我国执行机构权力配置的理性考量

【出处】《当代法学》2011年第3期
【摘要】基于理论层面的执行权性质、法院复合性功能等宏观视角，在当今中国，执行机构设在法院更具合理性。从执行权能、执行异议审查处理等中观考量，执行局内设执行实施机构和执行裁决机构，是一种合理的制度安排。在微观上，执行机构自身要以统一管理体制和人力资源配置为切入点，管案、管事、管人，建立体现执行工作特点和规律的执行员管理制度。
【关键词】执行机构；权力配置；理性考量
【写作年份】2011年


【正文】

　　执行机构改革作为执行改革的基础与重点，成为近年来备受关注的热点问题。执行机构是否应当继续保留在法院?如果仍然保留于法院，应当如何配置具体组织和人员?这些都是人们争论的焦点。从实践层面看，自上世纪90年代开始，全国法院自上而下纷纷对此进行了有益的改革探索，一定程度上推动了执行权配置的优化和执行机构设置的合理化。但是，由于缺乏明确的法律依据，改革仍停留于试验阶段，进一步的推进面临障碍，改革的效果也无法得到充分发挥。2007年新修订的《民事诉讼法》对执行制度进行了修改，为执行机构的深入改革提供了新的契机。如何在总结经验教训的基础上，进一步推动执行机构改革成为深化执行改革的关键环节。

　　一、执行机构权力配置的宏观考量——从法院外部视角出发

　　从法院外部宏观的层面考察，执行权的配置是执行机构改革首要的考量因素。具体而言，执行权是由人民法院行使，还是由其他行政机关行使，抑或由人民法院与行政机关共同行使?这是执行机构改革的基础性问题。

　　有人基于行政权与司法权内在属性的对比分析，认为执行权具有明显的主动性、强制性、命令性等行政色彩，属于典型的行政权，执行工作从性质上来讲是行政活动。因此，执行权应从法院剥离出来，交由行政机关行使。[1]过去，理论上一般认为执行权就是单一的运用国家强制力实现债权的权力，即运用强制执行措施的权力，也就是目前所称的执行实施权。这种权力从其启动和运行看，虽然要以债权人的申请或者审判组织的移送为先决条件，但执行机关在启动后就可以依照职权主动地进行相关的执行工作，执行工作中采取的一些具体行为如查封、冻结、扣押等，也完全是单方行为；在权力的交涉性方面，执行实施权体现出的是行政权式的非交涉性，而院行使包括执行实施权在内的全部执行权，也与法院复合性功能并不矛盾。

　　第三，从我国执行工作的历史发展来看，法院行使执行权已基本成为传统。清末以后，民事裁判的司法机关就是执行机关。尤其是新中国成立以来，人民法院负责执行工作积累了丰富的经验。我们不能为传统而迁就传统，但历史往往就是国情。从现实看，当前我国还处在社会主义初级阶段，生产力发展水平还不高，规范的市场经济秩序尚未完全形成，依法治国方略正在实施过程中，人们的法治意识还不强，由法院行使执行权，只会有利于“执行难”的解决。那种好象不由人民法院行使执行权，“执行难”问题就能得到解决的看法是偏颇的，也是缺乏依据的。相反，法院作为司法机关，在我国宪法制度下，依法独立行使职权，其在行使执行权时，也有一定的超脱性，对于地方保护主义具有一定的抗衡力。如将执行权交由行政机关行使，由于对政府法定和天然的依附性，抗衡地方保护主义的能力可能会大大降低，更不利于“执行难”的解决。因此，从历史与现实看，由法院行使执行实施权在内的全部执行权，也更符合我国的实际。

　　第四，正如前述，执行行为并不单纯等同于实现民事权利义务的执行实施行为，在执行活动中，往往还伴随着各种“子争议”的发生，如果不能正确解决这些“子争议”就不能顺利地完成民事执行的任务。例如，执行依据的合法性、执行对象的合法性、执行手段的合法性、执行中止、执行终结、执行和解、被执行主体的变更等问题。这些问题显然无法通过行政主体在行政权行使过程中单方予以解决，却需要执行裁决行为的介入。如果将执行实施权配置在行政机关，而由法院保留执行裁决权，就有可能发生行政行为改变甚至否定司法裁判行为的情况，“执行难”问题将更趋严峻。相反，如果将执行权配置在法院，则可建立“对外统一，对内分离”的执行体制，既有利于执行裁决与执行实施的分离，又可保证二者天然的联系，一旦发生执行实施行为与执行裁决行为的矛盾，则可以得到及时的协调解决。

