林业碳汇国际法规则的谈判及我国的应对

【出处】国际经济法网
【摘要】林业碳汇国际规则的谈判在应对气候变化的国际背景下经历了较为复杂的过程，目前在造林再造林CDM项目方面取得一些成果，但其他方面仍有不足。近期林业碳汇的谈判重点主要集中在资金、技术、额外性、非持久性和REDD+等问题上。我们应该正确把握林业碳汇国际法规则谈判的发展趋势，以发展中国家的立场积极参与谈判，掌握话语权，以维护我国在气候变化问题上的国家利益，同时确保中国林业碳汇的健康发展。
【关键词】林业碳汇；国际法规则；国际谈判；应对策略
【写作年份】2011年


【正文】

林业碳汇通过发挥森林生态系统吸收和储存大气中二氧化碳的功能，对降低大气中温室气体浓度有着重要作用，因此森林生态系统的碳汇功能的促进成为近年气候变化领域的重要议题。为了使我国在林业碳汇国际法规则的谈判方面掌握更多的主动权，需要对其国际背景、国际法基础、谈判的焦点和局限，以及国际规则谈判应对等问题进行深入细致的法学研究。

一、林业碳汇国际法规则谈判的背景和阶段性成果

在复杂的国际背景和利益关系下，气候变化的国际谈判形成了一系列林业碳汇国际法规则谈判的法律基础和阶段性成果。对这些背景和阶段性成果的分析对我国应对气候变化活动有着重要的引导意义。

（一）谈判背后的国际政治关系及利益冲突

在包含林业碳汇谈判的气候变化国际谈判中，世界各国都认识到必须开展广泛的国际合作来保护环境，但发达国家和发展中国家的不同发展水平，以及气候变化问题的特殊性，决定了各国无法形成完全一致的减排进程。发达国家需要更加严格的环境保护政策，在维护其经济领先地位的前提下推进减排议题，同时又借因对气候变化之名向发展中国家施加压力，要求发展中大国与发达国家承担相同的、强制性的减排义务，限制其经济发展；发展中国家则始终强调“共同但有区别的责任原则”，要求发达国家切实履行有法律约束力的减排义务，同时注重在应对气候变化的同时不影响发展步伐，强调实质公平地适当承担减排责任。随着后京都时代的到来，承担减排将成为所有国家的法律义务，发展中国家国内经济发展和减排温室气体措施的矛盾将尖锐化，必将需要低碳经济和先进环保技术来应对。因此，林业碳汇国际法规则的谈判必然受到国际政治关系和利益冲突的影响。

（二）林业碳汇国际法规则谈判的阶段性成果

林业碳汇谈判是气候变化谈判的重要组成部分，《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的历届缔约方大会达成了多个与林业碳汇相关的决定、报告和指南，①它们构成了林业碳汇国际法规则的主体，截止目前谈判达成了三类阶段性成果。

1.林业碳汇的概念和项目种类

《公约》第4次缔约方大会（1998年）最早提到了林业碳汇问题。此次大会第9号决定《土地利用、土地利用变化和林业》，在政府间气候变化专门委员会完成专题报告和附属咨询机构第八次会议提交的报告建议下，将在《议定书》缔约方大会上，作出一份涉及农业土壤、土地利用变化和林业活动类别中温室其气体的源排放和汇清除的情况的规则和指南，并要求发展中国家应广泛参与到上述活动中。2001年在德国波恩召开的气候变化大会上达成了这项决定，首次明确了林业碳汇的相关概念和种类。根据2001年波恩协议的《关于土地使用、土地使用的变化和林业的决定》（Land-Use, Land-Use Change and Forestry, 缩写LULUCF），林业碳汇是指将造林和再造林、森林管理、以及减少毁林和森林退化等活动纳入国际碳贸易过程中，以降低大气中的二氧化碳等温室气体浓度为目标，进行的一系列的制定政策、综合管理和国际碳交易等的活动和机制。林业碳汇的项目种类根据LULUCF，可以分为造林再造林项目、减少毁林和森林退化的排放项目以及森林管理项目。其中森林管理项目还未列入谈判议程。

