法律监督在适用社区矫正中的形式构造

【出处】《西南政法大学学报》2010年第6期
【摘要】在许多国家，适用社区矫正的人数大大超过监禁人数，并取得了良好的社会效益。社区矫正作为一种新型的行刑执行模式，对于维护社会秩序的稳定，改革我国的刑罚制度，降低刑罚执行成本，提高罪犯改造质量，都具有重要的价值。对于执行权的监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能。我国现有30个省（区、市）相继开展了社区矫正工作，但对于相关的社区矫正现存的一些适用条件，许多人并不很熟悉，尤其是对适用社区矫正如何进行法律监督，在社区矫正适用中则更为“生疏”。为减少在适用社区矫正的执行过程中发生适用不当，防止执行权滥用和异化、维护公平正义，应当强调在适用社区矫正中的法律监督作用，并设计一套科学的运作规范，以合理寻求在适用社区矫正合理性与合法性的合理平衡。
【关键词】社区矫正；法律监督；监督机制
【写作年份】2010年


【正文】

　　社区矫正（Community correction）是一种对符合一定条件的罪犯在社区中执行刑罚的非监禁制裁措施，它是建立在“复归理论”基础上的“舶来品”{1}。它伴随着人类文明的进程，不断地进行着刑罚制度的改革与创新，是一种尝试用最有效、经济、文明、人道的方式处理犯罪人的背景下产生的新的刑罚措施。我国试行社区矫正工作起步较晚。2003年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合下发了《关于开展社区矫正试点工作的通知》，浙江省作为第一批试点省开展了相关社区矫正工作。2005年及2009年最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部又相继出台了《关于扩大社区矫正试点范围的通知》（以下简称《通知》）和《关于全国试行社区矫正工作的意见》，社区矫正工作至此在全国试行，并取得了良好的法律效果和社会效益。但是，应当看到我们在试行社区矫正过程中也产生了一些问题，尤其在适用社区矫正的对象、范围，矫正方式的规范和矫正效果如何等方面的研究还很薄弱。本文旨在从理论和实践两个层面、国外和国内两个视角，对我国社区矫正法律监督制度进行分析，并针对在我国社区矫正中存在的法律监督缺失问题，借鉴国外经验，提出改革和完善我国社区矫正法律监督制度的构建。

　　一、社区矫正法律监督的适用与判断

　　社区矫正是积极利用各种社会资源，整合社会各方面力量，对罪行较轻、主观恶性较小、社会危害性不大的罪犯或者经过监管改造、确有悔改表现、不致再危害社会的罪犯在社区中进行有针对性的管理、教育和改造的工作。社区矫正的优点在于：能够有效地促进对犯罪的改造，有助于增强社会的稳定性，大量节省行刑成本{2}。但世界上的事物总是一分为二的，社区矫正也一样在其优点的背后总存在着一定的缺陷，如社区矫正扩大了控制网络；社区矫正在使用中会产生歧视现象；发生以其他形式增加监禁率的问题以及刑罚的威慑力似乎减弱等。

　　（一）社区矫正法律监督的适用

　　社区矫正有的国家称之为“社区矫治”，也有称“社区处遇”。对社区矫正的不同称谓中我们可以管窥出社区矫正所体现的功能。也正因为该功能具有系统的目的性，当这种目的性出现偏差时就需要有相应的监督机制来予以修正。法律监督在社区矫正中的价值就表现为对其正确适用范围的控制，实现对社区矫正的可预期性和可控性。

　　诚然，对社区矫正法律监督而言，其目的就在于使符合特定条件的罪犯在统一的规制下，置于社区而非监狱环境，“充分利用社会资源，积极运用各种方法、手段，整合专门机关和社区等各方面力量，着力对社区范围内的假释、监外执行、管制、剥夺政治权利、缓刑等罪行进行有针对性的教育改造”。{3}在判决、裁决或决定确定的期限内，矫正犯罪心理和行为恶习，并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动{4}。社区矫正法律监督制度所表达的实质是依托检察机关的法律监督权对刑罚执行权的控制和约束，使民主公开和公平相统一，实证目标与价值目标相统一。

