乃至关键性的作用，改革开放以来，人民政协适应国内阶级关系的变化和国家工作重点的战略转移，围绕团结和民主两大主题开展工作，为社会主义政治、经济文化以及社会事业的发展发挥了不可替代的作用。首先，作为最广泛的爱国统一战线组织，协助党和政府统筹兼顾社会各方面的利益诉求，妥善协调和正确处理我国的政党关系、民族关系、宗教关系、阶层关系、海内外同胞关系，维护和促进了社会的稳定与和谐；其次，作为多党合作和政治协商的重要机构、社会主义民主的重要形式，政协适应人民群众有序政治参与，提高民主质量的要求，适时把新的各界代表人物吸纳到政协组织中来，扩大各界表达诉求的体制内民主渠道，为转型期间的国家政治稳定、社会和谐起到了防震、减压、凝心、顺气的作用。

　　四、关于政协与党委的关系

　　中国政协及其制度，是中国共产党把马克思主义的统战理论、政党理论和民主政治理论同中国具体实践相结合的伟大创造，中国共产党是新中国政协制度的设计者和创立者，可以说，没有共产党，就没有中国政协；另一方面，政协不仅是中国共产党在新民主革命运动中克敌制性的重要法宝，在社会主义革命和社会主义建设中，又是中国共产党依法执政、民主执政的重要平台，党委与政协的关系，是领导与被领导、被监督与监督的关系。从领导关系上来说，党委对政协的领导主要是政治上的领导关系，而不是组织上的上下级隶属关系；党委与政协党组，不仅是政治上的领导关系，而且是组织上的上下级隶属关系。政协与党委是监督与被监督的关系，政协对党委的监督，也有双重机制：一是党际监督。主要是指共产党和各民主党派的相互监督，但是由于共产党处于执政地位，主要是民主党派监督共产党，这种监督主要是通过提出建议、批评、意见的方式进行的政治监督，这是一种柔性监督，即中国共产党如果认为民主党派所提的建议、批评、意见正确，就予以采纳，反之，就不采纳。在政协理论研究中，有些学者常常把这种监督等同于政协对党委的监督，这是一种误解。首先，民主党派仅仅是政协组成单位中的一部分，在全国政协的34个界别中，民主党派仅占8个，所以，民主党派的建议、批评、意见，不能代表政协的建议或意见；其次，县级政协没有民主党派的组织，很难说得上党际监督。政协对同级党委的监督，是一种具有制度约束力的监督，这种约束力，一是来自执政党权威性的文件规定，如中共中央2006年5号文件《中共中央关于加强人民政协工作的意见》中明确规定：“各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议，自党接受民主监督......党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系，加强工作协调和配合，提高民主监督的质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用，对政协的提案和建议案要认真办理，及时给予正式答复。”这是对各级党委具有约束力的规定；二是来自于政协章程。政协章程是对所有政协参加单位具有约束力的规范性文件，共产党作为政协的参加单位中的一个界别，有遵守和履行政协章程和执行政协决议的义务。政协章程第29条规定：“参加中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的单位和个人，如果严重违反中国人民政治协商会议章程或全体会议和常务委员会的决议，由全国委员会常务委员会或地方委员会常务委员会分别依据情节给予警告处分，或撤销其参加中国人民政治协商会议全国委员会或地方委员会的资格。”这些规定，当然也适用于作为政协参加单位的共产党。从这个意义上来说，政协对参加单位的监督，也是一种权力监督，只不过，这种权力不是国家层面上的政治强制力，而是职责范围内的支配力量，即社会权力。”因此，把政协的民主监督一概视为没有约束力的柔性监督是不对的。

　　五、关于政协与人大的关系

　　协商民主和选举民主是我国政治生活中发扬社会主义民主的两种重要形式，也是我国基本政治制度的重要内容。政协和人大，作为协商民主和选举民主的主体，是互动互补、相辅相成的关系。