2.作为清洁发展机制的造林再造林项目

造林再造林项目的具体运行模式和程序的规定比较完善。《公约》第6次缔约方大会上达成的《波恩政治协议》和第5/CP.6号决定LULUCF，《公约》第7次缔约方大会达成的《马拉喀什协定》、《土地使用、土地使用的变化和林业》、《<京都议定书>第十二条确定的清洁发展机制的方式和程序》等9项决定，第9次缔约方大会通过的《CDM下的造林再造林碳汇项目模式和程序》及附件等3项决定，以及第10次缔约方大会通过的《关于CDM下简化的小规模造林再造林碳汇项目模式和程序的决定》及附件等3项决定，细化了《京都议定书》第十二条，并对其第一承诺期实施作为清洁发展机制（Clean Development Mechanism, 缩写CDM）的造林和再造林碳汇项目作出了具体规定，补足了简化的小规模造林再造林碳汇项目管理运行的详细规定。

3.鼓励发展中国家减少毁林和森林退化的排放的机制

“减少毁林和森林退化导致的排放”（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation,缩写REDD）从第11次缔约方大会开始成为林业碳汇谈判的热点。

《公约》第13次缔约方大会的《巴厘行动计划》和第2/CP.13号决定《减少发展中国家毁林所致排放量：激励行动的方针》两项决定，将该议题作为减缓措施纳入了“巴厘路线图”，成为当前公约长期合作行动特设工作组的重要组成部分，以及缔约方正式谈判的内容。

第15次哥本哈根缔约方大会的《哥本哈根协议》和《关于发展中国家减少毁林和森林退化所致排放量相关活动、森林保护和可持续管理的作用，以及提高森林碳储量的方法学指导意见》两项决定，确认了减少毁林和森林退化所致排放量的关键作用，强调需要立即设立一个包含REDD+的机制，提供激励措施，以期能够调动来自发达国家的资金。同时还为发展中国家缔约方制定了相关活动的指导方针，鼓励项目实施当地的土著人民和地方社区切实参与到监测和报告中，要求有能力的缔约方、政府间气候变化委员会、秘书处做进一步促进工作，要求相关的国际组织、非政府组织和利害关系方等进行有效地合作等。

二、林业碳汇谈判已达成的国际法规则的局限性

林业碳汇国际法规则经过多年的谈判，取得了一定的实质性进展，推动了这一领域的国际法发展和各国实践，但仍存在一些不足有待完善。

（一）部分规则缺乏可操作性，内容过于原则化

有关造林再造林CDM项目的申请资格、如何申请、审批机构、如何审批、具体的方法学等等都比较完善，但对发达国家如何向发展中国家开展造林再造林CDM项目提供资金支持和技术援助却始终没有明确的可依据的国际法规则。同时，关于林业碳汇的价格目前规定不明确，许多发达国家利用这一点打压发展中国家，使国际碳汇交易市场的公平性受到威胁。另外，关于REDD+、森林管理、森林生态平衡等方面的规则也都存在操作性不强的问题，这些规定的原则化导致其必将成为日后林业碳汇国际谈判的焦点。

（二）忽视了生物多样性的保护和森林生态系统平衡

林业碳汇活动的开展与森林生态系统及生物多样性保护密切相关。尽管从LULUCF开始，许多林业碳汇国际法规则要求林业碳汇活动的开展必须注重生物多样性的保护，但至今没有专门的决定阐明森林管理活动中林业碳汇活动和生物多样性、森林生态系统的关系。森林管理活动对森林生态系统和生物多样性能够产双重影响。比如在选址和树种选择方面，选择在被破坏的林地重新造林，能够防止土地盐碱化和土地侵蚀，重新建造动物栖息地，有利于保护生物多样性；选择在仅适合草本植物、湿地等进行造林活动，必会损害此地原有的生态系统，破坏了生物多样性。选择与当地生态系统相协调的树种种植，有利于保护生物多样性；但为追求生长速度，种植单一品种的转基因速生树种则不利于森林生态系统的保护，尽管种植树木能在短期内防止水土流失，但速生树木的生长需要超量的水分和养分，将会过度消耗资源，长此以往将会加剧土地退化，{1}损害生物多样性和破坏森林生态系统平衡。