　　（二）社区矫正法律监督的评判

　　准确把握社区矫正法律监督工作定位，因为社区矫正具有一定的“刑事制裁性”，其实质也是对犯罪人的一种刑事制裁的特性。在对其确认个人实施了犯罪之后，由审判机关和国家其他有关机关判处和采取的一种刑事制裁措施{5}。通过对罪行较轻、社会危害性较小的罪犯施行非监禁刑的监外执行，有利于罪犯更好地改造和回归社会。把罪犯放在社区中进行矫正，有利于防止罪犯在监狱中的“交叉感染”，克服罪犯在监狱服刑所产生的孤独感，增强社会责任感。再者，社区矫正能够改善罪犯与被害人的关系，体现了人道主义精神，激励罪犯守法改造，使其尽快回归社会{6}。检察机关的法律监督需要适应当今社区矫正客观情形，探索符合社区矫正适用规律的法律监督方式、方法，以促使对非监禁刑监外执行和非监禁刑检察监督工作更加规范、完善。

　　1．外国社区矫正监督制度的评判

　　国外虽然没有和我国社区矫正法律监督完全相同的制度，但各国为了保障按照法定程序实现判决裁定所确定的内容，一般对刑罚执行都有专门监督执行的规定。我们可以根据刑罚执行监督的共性，借鉴国外检察机关对刑罚执行监督的成熟经验，归纳出对我国有益的成功做法，对我国社区矫正法律监督制度进行完善。一是大陆法系，检察机关实施的监督方式上主要以强势的检察指挥执行，对执行刑罚活动中的一些重要事项有处理决定权。如《法国刑事诉讼法》第741条规定，缓刑犯不服从法定监督措施或不履行特定义务时，检察院可以向施刑审判官提出申请，要求将其收监执行{7}。二是英美法系国家因采取当事人主义，其检察机关的职权较弱，不如大陆法系检察机关的作用强大。但是，英美国家的检察机关对监督刑罚执行方面非常重视，其检察机关也担负一定责任。美国《联邦刑事诉讼法条例》第3651条规定：“法院可以按缓刑条件要求缓刑人于缓刑的一部或全部期限内居住在某一居住区管教中心和参加其管教计划之中，或者两者并行”。{8}英国的《缓刑法》于1907年颁布，经过百年的发展和演变，其缓刑制度已经比较完备，法律规定判处缓刑的人必须置于缓刑监督机构的监督之下，监督机构的职责和目标是执行关于缓刑和社会服务的判决，通过监督、考察、服务、咨询等一系列措施，使罪犯服从法律，最大限度地减少重新犯罪和对社会公众的危害和威胁{9}。

　　从对大陆法系和英美法系的社区矫正监督制度考察来看，虽然法律体制不尽相同，但是对非监禁刑罚执行都非常重视，无一例外采取监督的运作模式。通过分析国外相关制度的归纳，有三点共性值得借鉴：

　　（1）严谨的监督体系无论是大陆法系还是英美法系，它们均在刑事诉讼法中明确规定了非监禁刑执行程序，如日本的《罪犯更生保护法》、《缓刑监督法》{10}，法国的《法国刑事诉讼法》。这些国家在制定刑事执行法典中均对非监禁刑罚的执行作出明确规定，即便是奉行当事人主义的英美法系的一些国家，虽然不强调检察机关的法律监督职能，但由于这些国家的刑罚执行制度发展的历史较久，已经形成了一套较为科学的严谨的监督体系，对刑罚执行的关键环节仍然强调检察监督的重要作用。

　　（2）专业的监督机构 它们重视设置专门的非监禁刑罚的相关机构，设有健全的非监禁刑罚执行机构和专门的监督机构，如美国的假释委员会，日本的观察保护所等。为保障非监禁刑罚的正确实施，它们十分重视设置专门的监督机构。有的国家由检察院负责监督执行，有的国家由法院监督，有的由专业组织监督。虽然各国赋予非监禁刑罚执行监督权的监督机关各不相同，但通常都设有专门的监督考察机关，专业程度很强。

