将选民参选人大代表候选人纳入法治轨道

【出处】《行政管理改革》2011年第10期，发表时有删节
【关键词】选民；人大代表候选人
【写作年份】2011年


【正文】

　　2011年6月8日晚，中央电视台《新闻联播》节目播报了一则新闻，主持人宣读了全国人大常委会法工委某负责人就县乡人大换届选举问题的答记者问。央视记者提问称，目前有人欲以“独立候选人”身份参选基层人大代表有何评论时，该负责人回答：中国的县乡人大代表候选人，只有由各政党、各人民团体和选民依法按程序提名推荐的“代表候选人”，经讨论、协商或经预选确定的“正式代表候选人”，没有所谓的“独立候选人”，“独立候选人”没有法律依据。该法工委负责人还介绍了正式代表候选人产生的程序。根据《选举法》，任何公民参选县乡人大代表，首先要在选区进行选民登记，由选举委员会对选民资格进行审查和确认；其次，要依法被推荐为代表候选人，按照选举法规定，代表候选人由各政党、各人民团体联合或者单独提出，或者由各选区选民十人以上联名提出；第三，代表候选人由选举委员会汇总后交各该选区选民讨论、协商，根据较多数选民意见确定正式代表候选人名单，必要时可以通过预选确定正式代表候选人名单；第四，由选举委员会统一组织开展对代表候选人的介绍活动。我认为，该负责人所讲内容，符合选举法的有关规定。

　　根据我国选举法第29条，除“各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人”外，还有“选民或者代表十人以上联名，也可以推荐代表候选人”。从严格法律意义上说，我国选举法没有“独立候选人”一词，且相关法律、司法解释以及规范性文件，都没有将选民十人以上依法联名推荐的代表候选人，称为“独立候选人”。

　　中央电视台记者所提 “独立候选人”，实际上是“希望通过自身努力获得选民推荐或自荐为人大代表候选人而主动参选的公民个人”，而非独立候选人。“独立候选人”（Independent candidate"）一词，源自于西方，意指不代表任何政党或政治团体而参选议员或其他公职的公民个人。我国法律规定可以推荐代表候选人的主体，是各党派、各人民团体和十人以上的选民或代表，而这里的所谓 “独立候选人”，意指在人大代表直接选举过程中，非经政党、团体提名推荐，希望经过自身努力获得选民联名推荐或自荐为人大代表候选人而主动参选的公民。将选民十人以上依法联名推荐的代表候选人冠以“独立候选人”称谓，似乎其他类型的参选者或候选人不够独立，而主动参选者不属于或独立于任何党派和团体，这些都容易引起误解，因此不宜使用。

　　目前我国公民实现民主权利可以通过直接和间接两种形式，前者如行使选举权和被选举权等；后者主要是指人民代表大会，由选民选出人大代表参与组织其他国家机关、决定重大事项、监督等活动。选举法规定人大代表候选人有组织推荐产生和选民或代表联名推荐产生两种形式。一方面，对推荐主体推荐前的公民参选，选举法本身没有明确规定，实际上是发生在各法定的推荐主体推荐前的环节上，如要成为代表候选人，还要经过选民或政党、人民团体的推荐；另一方面，严格来说，选举法上没有“自荐”一词，但自己能否推荐自己成为候选人，选举法也没有禁止，只明确“选民”十人以上联名推荐可以成为候选人。

　　从法律的精神看，公民个人希望通过自身努力获得选民推荐或自荐为人大代表候选人而参加选举活动，并不违法。我国宪法和选举法都规定，除依法被剥夺政治权利的人以外，年满十八周岁的中国公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限，都有选举权和被选举权。公民参选人大代表，并希望通过自身努力被联名推荐或自荐为代表候选人，实际上是选民依据选举法第29条的规定寻求获得推荐或自荐，这也是选民依法享有的被选举权的题中应有之义，体现了选民的政治热情，应当从宽理解。另外，根据选举法第39条，选举人除了对代表候选人投票外，还可以另选其他任何选民，这也可以解释公民主动参选人大代表不违反选举法。

　　从更广泛的意义上说，公民参选并候选人大代表也符合宪法和国际公约对公民政治参与的精神。宪法规定人民行使权力的机关是人民代表大会，人民还通过其他各种形式和途径，依法参与管理国家或地方事务。根据1998年10月中国政府签署的《公民权利和政治权利国际公约》第25条的规定，在现代民主社会中，公民所享有的参与公共事务的权利通常包括选举权、被选举权和担任公职等权利。从实际情况看，公民个人由十人以上选民联名推荐为代表候选人并当选人大代表的并不少见。以北京市为例，根据《北京市区县乡民族乡镇人民代表大会代表选举实施细则》第38条，各政党、各人民团体联合或单独推荐区、县人民代表大会代表候选人的名额总数，一般不超过应选代表总名额的20%；推荐乡、民族乡、镇人民代表大会代表候选人的名额总数，一般不超过应选代表总名额的15%。从总体上看，他们主要是选民十人以上联名推荐成为代表候选人的。

　　公民主动参选人大代表，并非新鲜事。我国公民主动参选人大代表1980年就有，但首次以自荐参选人成功当选人大代表的是湖北省潜江的姚立法。姚立法从1987年四次自荐参选，于1998年自荐参选最终当选。过去十多年，深圳、北京等地一直都有公民个人自荐参选人大代表的案例，他们当中有的参选、候选并当选，有的参选、候选但落选。2003年8月27日《人民日报》发表文章《让自荐竞选者多起来》，认为自荐竞选人大代表，是民主选举的自觉实践，符合宪法和选举法，表明了人民群众选民意识和民主意识的增强，有利于促进我国民主选举制度的发展。到2011年，自荐参选人大代表的人士多于往年，表现也更为活跃。

　　为当选人大代表，有些主动参选者，注意提高自身素质，反映民意并服务选民，以期获得选民推荐，但在人大代表选举过程中，有些参选者散发参选材料、公开信，在小范围演讲，发微博，表达自己的参选意愿、争取选民，这些是否有法律依据？根据选举法，推荐者应向选举委员会介绍代表候选人的情况，接受推荐的代表候选人应向选举委员会如实提供个人身份、简历等基本情况；选举委员会应向选民介绍代表候选人的情况，推荐代表候选人的政党、人民团体和选民可以在选民小组会议上介绍所推荐的代表候选人的情况；选举委员会根据选民的要求，应组织代表候选人与选民见面，由代表候选人介绍本人的情况，回答选民的问题。选举法这些规定主要是针对获推荐的代表候选人而言，是否适用于获推荐前或自荐的参选者？参选者应当如何介绍自己？能否纳入与选民直接见面的环节？这些问题都值得研究。

　　总之，公民个人主动参选并候选人大代表，是对公民选举权、被选举权的一种新的实践，反映了我国公民的民主意识、选民意识的增强和政治参与积极性的提高，应当将其作为扩大公民有序政治参与、丰富民主形式的探索加以引导，纳入到民主法治的轨道上来，并得到选举法的规范。




【作者简介】
任进，国家行政学院法学部教授，法学博士。