（三）缺乏草原等其他有碳汇要素及其与森林碳汇协调的规定

地球上具备碳汇功能的植被除了森林外，还有草原、耕地、牧场等，对森林碳汇起到重要补充作用。尽管森林生态系统产生的碳储量在所有具备碳汇功能的植被系统中所占比重最大，国际碳汇规则也将森林碳汇作为重点进行谈判，但其他植被要素的碳汇功能是不能被森林替代的。以草原为例，我国北方年降雨量低于400mm的地区和南方土壤贫瘠的地区都是草原的主分布区，且适宜人工草场的发展，但却不适合森林的生长；森林生长茂盛的地区通常被草本植物所覆盖，更好地固定森林土壤和涵养森林必须的水分；草本植物的腐败物和食草动物的粪便都是森林的养分供给来源。{2}因此，草原植被不仅固碳成本低廉，还能保障森林生长的土壤的良性循环，使森林及其土壤的固碳功能得到有效发挥。目前没有专项决定关于如何协调森林碳汇和其他碳汇植被的关系，关于林业碳汇的国际法规则中也未提及草原、耕地、牧场等碳汇要素的地位或作用，忽视了其他植被的碳汇作用。

（四）对森林产品的储碳功能重视不够

森林产品包括木材和木制品，对其砍伐和加工时原已储存的碳会继续留存，只有当树木死亡腐朽后才会把原储碳重新释放。森林碳汇的碳储量增加其实只有在树木生长期或是森林面积扩大时发生，已生长成熟的树木碳储量将不再增加，树木的生长量和腐朽量平衡时碳储量也不会发生变化。{3}因此，在必要合理的森林采伐基础上多复种，对已经成熟的林木进行采伐更新和合理加工，才能真正地提高森林的碳汇能力。

森林产品储碳功能的促进可以通过森林管理的国际法规则来实现。但目前林业碳汇国际法规则的谈判主要集中在造林再造林项目和REDD+，只在LULUCF中给出了“森林管理”的定义，后续谈判没有涉及森林管理活动的议题。森林产品的碳汇功能需要尽快引起重视，为林业碳汇活动开拓新的领域，为林业碳汇国际法规则谈判提供更多的选项。

三、当前林业碳汇国际法规则谈判的新焦点

目前气候谈判遵循在《公约》和《议定书》下的双轨制谈判，都包含了与林业碳汇有关的议题，主要焦点是2010年后的国际减排协议问题，以下将其分解成四个方面。

（一）关于造林再造林CDM项目的资金和技术支持问题

造林再造林CDM项目是林业碳汇活动中唯一被列为CDM的项目，气候变化背景下所有CDM运行的谈判难点，始终停留在发达国家向发展中国家的资金支持和技术转让上。最近一次缔约方大会达成的《哥本哈根协议》尽管明确了发达国家在第一承诺期内应提供的资金数额，但没有对其如何细化使用进行规定。关于技术转让问题的国际法规则更加模糊，发达国家常以种种借口不愿无偿向发展中国家提供技术支持，即便转让了技术，也都是已经在其国内淘汰的技术。从“巴厘路线图”到不具法律约束力的《哥本哈根协议》的变化，以及“后京都时代”的下一期履约承诺和具体规则必须在2012年前达成，关于CDM项目的资金、技术问题仍是谈判的焦点。

（二）关于林业碳汇项目额外性问题

议定书》对林业碳汇项目的额外性作了初步的规定，[2]但很多发达国家希望将额外性的内涵丰富，还应该包括碳汇技术的额外性、资金和投资的额外性以及环境的额外性。其中技术额外性依据《公约》第四条第5款的规定，是发达国家向发展中国家提供的无害环境技术和专有技术，但在具体碳汇项目中额外性的技术规定的非常模糊，成为谈判的焦点；资金和投资的额外性由《公约》第17／CP.7和19／CP.9号决定规定：附件二所列缔约方用于CDM项目活动的公共资金，不应导致官方发展援助转用于其他用途，应该同附件一所列缔约方的财政义务区别开来而不应该记入其财政义务。根据这两项决定，缔约方对资金和投资的额外性的谈判在积极地进行。环境额外性是指林业碳汇项目活动在减少碳排放的同时，会对森林生态系统和生物多样的性的保护产生正负两面影响，在碳汇国际法规则谈判中，许多国家要求对碳汇项目进行环境影响评价，并说明防止这种负面影响的应对措施；另外还包括诸如外来物种入侵的问题要在碳汇项目国际法规则中加以限制等等。碳汇项目额外性外延目前仍在扩大，许多国家还在继续提出可能产生额外性的活动，希望用国际法规则加以明确。不过发达国家为了能以最少量的经济、技术等代价换得减排量，提出的标准较为宽松；发展中国家则反之。