　　（3）权威的监督制约在非监禁刑罚执行中，遇到刑罚变更，通常由检察官参与，行使变更提请权，再由法院依法裁定。如撤销缓刑时，当缓刑犯违反法定义务应撤销缓刑执行实刑时，检察机关也要参与，由检察官负责提起建议，法院根据检察官的建议或意见，决定是否收监执行。此外，还有规定检察机关对一些重要的执行事项有处理决定权，包括延期执行等，由检察机关直接负责。对一些重要的执行变更事项，检察机关都注重参与、监督。

　　（4）检察官的强制力这种赋予检察官命令的强制性在不同的法律模式下有不同的表现方式，以美国为例，检察官对社区矫正的监督“可以随时按照遵守情况将犯罪人交付监禁系统或采取其他措施”。{11}在日、德等国的检察指挥执行模式中，其检察监督的强制力是命令式，执行机关必须绝对服从，有着极高的权威和效率。

　　2．国内社区矫正法律监督的评判

　　（1）社区矫正法律监督工作的定位社区矫正法律监督是指检察机关对判决、裁定、决定监外执行的罪犯，在置于社区内进行教育矫正、监督管理的过程中是否存在违法现象进行的监督，它包括发现违法问题的方式和纠正违法问题的方式{12}。

　　发现违法问题的方式主要以审判机关、公安机关的监狱、看守所对有关监外执行的非监禁当事人在交付执行活动中是否合法为监督对象。监督内容主要反映于监外执行的法律文书的完备及送达时间合法性、监督监外执行的交付执行活动是否按法律规定进行，并将在监督中发现的有关问题及时提出纠正意见，防止在社区矫正过程发生漏管情况。同时，对监外执行的非监禁刑罪犯是否按法律规定进行监管，监督交付执行后的建档工作，帮教人员的落实工作，对监外执行罪犯管理、奖惩等机制的建立工作等。

　　纠正违法问题的方式主要对对社区矫正中的非监禁刑当事人变更执行的活动是否合法实行监督，涉及到对监外执行是否适用非监禁刑当事人，通过法律监督最后做出是否收监或终止执行行为。检察机关对收监执行的审查监督，主要是对人民法院撤销缓刑和假释、公安机关撤销缓刑和假释的建议，以及对暂予监外执行罪犯的收监执行，监狱、看守所对暂予监外执行罪犯的收监执行等是否符合有关法律规定作出评价。而检察机关对终止执行的监督，主要以非监禁刑罪犯在刑罚执行后，对公安机关在监外执行过程中是否按法律规定及时宣布解除、释放，并依法履行相关法律手续作出评价。同时，还可以通过检察机关的法律监督维护非监禁刑罪犯的合法权益，开展相关的职务犯罪预防工作。预防在非监禁刑罪犯监外执行活动中发生的职务犯罪案件，保障社区矫正活动的正常进行。

　　（2）社区矫正法律监督的核心价值社区矫正法律监督的核心价值主要体现于维护社会治安稳定。管制犯、缓刑犯、假释犯等非监禁刑罪犯具有一定社会危险性，如果在社区矫正时间失去监管，造成脱管漏管失去控制，或者管理不严，监督缺失，极易再次实施犯罪行为，构成新的不稳定因素。通过构建社区矫正法律监督机制，在社区矫正中正确履行检察职权，监督执行机关掌控监外执行罪犯情况，使假释、缓刑的罪犯在执行期间不至于失去监管而再次走上犯罪道路。

