诉讼调解引入社会力量的意义

【出处】《人民法院报》2007年11月6日第005版
【关键词】诉讼调解
【写作年份】2007年


【正文】

　　调解作为与诉讼、仲裁并列的三大纠纷解决方式之一，在引入社会力量后无疑更具独特魅力。依法引入社会力量协助法院调解，激活调解资源，是构建多元化矛盾纠纷调处机制的新举措，符合构建社会主义和谐社会的需要。但邀请社会力量协助调解为何有助于纠纷的调解解决？引入社会力量进行调解有何理论与实践意义？国外的通行做法是什么？加强对这些问题的研究，有利于澄清理论上的模糊认识和统一实践中的操作。

　　民事诉讼法第八十七条对人民法院进行调解可以邀请有关单位和个人协助作出了相应规定。然而，长期以来，这一规定基本上处于休眠状态，法院在诉讼调解中很少会邀请他人来帮助调解，诉讼外的单位和个人也渐渐忘却了协助法院调解这一法律义务。在构建和谐社会的新形势下，民事诉讼法的这一规定终于被激活了。最高人民法院高度重视诉讼调解在化解矛盾纠纷、保持社会和谐方面的作用，对建立多元化的调解机制提出了新的构想。2004年9月，最高人民法院在《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》中将民事诉讼法的上述规定予以了具体化。2007年4月，最高人民法院又发布了《关于进一步发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》，再次强调建立和完善引入社会力量进行调解的工作机制。上述法律、司法解释、通知均要求法院在诉讼调解中引入社会力量。

　　在法院调解中引入社会力量是具有重要意义的，其意义至少表现在以下四个方面：

　　一、有利于分流案件，缓解法院面临的案多人少的压力

　　民事案件数量不断增多，是我国现阶段民事纠纷的一个显著特点。在1979年，全国法院受理的第一审民事案件总共才389943件，到了1989年，全国法院受理的第一审民事案件已达到2506150件，是10年前的6.4倍，到了1999年，全国法院受理的民事案件数为5054837件，是10年前的2倍，进入2000年后，法院受理的第一审民事案件虽然有小幅回落，但数量一般都在450万件上下。

　　另一方面，从全国情况看，各地法院受理民事案件的数量也呈现出非均衡性，那些改革开放实行得早，经济发达的东部地区，法院受理案件的数量明显要多。以江苏为例，江苏法院每年受理的案件数大约是全国的十分之一，而苏州法院受理的案件数又是江苏法院的十分之一。在那些案件数量不断增多的地区，法院和法官面临的压力明显增大，案多人少的矛盾越来越突出。正是这些地区的法院，如上海的长宁法院、浦东法院，苏州的吴中法院，积极地探索、尝试法院附设的人民调解。

　　所谓法院附设人民调解，是指把人民调解组织引入法院，在法院内设立人民调解室。对诉讼到法院的民事案件，法院在征得双方当事人同意后，把纠纷交给人民调解员调解，调解成功后，如果债务人在达成调解协议的同时便履行了义务，纠纷就彻底解决；如果达成调解协议后债务人未同时履行或者未全部履行，债权人要求法院确认调解协议的，法院经过合法性审查后，把调解协议转化为法院的调解书。

　　委托调解将一部分案件交给法院外的机构甚至个人进行调解，具有分流案件的作用。通过诉讼外的调解，一部分纠纷得到了解决，缓解了法院面临的案多人少的矛盾，并使得法官能够把精力集中于那些复杂案件、疑难案件，对提高审判质量具有积极意义。

　　二、有利于纠纷的调解解决

　　除了委托调解外，诉讼调解引入社会力量的另一种主要方式是协助调解。在协助调解中，法院根据个案的具体情形，邀请那些能够帮助法院做调解工作的单位和个人参与法院的调解。在调解实务中，法院调解涉及妇女权益纠纷时，请妇联予以协助；调解劳动争议案件时，请工会给予协助；在调解交通肇事引起的纠纷时，请交警部门的人参加。这些组织和部门的工作人员既熟悉相关的情况，又对当事人具有事实上的影响力，有些平时就具有做群众工作的丰富经验，他们参加调解后，不仅能够使纠纷较快调解解决，也使得调解结果更加适切。