（三）关于林业碳汇项目的碳汇非持久性问题

林业碳汇活动存在碳汇非持久性的风险，包括自然灾害的风险（如病虫害、气象灾害、地质灾害及其他自然灾害引起的碳排放的风险）和人为风险（如火灾、采伐、盗伐及其他人为引起的碳排放的风险）。{4} 这些风险都可能导致造林或再造林活动碳汇效益发生逆转。各缔约方在计算有效的碳汇量采用了各种方法，但仍不能避免碳汇项目非持久性的复杂情形，国际谈判关于碳汇项目最终产生的二氧化碳减排量如何准确计量以及非持久性带来的风险如何避免，目前仍没有统一的观点，除了对碳汇非持久性的定义外，没有权威的国际法规则可遵循。发达国家和发展中国家作为碳汇项目最终的CERs（Certified Emission Reductions“核证的减排量”）的买卖双方，在项目交易的不同阶段都有可能因碳汇非持久性问题受到经济损害，非持久性不仅给碳汇CDM项目带来巨大交易风险，而且可能使谈会项目无法作为减排长的期有效方式。各国对此焦点立场较为一致，均希望尽快采取有效措施并制定相应的国际法规则。

（四）关于REDD+具体运行规则的问题

减少发展中国家毁林排放等行动的政策措施和激励机制（REDD+）的谈判主要问题是如何有效地利用发达国家提供给REDD+的资金，即制定REDD+具体的运行规则。今年5月30日在在挪威首都奥斯陆召开的气候与森林大会上，50个发达国家与发展中国家签署了《削减森林砍伐与森林退化造成的温室气体排放》协定，一致承诺拟在今后三年内共投入40亿美元以用于减少森林砍伐活动造成的温室气体排放，其中美国承诺在未来三年内投入10亿美元用于实施该协定。{5}很多国家已经认识到了REDD的重要作用，希望尽快将REDD+的运行规则通过《公约》的国际谈判制定出来。

发达国家对该机制的谈判比较积极，因为此机制的开展避开了《议定书》对附件一国家规定的强制减排义务，甚至有可能将REDD+的作用放大以忽略《议定书》的履约机制。至于REDD+具体规则的谈判能否顺利，还要看发达国家的现实行动。

发展中国家对该机制表示欢迎，在谈判中积极作为，以期尽快达成具体运行规则得以获得更多来自发达国家的资金。但各国对该机制的发展走向存在不同观点。很多拥有大量热带雨林的发展中国家极力支持将REDD+列入《议定书》下的CDM进行谈判，以期提高本国CDM项目在全球所占份额，获得更多的来自发达国家的资金技术支持。但其余发展中国家和众多发达国家囿于自身利益，不支持其被列为《议定书》的谈判议题，REDD+谈判的走向值得期待。

四、我国应对林业碳汇国际法规则谈判的立场

我国是全球碳排放量位居第二的国家，在“后京都时代”面临承担温室气体减排的责任的巨大压力，我们必须积极参与包括林业碳汇国际法规则在内的气候变化谈判，以保证应对气候变化的国际法规则有利于对我国经济社会的发展和环境保护。

（一）长期坚持共同但有区别的责任原则

“共同但有区别的责任原则”由气候变化谈判产生，并扩展成国际环境法领域的基本原则，林业碳汇在气候变化谈判框架下，必然要坚持这一原则。我国作为发展中国家，在谈判时一要明确全球减排是世界各国共同的责任，二要坚持分清“区别的责任”，积极主张发达国家履行承诺，通过造林再造林CDM项目向发展中国家转让技术、提供充足的资金，向减少发展中国家毁林排放等行动的政策措施和激励机制提供资金支持，以及在后续的缔约方大会上以该原则为指导，制定公平详细的有法律约束力的协议，维护我国及发展中国家的政治经济利益。

（二）努力争取林业碳汇项目规则谈判话语权

2006年“中国广西珠江流域再造林项目”成为了全球第一个获得清洁发展机制执行理事会注册的“京都规则”的林业碳汇项目。{6}我国目前林业碳汇的发展势头良好，尽管只占到全世界CDM林业碳汇项目7个中的两个，但许多国家都在积极向我国学习造林再造林CDM项目的有益经验。

为保障我国林业碳汇项目保持全球市场的领跑者地位，以获得更多的资金援助和技术，我们要积极争取林业碳汇国际法规则谈判中的话语权，有了话语权才能够保障我国林业碳汇项目的有序发展，才能主导林业碳汇国际法规则的制定，包括提高林业碳汇在各类CDM项目中的所占比重，主导碳汇项目CERs价格、明确碳汇项目的额外性和非持久性确定规则、积极促成更多符合条件的项目审批、以及主导林业碳汇在“后京都时代”的发展方向等。因此争取谈判的话语权和开展林业碳汇项目之间是相辅相成、相互促进的关系，我们要使之形成“积极实施——主导谈判——更好地实施”的良性循环模式。