　　首先，从两会组成人员的构成来看，人大代表是普选产生的，选举法规定，除依法被剥夺政治权利的人外，凡年满18周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。而政协委员门槛相对较高，根据政协章程的规定，政协委员除满足人大代表的条件外，还要在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力。因此，相对于人大代表而言，政协委员社会精英较多；另外，由于中国共产党是执政党，人大作为国家权力机关，其组成人员中中共党员代表占大多数，而政协作为社会权利的代表和象征，其组成人员中，非中共党员的委员占多数。两者互补，可以提高社会主义民主政治的公信力。

　　其次，从会议活动的组织形式上看，人大会议代表的组织以块为主，即以行政区域或单位编团编组，而政协会议期间，委员的组织是以条为主，即以界别进行编组，这样条块结合，横向民主与纵向民主互动，考虑问题更全面。

　　再次，从“两会”的运动作程序来看，人大作为国家权力机关，要对重大问题行使决定权，会议期间有协商，但注重的是结果，政协作为参政议政机构，对重大问题只提建议，不决定，因此，注重的是协商过程。决定如果缺乏充分的表达和坦诚的交流，容易形成多数人的暴政；而议而不决，也会造成政治资源的巨大浪费。两者互补可以使效率和公平得到有机统一。

　　第四，从两会的性质上来看，人大属于国家权力机关，承担着法律监督的职能，力度比政协大，但监督面比较狭小，法治社会对权力运行的一条基本规则是：凡是法律没有明确规定的，都是禁止的。政协属于社会权利机构，履行的是政治监督的职能，监督的力度不如人大那么大，但幅面比人大广，既可以对包括人大在内的所有国家机关进行监督，也可以对同级党委进行监督，因为权利在法治社会的运行规则是：凡是法律没有明文禁止的，都是允许的。两者互补，可以相得益彰。

　　六、关于政协与政府及司法机关的关系

　　政协与同级政府及司法机关的关系是联系，支持和监督的关系。所谓联系，就是政府及司法机关的工作报告，在提交人大及其常委会审议通过之前，应提交政协协商，对事关全局和民生的重大问题如区域总体规划和行政区划的重大调整、财政预算、经济和社会发展计划、政府投资的重大建设项目、重要人事任免、涉及群众切身利益的重要决定、应对各类突发事件和公共危机的应急处置方案等，在作出决定和执行之前都应提交政协协商论证。政府及司法机关对政协委员采取强制措施，应事先向政协党组或主席会议报告；所谓支持就是政府及司法机关法定职能范围的工作，需要政协配合或支持的，政协应尽可能给予配合和支持；政协及其组成人员，依照章程履行职能和职务行为，政府及司法机关有积极配合和支持的义务，所谓监督，就是政协通过建议案、提案、调研、视察、评议、听证等各种监督形式提出的建议、批评和意见，涉及到政府或司法机关工作的，政府和司法机关应自觉接受，认真办理，及时答复。

　　七、关于政协各级组织之间的关系

　　政协章程规定，中国人民政治协商会议全国委员会对地方委员会的关系和地方委员会对下级地方委员会的关系是指导关系。下级政协组织没有接受上级政协组织领导，对上级政协组织负责的义务，也没有向上级组织请示或报告工作的硬性要求。但有接受上级政协指导、指示和遵守、履行上级政协委员会及其常委会决议、决定的义务。政协各级组织之间的指导关系，只适用于县级以上的各级政协组织。政协章程没有规定乡镇设立政协委员会，目前，全国各地在乡镇设立的政协联络机构大多数是县级政协组织的派出机构，其负责人由县级政协常委会任命，所以，乡镇政协联系机构与县级政协组织是领导与被领导的关系，乡镇联络机构负责人有向县级政协组织负责并报告工作的义务。