　　二、执行机构权力配置的中观考量——从法院内部视角出发

　　我国执行机构改革发端于上世纪90年代，回顾改革的历程可以发现，从“执行庭”到“执行局”的演变过程构成改革的主要线索。改革之前，各中级法院和基层法院的执行机构统称为“执行庭”，显然其理论基础就是将执行权理解为审判权的一种延伸，因为在法院的各职能部门中，“庭”主要是指从事审判业务的机构。基于这种理念与制度安排，上下级法院执行机构之间的关系也类似于上下级法院审判机构的关系，只有流于形式的业务指导，执行权运行体现出各自为阵、点状分割的特点，在体制上，上下级法院执行机构之间并不存在领导和被领导的关系，上级法院执行机构也不能直接调配、整合下级法院的执行资源。这种执行权的运行机制导致了上级法院不能有效地监督和促进下级法院的执行工作，也不能实现执行资源的合理配置以实现资源利用率的最大化。

　　随着改革的深入展开，无论是理论界还是实务界都开始认识到执行权与审判权的显著区别，执行权并不是审判权的延伸，而是与审判权之间有着严格界限的另一种独立权力。尽管对于执行权是否属于行政权并没有共识，但几乎没有观点能够否定一点，与审判权与行政权的泾渭分明相比，执行权尤其是执行实施权与行政权之间存在着诸多的共通性，或者说执行权中有行政权的元素——至于这种元素是否足以让执行权可以直接归入行政权，则又另当别论。既然如此，那么将执行机构统称为“执行庭”就失去理论基础。而称“执行局”不仅彰显了执行权与审判权的界限，而且在名称当中加入行政权元素，自然具有更加充分的理论依据。于是，作为改革的产物，为克服传统执行机构设置的缺陷，“执行局”应运而生。伴随着各级法院“执行局”的成立，执行权运行体制也开始发生重大变化，其核心就是确立了上下级法院执行机构的垂直领导关系：首先，在执行业务上，不再局限于原来的指导和被指导的关系，上级法院有权直接领导、干预下级法院的执行。其次，在执行资源方面，上级法院可以直接调动、整合下级法院的执行资源。

　　通过上述考察不难发现，“执行局”的设置更多地强调了执行权的行政权元素，与执行实施权的权能十分契合。但正如前述，与执行权构造的多元化理论相对应，同时也基于改革实践中对执行救济和权力制约的需要，设立专门的执行裁决机构的合理性和必要性已经毋庸置疑，而“执行局”的设置是否符合执行裁决权的属性呢?换言之，从法院内部看，执行裁决机构究竟应当设置在“执行局”内部呢，还是应在“执行局”外部作为审判机构平行设置呢?从实践的层面看，做法并不统一。较多的法院将执行裁决机构作为“执行局”内部机构，在“执行局”下设执行实施部门和执行裁决部门实现分立的改革方案乃是多数的选择。但也有不少法院在“执行局”之外设置执行裁决机构，如成都中院，或者将审判监督庭作为执行裁决机构，如浙江省的青田县法院。实际上，对于执行局下设执行裁决机构的做法，理论界也不乏质疑之声，不少人认为，执行局本身行使裁决职能，“不仅与执行独立的要求相冲突，亦抹煞了执行行为所具有的司法性。”[5] （P537—538）因而主张在法院内部分别独立设置专司执行实施权和执行裁决权的机构，而不是将二者作为“执行局”内设机构。然而，执行裁决机构的职能范围主要是审查和裁决所有的执行异议，执行裁决权尽管有类似于审判权的特征，但是与审判权本身毕竟有本质的不同，因此，设置专门审判部门或由其他审判部门专司执行裁决权，并非妥当的考量。根据新修订的民事诉讼法规定，执行救济方法包括执行异议和执行异议之诉。执行异议针对执行行为而提出，包括当事人及利害关系认为执行违法而提出的异议和案外人就执行标的主张有足以排除强制执行的实体权利提出的异议，其目的在于纠正执行行为的错误或阻止对执行标的的执行。就执行异议而言，由执行局内设的执行裁决机构负责审查，是一种合理的制度安排，将执行裁决机构设置在“执行局”内也应当成为执行机构改革的一个创新点。

　　首先，对执行异议的审查处理权不同于民事纠纷的审判权。民事审判权是审理和解决民事纠纷的权力，如果争议属于民事纠纷，自然应由审判机构负责审理；若由“执行局”的内设机构审理，与执行局作为执行工作机构的性质不符，造成新的审执不分。但执行异议针对的是执行行为，并不存在争议的双方当事人。即使是案外人提出的执行异议，虽然以自己对执行标的享有实体权利为理由，但其请求却是中止执行行为，而不是要求解决其与执行当事人一方的民事纠纷——如果要求解决民事纠纷，则应当提起执行异议之诉，而不是执行异议。既然执行异议不属于民事纠纷，就没有必要由执行局外部的审判机构审查处理。