（三）不支持REDD+纳入CDM谈判

减少发展中国家毁林排放等行动的政策措施和激励机制（REDD+）是在《公约》框架下进行的谈判议题，有发达国家和部分发展中国家基于自身利益希望将其纳入《议定书》下CDM进行谈判，其中发达国家希望对REDD设立“三可”（可测量、可报告、可核实）标准，巴西、印尼由于有大面积的热带雨林在其国土境内极力支持这一主张。

将REDD+纳入CDM进行谈判，总体来说对我国是不利的。首先我国没有像热带雨林国家那样的毁林情况，我国砍伐森林的目的主要是交通建设等，并且有法律手段约束毁林、积极造林，毁林和森林退化的情况在我国将会越来越少。其次，REDD+纳入CDM将会改变全球CDM项目的分布，拥有大量雨林的国家将大大占据国际CDM市场份额，发达国家的资金和技术将向那些国家倾斜，而我国和其他广大发展中国家迫切需要发达国家资金和技术来进行技术升级和能源改造的现状将受到影响。{7}因此，我国应避免将REDD+纳入CDM谈判，而应加强森林的管理活动以增强森林碳汇功能，减少碳源排放，坚持通过REDD+获得发展中国家需要的资金和无偿获得技术，积极实施此类林业碳汇活动。

（四）坚持碳汇项目额外性的外延，加强碳汇非持久性研究

我国作为CDM项目数量、CERs所占全球份额、林业碳汇CDM项目数量最多的发展中国家，从作为CDM碳汇项目卖方的立场出发，为能够获得更多的实质的技术和资金，应主张不随意将《议定书》中额外性的外延扩大，至于发达国家提出的很多新说法：碳汇技术、资金和投资及环境的额外性，都要仔细斟酌把握实质，保证我国林业碳汇项目的良性发展。

碳汇非持久性与最终CERs的数量和价格密切相关，我国应主动进行非持久性的科学研究，建立相关研究机构，培养专业人才，加强国际交流与合作，把握国际谈判对这一问题的主流观点和发展趋势，尽早找到有效地解决措施，降低碳汇交易风险，稳定国际碳汇交易市场。




【作者简介】
曾文革，男，（1966-），重庆大学法学院副院长，教授，博士生导师，法学博士，主要研究方向为国际环境法、国际经济法。陈娟丽（1982-），女，重庆大学法学院博士生。


【注释】
[1]这些决定包括：1/CP.4（表示《公约》第4次缔约方大会第1号决定，下同），8/CP.4， 9/CP.4，16/CP.5，5/CP.6，11/CP.7，12/CP.7，15/CP.7，17/CP.7，19/CP.7，20/CP.7，21/CP.7，22/CP.7，23/CP.7，21/CP.8，22/CP.8，13/CP.9，18/CP.9，19/CP.9，14/CP.10，2/CP.13，2/CP.15，4/CP.15。
[2]林业碳汇项目的额外性在《议定书》中被定义为“相较于基准线情况下该项目产生的任务减排量是额外的”，这里仅限于碳汇项目产生的额外的减排量的额外性。


【参考文献】
{1}范铭超.鱼与熊掌,可得兼乎——气候变化国际法制下森林碳汇与生物多样性的矛盾与协调{J}.前沿,2010(1):91-97.
{2}刘加文.应对全球气候变化决不能忽视草原的重大作用{J}.草地学报,2010,18(1):1-4.
{3}张久荣.木材利用与气候变化{J}.木材工业,2008,22(2):1-4.
{4}武曙红,张小全.CDM林业碳汇项目的非持久性风险分析{J}.林业科学,2007,43(8):123-126.
{5}常旭旻. 国际间签署协定以削减森林退化致温室气体排放{EB/OL}. //www.ccchina.gov.cn/cn/NewsInfo.asp?NewsId=24290,中国气候变化信息网,2010-06-20.
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{7}毕欣欣,李玉娥,高清竹,万运帆,秦晓波.减少发展中国家毁林及森林退化排放(REDD)的各方观点及对策建议{J}.气候变化研究进展,2010,6(1):65-69.