　　八、关于政协工作的发展趋向

　　社会主义愈发展，民主也就愈发展，政协作为我国社会主义民主政治的一种重要形式，它伴随着社会主义制度的产生而产生，也随着社会主义事业的发展和发展。

　　社会主义新中国是从半封建、半殖民地国家的废墟上直接建立起来的，建国初期，社会的主要矛盾是先进的社会制度与落后的生产力之间的矛盾，解决这一矛盾的方式便是提高和发展生产力，加速经济的发展。由于生产工具落后，个人抗御自然灾害的能力弱，社会化大生产及其基础设施建设只能依靠政府权力的推动，与之相适应的经济体制是计划经济，其政治文化便是斗争哲学。这一时期民主政治的价值取向是效率优先，政府权力通行于人们的生产、生活的每个角落，决定并支配着社会权利。

　　随着科学技术的发展，机器越来越多地进入人们的生产、生活领域，个人生产能力大大提高，多元利益集团逐步形成，原来按生产资料占有量所划分的阶级逐步被新生的利益阶层所取代，原来作为人民民主专政对象的地主、官僚、资产阶级分子也逐步消亡或改造为社会主义新人，人们自主意识增强，民主愿望强烈，以国家权力推行的计划经济体制逐渐成为束缚经济发展的桎梏，以选举为基础的代议制民主已满足不了社会成员日益增长的利益诉求。执政的中国共产党审时度势，稳健地进行了战略转型：一是从经济体制上由计划经济逐步过渡到社会主义市场经济；二是在发展方式上由效率优先兼顾公平即又快又好逐步转移到公平优先兼顾效率即又好又快；三是在执政理念上由以物为本逐步过渡到以人为本；四是在政治文化上由斗争哲学逐步过渡到和谐文化。这一时期民主政治的特征有三：一是在权力和权利的配置上，不是国家权力决定社会权利，而是社会权利决定国家权力；二是权力和权利呈现出此消彼长的趋势。国家权力逐步回归社会，个人自由发展的空间增大；三是社会主义法律体系的形成给权力套上了缰绳，给社会权利创造了良好的发展环境。协商民主便成为满足人民利益诉求和表达民主愿望的理想模式，政协及其制度建设，也呈现强劲的发展势头：一是组织建设逐步健全。目前，全国各级政协委员会已发展到了3100多个，其中省级政协31个，副省级市政协15个，地市级政协429个，县级政协2643个，全国大数省市还在乡镇设立了政协联络机构；二是协商制度逐步刚化。2006年中央5号文件出台以后，浙江、江西、北京、湖北、湖南、广东等12个省级或副省级市，以党委文件出台了政治协商规程，将“随机协商”变为“必须协商”，从经常性工作到“必经程序”转变；从“软办法”到“硬约束”转变。湖南省政治协商规程，不仅明确了政治协商的形式和内容，还明确规定把政治协商纳入决策程序，强调应该提交政协协商的事项未经协商，不提交省委决策、省人大常委会通过、省政府实施。并把是否重视政治协商，能否发挥好政治协商的作用作为检验领导水平、执政能力的一项重要内容，纳入领导班子和领导干部的考察考核体系。三是民主监督不断加强，不少地方党委，都出台了刚性文件，强化政协的民主监督。如邵阳市委出台的文件规定：“凡在政协常委会组织的民主评议工作中，不满意票超过与会常委人数三分之一的单位，责成整改；再次测评不满意票仍达三分之一的，市政协党组提请市委研究，按程序对单位一把手免职或责令辞职。”四是参政议政更加充分。过去政协委员参政议政，就是“三大”拿个大纲、听个大概、说个大意；现在强调“三最”就群众最关心、最现实、最直接的问题提出建议、批评和意见；不但要知道由谁决策和怎样决策？而且还要直接参与决议过程；不仅要听取政情通报，还要求参加决策的各方在地位、信息等各方面完全平等的基础上展开讨论、辩论、听证；不仅要知道提案由谁办理答复，还要了解提案的办理过程和社会效果。我们坚信，在社会主义和谐社会建设中，政协的发展前景是广阔的，政协工作也一定会大有作为。

作者：李静美