　　（3）社区矫正法律监督的根本目的社区矫正法律监督的根本目的是为了更好地保障罪犯人权。构建社区矫正法律监督制度，是制约国家权力的要求。“只要是权力，就有扩张的倾向，有滥用的可能，因此，权力扩张到哪里，法律控制就应该跟到哪里”。{13}刑罚是一种最严厉的惩罚，无论是监禁刑的执行权的行使，还是非监禁刑的执行权的行使，都应该受到有效的监督制约{14}。构建社区矫正法律监督制度，是保障人权的要求。良好的罪犯人权保障和司法救济状况是法治社会的必然要求。“理想的法治，是通过法律实现的公共权力与公民权利相和谐的状态。公民权利为国家权力所尊重、所保护、所救助，人权是公权的本质、界限、目的，法律能够调处出这种状态，法治便存在。在公权不受限制和人权无保障的地方，便没有法治”。{15}检察机关通过社区矫正的法律监督，其作用在于纠正社区矫正中的违法监管行为，查办在社区矫正过程中的职务犯罪案件，促进监管机关依法文明管理，保护被监管人合法权益，防止和纠正侵犯人权的行为。同时，也有利于感化罪犯，教育罪犯，使其感受政府和社会的关心爱护和温暖，提高罪犯自我矫正的自觉性。

　　二、我国社区矫正法律监督制度存在的问题

　　目前，在我国社区矫正的罪犯中脱离公安机关监管、控制的情形非常严峻。监外罪犯的脱管失控，假释成了真释放，暂予监外执成了不再执行、管制成了不管也不制。监外执行罪犯随意游荡于社会，这些现象严重破坏了国家刑事法律的正确实施，损害了法律的严肃性和权威性，也严重威胁着社会治安秩序稳定。2009年，全国检察机关在行使法律监督权过程中，纠正减刑、假释、暂予监外执行不当9883人，比上年增加98.1％。对监管活动中的其他违法情况提出纠正意见的22268件次，同比增加91％。[1]产生这些原因主要存在着以下四方面的原因：

　　（一）交付制度不规范

　　交付内容包括法律文书的交付和罪犯的交接。法律文书交付不规范主要指送达交付时的相关法律文书不符合法律规范。作为监外执行交付机关的主体，即人民法院、监狱、看守所没有及时送达监外执行法律文书，不可避免地造成交付与执行相脱节，导致执行程序无法启动。究其原因：一是交付时间法无明确规定。两高两部的《通知》对交付时间的表述：“……及时送达执行地的县级公安机关和人民检察院”规定较原则。二是交付方式法无规定。司法实践中，法院对管制、缓刑案件，大多用邮寄方式送达，对执行机关是否收到法律文书，大多放任不管。罪犯的交接是指适用社区矫正的罪犯因为不予关押，大多要求罪犯自己去居住地公安机关报到，进行非监禁刑罚执行的交接。这种交接方式全然依靠罪犯的自觉性，明显缺少制约制度。很多地方存在“见档不见人”现象，法律文书收到了，有了档案，但罪犯不去报到，无法执行社区矫正。

　　（二）执行制度不健全

　　执行制度不健全主要表现为：执行社区矫正责任不落实。由于公安机关监管责任不落实，没有监管内容，导致执行社区矫正的罪犯脱管；社区矫正的执行主体责任不清楚。这主要是立法上不明确所致。在社区矫正试点工作开展中，公安机关认为其是执行社区矫正的司法行政部门负责，而司法行政部门则认为在社区矫正中涉及大量的监管与考察工作，同样也应当有此权利，但是碰到在监管上的失控时，公安机关与司法所之间又对监管责任相互推诿，结果造成两不管。