　　其次，由执行局内部的机构审查裁决执行异议，有利于协调执行实施权和执行裁决权的行使，防止执行异议过度影响执行效率，且由执行局内部机构处理执行异议亦具有专业优势。民事执行毕竟以实现执行根据确认的债权为主要目标，奉行“效率优先”原则。在我国执行难问题较为突出的现实背景下，尤其需要强调执行效率。如果将执行异议的审查裁决机构设在执行局之外，容易出现执行实施工作和裁决工作的脱节，影响执行效率的提高，加剧执行难的问题。因此，为在加强执行救济的同时尽可能避免执行效率的降低，有必要将执行异议的审查裁决机构设置在执行局内部，以利于执行实施机构和执行裁决机构的协调。

　　三、执行机构权力配置的微观考量——从执行机构自身视角出发

　　执行局内设执行裁决机构与执行实施机构后，从自身的视角考量，必须要遵循制衡和效能的原则，使执行局及其内设机构充分发挥管理、监督、协调效能，使执行权的双重属性得到进一步彰显。为此，需要从管理体制与人力资源配置方面寻求进路。

　　一是将构建统一管理体制作为执行机构自身改革的重点。所谓执行管理体制，是指依据一定原则设置的执行机构，在强制执行领域对执行人员予以规范和约束，并侧重于厘清上下级执行机构之间权限划分关系的体制性制度。[6] （P124）建立执行工作的统一管理体制，是根据执行工作的特点，以提高执行效率、优化执行资源配置为目的的一项重要改革举措。2000年1月最高法院专门制定了《关于高级人民法院统一管理执行工作若干问题的规定》（法发〔2000〕3号，以下简称《统管规定》），实行高级人民法院统一管理其辖区执行工作的管理体制，即管事、管案、管人。但由于条件配套不足、法律依据不充分，这一制度还存在不少亟待完善之处，需要继续深化改革。

　　首先，扩大统一管理的主体。按照《统管规定》，只有高级人民法院才具有执行工作统一管理权。这样的统一管理权力分配模式，存在明显缺陷，即缺少中级法院统一管理职能作用的发挥，造成高级法院缺乏充足的精力管理所有基层法院而导致管理不到位的问题。因此，应赋予中级人民法院执行局以统一管理职能，完善执行统一管理模式，克服高级法院直接管理基层法院执行工作的弊端，实行分级负责、下管一级。可喜的是，在2009年7月最高法院印发的《关于进一步加强和规范执行工作的若干意见》（法发〔2009〕43号）中己明确，“中级人民法院（直辖市除外）对所辖地区执行工作实行统一管理、统一协调。进一步推进“管案、管事、管人”相结合的管理模式。”使中级法院行使辖区基层法院执行工作统一管理权有了制度依据。

　　其次，进一步落实人事统一管理职能。从实践运作看，受现行法院财政、人事体制制约，统一管理目前还主要停留在“管事”和“管案”上，“管人”仅仅是“纸面上”的权力。由于“管案”、“管事”与“管人”之间是一个有着密切关系的整体，长期无法“管人”，其结果必然是使得“管案”和“管事”也终究会沦为形式。“管事”和“管人”应该统一起来，才能充分发挥统一管理和协调机制的作用。[7] （P261-262）正因如此，中央政法委《关于完善执行工作机制，加强和改进执行工作的意见》（ [政法（2007） 37号] ，（以下简称《工作意见》）要求推进执行管理体制改革，完善高级法院执行机构统一管理、统一协调本辖区执行工作的管理体制，积极探索“管案、管事、管人”相结合的管理模式，从工作部署、案件、人员、经费和装备等方面加强管理。未来在推进执行集中管理方面的改革重点是落实和加强“管人”。目前体制下，上级法院执行局对下级法院执行局的人员进行完全的垂直管理不具有可行性，而且也未必能带来执行工作的高效和顺畅。上级法院执行局的人事统一管理职能，应当以能够实现有效地“管案”和“管事”为目标，在某些环节落实其“管人”的职能：其一，下级法院执行局长可采取两种方法产生，一是由上一级法院执行局直接推荐人选，经当地人大任命，二是由当地法院提出人选经上一级法院执行局审查同意后，报当地人大任命。上一级法院执行局认为下一级法院的执行局局长不适合继续担任职务的，可建议免除其职务；下一级法院建议免除局长职务的，须经上一级法院执行局同意。其二，下级法院的执行局副局长、执行裁决机构和执行实施机构的负责人，由下级法院提出人选，经上一级法院执行局审核通过后报请任命。其三，上一级法院执行局有权直接临时调动下一级法院执行局的执行实施人员和执行辅助人员。