　　在社会转型期，当事人一方人数众多的群体性纠纷也在不断增多，这类纠纷不仅涉及的人数多，牵扯的利益关系也相当复杂，仅由法院在调解中单兵作战，往往不能取得满意的结果。对这类关系到稳定大局的群体性纠纷，当地的党委、政府也很重视和关心，担心处理不当会引起上访。

　　协助调解使得法院可以邀请同纠纷有关的行政机关也参与到调解中来，使法院可以借助行政资源促使调解获得成功。

　　三、有利于提高人民调解的质量

　　人民调解在解决民事纠纷中曾起过十分突出的作用。据司法部有关人士介绍，在上世纪80年代，调解与诉讼的比例为10∶1（最高时达到17∶1）。因此，人民调解被称为解决民事纠纷的第一道防线，正是人民调解制度的有效运作，大多数纠纷解决在诉讼之外，大大缓解了法院的压力。后来，在社会变迁过程中，尤其是城市化过程中农村基层组织不同程度受到削弱，基层组织解决纠纷的能力远不如从前，人民调解委员会调解纠纷的数量也急剧下降，人民调解与诉讼的比例从上世纪80年代的10∶1下降到2001年的1∶1。

　　在构建和谐社会的背景下，调解重新受到各方面的重视。这里特别值得注意的是，地方政府开始重视调解工作，并由政府出面来协调调解工作，如江苏南通的“大调解”，河北石家庄的“三位一体的大调解”。这为重振人民调解提供了极好的机遇。

　　法院注重引入社会力量进行调解，从另一个方面促进了人民调解的振兴。无论是委托调解还是协助调解，人民调解委员会都是法院依靠的重要力量。高素质的人民调解员才能够使委托调解与协助调解取得良好效果，这使得法院更加关注对人民调解组织成员的培训与指导。我国民事诉讼法本来就赋予了基层人民法院指导人民调解委员会的职责，在大调解和将社会力量引入诉讼调解的背景下，基层法院会更积极、更主动地做好这项工作。基层法院通过为人民调解员办培训班、邀请人民调解员旁听法官审理疑难案件、复杂案件，解答人民调解员的咨询，帮助人民调解员分析案情等多种方式指导人民调解委员会的工作。有的基层法院还专门设立了指导人民调解的机构，派专人与辖区内的各人民调解委员会联系。法院的这些举措，把民事诉讼法中法院指导人民调解委员会的规定落到了实处。

　　四、有利于节约当事人的时间和费用

　　引入社会力量进行调解对当事人也是有利的。首先，可以使部分当事人享受免费的纠纷解决服务。在实行附设人民调解的法院，人民调解是为当事人提供无偿服务的，如果调解成功，当事人不要求法院以调解书的方式确认调解协议，当事人无需交任何费用，如果要求法院确认调解协议，法院也只是象征性地收一些费用。其次，可以使纠纷尽快得到解决。法院附设的人民调解，是在法院对案件进行审理前的调解，如果通过调解解决了纠纷，就不必再经过审理程序，纠纷由此迅速得到了解决。纠纷的迅速解决，不仅直接有利于本案的当事人，使他们早日从纠纷中解脱出来，对其他当事人也会带来利益，因为部分案件通过人民调解得到解决，可以使法官腾出手来尽早审理他们的案件，防止诉讼迟延对其他当事人带来损害。

　　对那些在纠纷中处于弱势地位的当事人来说，在调解中引入社会力量还有助于增强自己与对方当事人商谈的能力（如员工在工会的帮助下与企业主协商），从而取得对自己更为有利、也更能够体现实质公正的调解结果。

　　引入社会力量调解民事纠纷，是法院在诉讼调解中创设的多元化调解机制，是法院进行的“调解总动员”。借助这一机制，使各种有益于纠纷解决的社会力量参与到法院的诉讼调解中来，通过各方力量的共同努力，使纠纷迅速、妥当地得到解决。




【作者简介】
李浩，南京师范大学法学院教授。