　　（三）监督机制不合理

　　检察机关是刑罚执行监督机关，负责对执行社区矫正的非监禁刑全过程进行监督，确保刑罚得到正确实施的监督职责。然而检察机关对执行社区矫正这一非监禁刑监督工作一直较为忽视，反映在机构设置、监督机制上均不能适应当前社区矫正的发展趋势。社区矫正的法律监督流于形式首先表现于对监督职能的模糊。目前对执行社区矫正这一非监禁刑的法律监督主要由监所检察部门负责。而监所检察部门是对监狱、看守所内的监督，而非监禁刑执行监督职责与对监狱、看守所内的监督应该有所区别。这种部门设置的不合理，对于“五种”人犯的法律监督只能从报表到报表进行例行的核查，使社区矫正监督工作处于缺位的状态。其次是机构设置不健全。从杭州市两级人民检察院现有的情况看，大多数为监所检察科与派驻检察室合二为一。监所监督工作又长期以看守所或者监狱为主，形成了固定的围绕监禁刑的检察机制，而对于非监禁刑的社区矫正法律监督相比之下经验不足，不利于形成健全的执行非监禁刑的监督机制。再者是无专职检察人员。在两室合一中，检察机关普遍重视驻所检察，忽视监外执行检察工作。监狱、看守所内均成立专门机构一派驻检察室，而监外执行却一直无专门机构，只有在上级部门组织统一核查时，由派驻检察室的人员应付一下。这种机制设置不合理现象，使检察机关难于承担社区矫正中的监督考察任务。

　　三、社区矫正法律监督机制的完善

　　（一）完善交付制度

　　交付执行是社区矫正的启动程序，关系重大，法律应对此有明确的规定，明确各交付机关对法律文书、监外罪犯的具体交付细节。在完善文书交付制度方面应明确规定交付送达对象、时间，同时完善《通知》对有关法律文书的送达时间不明确的有关规定，建议明确规定“有关法律文书应于判决、裁定、决定生效后三日内送达执行地的县级公安机关和人民检察院”。对于交付执行的送达方式，建议在《通知》中规定“法律文书一般情况应由工作人员送达。确因路途遥远、不便的，仅限用机要方式邮寄”。

　　（二）完善交接制度

　　非监禁罪犯是社区矫正的对象，社区矫正对象就是已经实施了犯罪行为并且被法庭判决有罪的人，更确切地说，就是在社区中执行刑罚的那部分人。如非监禁罪犯不能及时完成交接“角色”，社区矫正则无从谈起。当然社区矫正的地点是在社区，社区矫正强调矫正实施的社区性。这意味着执行社区矫正计划的场所在社区之中，犯罪人可以在自己居住或者长期居留的社区环境中参与社区矫正计划，完成社区矫正计划或者决定的义务。所以，犯罪人在交接时可以考虑犯罪人诸多种报到制度，如押送报到制度，派法警或监管警察押送到居住地公安机关，并将交接手续带回的制度，以及由法院、监狱、看守所等交付机关，保证监外罪犯按时到居住地派出所报到的保释报到制度。

　　（三）完善执行制度

　　我国刑事诉讼法已有规定，对于被判处管制、剥夺政治权利的罪犯，由公安机关执行。对于假释的罪犯，在假释考验期限内，由公安机关予以监督。对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。对于被判处徒刑缓刑的罪犯，由公安机关交所在单位或者基层组织予以考察。实践中，对于管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、保外就医罪犯等五种监外执行罪犯，都是由县级公安机关指定罪犯居住地的派出所具体负责监督考察，没有规定居住地街道居民委员会、村民委员会或者罪犯原所在单位对缓刑犯、暂予监外执行犯的协助监督作用。由于公安机关派出所承担着大量日常的纠纷、治安事务，而社区矫正的监管规定原则性强，可操作弱，导致公安机关忽视对社区矫正的监管。提出完善社区矫正的执行制度，就是为了解决上述问题：

　　1．从社区矫正日常管理入手完善社区矫正法律监督制度。制定监管计划，按照不同的刑种，社区矫正的不同计划，从社区矫正开始，就有专人负责，责任到人，并建立与之相适应走访制度[2]、教育制度、[3]公益劳动制度[4]和批准汇报制度。[5]