　　再次，继续完善执行案件的管理。执行工作统一管理的最终目标是为了实现案件的有效和规范执行，因此，完善对案件本身的管理，不仅是落实直接管理制度所必需，也直接关系到该制度宗旨的实现效果。当然，案件管理应当规范进行，凡《民事诉讼法》有明确规定的，应按照法定的方式和程序介入下级法院的执行工作。如《民事诉讼法》就提级执行、执行异议的审查和复议等都已有相应的规定，上一级法院执行局不能违反规定直接干预，特别是执行异议的审查裁决，应尊重下级法院执行裁决部门的相对独立性。此外，在管理手段上，应主要采取督促、协调方式为之，直接管理并不意味着上级法院执行局直接派员参加下级法院的执行工作。

　　二是将完善执行局的人力资源配置作为执行机构自身改革的切入点。目前，执行机构的人员主要由三部分构成：一是不具有审判职务的执行员，也称执行官；二是具有审判职务的助理审判员和审判员，也称执行法官；三是书记员和具有司法警察职务的人员，书记员和司法警察只是执行人员的辅助人员，无权自行决定采取执行措施。习惯上，人们把上述人员通称为执行人员。执行机构人力资源究竟应当如何配置，需要在理论和实践的进一步探索完善。

　　首先是完善执行实施人员的配置。我国法院的执行实施人员为执行员，因为法律规定过于笼统，目前执行员管理制度还存在明显缺陷：一是没有设定统一的任职资格。二是没有规定执行员的任免程序，导致各地法院做法不一。三是执行员的职级、等级缺乏明确规定。四是执行员具体权限不明。《民事诉讼法》第140条第3款规定：裁定由审判人员、书记员署名。但执行员在执行过程中一般都要采取执行措施，采取执行措施都应制作裁定，可是制作裁定的执行员却没有署名权，不具有合理性。五是没有明确审判人员、执行员、书记员、司法警察在执行工作中的具体分工。[8]上述缺陷带来了一系列负面后果：首先是导致执行员队伍良莠不齐。其次，不确定且整体较低的职业准入条件、不一致的任免程序、不清楚的职业地位等等，也挫伤了执行员对职业的热情。最后，职责范围不清也不利于执行员开展工作，并可能导致执行权滥用。上述问题已经引起了高层关注，目前最高法院正按照《工作意见》的要求，制定《人民法院执行员条例》，对执行人员设立单独的序列，对执行员的任职条件、任免程序、工作职责、职级、等级等问题作出明确规定。笔者主张，未来的执行员管理制度，在坚持职业化的同时，要充分体现和尊重执行工作特点和规律。一方面，要以通过执行员资格考试为职业准入门槛。应当根据执行员工作性质和专业素质要求，单独设计考试科目，由最高法院统一组织资格考试，不应以通过司法考试为执行员职业准入门槛。另一方面，要规定职级序列和统一执行员任免程序。参照法官职级等级，设置执行员的等级序列，为执行员提供一条确定的晋升渠道。在任免程序上，一要尊重现行体制下法院由地方人大产生并向地方人大负责的基本制度，二要体现执行工作统一管理的要求。

　　其次是完善执行裁决人员配置。尽管执行裁决人员所行使的权力不属于审判权，但有相通之处，都属于判断权，都以事实认定和法律适用为其工作的主要内容，故执行裁决人员更接近于审判员，两者所需要的业务素质基本一致。因此，执行裁决人员可以直接从审判员中选任，也可以从通过司法统一考试的执行工作人员中任命。实践中，也有法院将执行裁决人员直接称为“执行法官”，有一定的合理性，但是，执行裁决人员所行使的权力本质上仍然属于执行权，将其称为“法官”与法官职务的固有内涵不符，也混淆执行权和审判权的界限。因此，将之称为“执行裁判官”、“执行裁判员”更为妥当。




【作者简介】
童心，单位为南京师范大学法学院。


【注释】
[1]李培才.裁判执行权的再思考——从权力的个性考察[J].社会科学，2004，（3）.
[2]高执办.论执行局设置的理论基础[J].人民司法，2001，（2）.
[3][美]玛丽.A.格林顿等.比较法律传统[M].米健等译.北京：中国政法大学出版社，1993.
[4]童兆洪.民事执行权研究[M].北京：法律出版社，2004.
[5]江伟，赵秀举.论执行行为的性质与执行机构的设置[A].陈光中.依法治国，司法公正——诉讼法理论与实践：1999年卷[C].上海：上海社会科学院出版社，2000.
[6]沈德咏，张根大.中国强制执行制度改革[M].北京：法律出版社，2003.
[7]景汉朝.中国司法改革策论[M].北京：中国检察出版社，2002.
[8]王文平.建议制定《人民法院执行员暂行条例》[J].人民司法，2006，（11）.