　　2．从规范收监管理制度入手完善社区矫正法律监督制度。在社区矫正过程中出现法律规定应收监、减刑条件情形时，根据法律，人民检察院有行使提请权，并提出变更执行的申请。对于缓刑、假释罪犯在考验期内违反法律、行政法规或者公安部门监督管理规定，情节严重等应收监情形的，人民检察院应当予以监督，规范收监管理制度。因为监外执行的前提是非监禁执行时不具有社会危害性，如构成限制人身自由的处罚，说明应重新考虑赋予监外罪犯具有人身自由的非监禁执行是否合适，罪犯的社会危害性应重新考虑。此时，应提出收监建议，请有提请权的检察院予以审查。对于因身体原因暂予监外执行的罪犯，因为其本身主观恶性不具有监外执行条件，但出于人道主义考虑，方便其医疗而做出的监外执行决定，应严管监管；只要其身体条件好转，就应立即收监。另外，当出现终止情况时，应按照法定程序宣告终止。对执行期满的剥夺政治权利罪犯，公安机关按期向其本人和所在单位或者居住地群众，公开宣布恢复其政治权利。对考验期满的缓刑、假释罪犯，公安机关按期向其本人、所在单位宣告原判刑罚不再执行，原判刑罚已经执行完毕，并向假释罪犯的交付执行机关通报，交付执行机关按期发给《刑满释放证明书》。监外执行罪犯在监外执行期间死亡的，公安机关应当及时向原判人民法院或者原关押监狱、看守所通报，并报检察机关。

　　3．从落实社区矫正计划入手完善社区矫正法律监督制度。笔者前面提到，我国的社区矫正起步较晚，法律规定及体系并不完善，笔者认为应从社区矫正的计划入手，一是从社区矫正的启动环节，征求执行的社区意见，让该社区的意见有一个正常、通畅的表达渠道，并以此来考核该社区是否适合该罪犯进行社区矫正{16}。二是对矫正内容进行完善。为实现帮助监外罪犯重返社会的目的，社区矫正应有义务性和帮助性两方面的内容。所谓义务性内容，即监管、教育性措施。我国现行法律对适用社区矫正的管制、缓刑、假释、剥夺政治权利、监外执行的五种罪犯应当遵守的制度和义务作了规定，如遵守法律、行政法规，服从监督；按照考察机关规定报告自己的活动情况等。所谓帮助性内容，即生活救助措施。矫正对象处于矫正过程中，是其因犯罪行为而应该承担的刑事责任，但是对其在法律上依然享有的各种权利的依法保护。监外执行罪犯在就业上属于弱势群体，依靠其本身，难保不因生活困难再次犯罪。在社区矫正过程中，应在生活、就业上予以帮助，要采取多种形式和渠道妥善做好社区矫正后回归社会的安置工作，使社区矫正对象不因生存问题重新走上犯罪道路，确保社区矫正对象自食其力。




【作者简介】
张曦，单位为杭州市江干区人民检察院高级检察员。


【注释】
[1]曹建明．十一届全国人大三次会议举行第四次全体会议曹建明作最高人民检察院工作报告{EB／OL}．（2010-03-11）{201O-09-14}http：／／www．spp．gov．cn／site2006／2010-03-11／0002126662．html．
[2]走访制度就是指监管机关工作人员要根据服刑人的实际情况形成定期与罪犯见面的制度，了解罪犯思想、生活情况，改造情况。暂予监外执行犯还要了解罪犯的疾病、身体情况，是否及时治疗，治疗到什么程度。
[3]教育制度就是定期对监外罪犯进行思想教育、法制教育。监管人员应定期的对监外罪犯进行思想、法制教育，进行单独或集体的谈话、上课，帮助监外罪犯提高法律认识水平，增强遵纪守法能力，及时掌握监外罪犯的思想动态。
[4]公益劳动制度就是积极组织监外罪犯参加社区的公益劳动，让监外罪犯在劳动中改造自己，在为他人服务中，赢得群众的谅解、理解，在劳动中融入社会，帮助监外罪犯回归社会。
[5]批准汇报制度就是外出、会客受限制的监外罪犯应严格遵守批准制度，未经批准外出的，应视情况予以惩戒，严重的予以收监。


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