我国检察监督的政治性与司法性——兼论检察监督的突破与创新

【出处】《河南省政法管理干部学院学报》2011年第6期
【摘要】我国检察机关的法律监督是由我国的政党制度和权力机关领导下的“一府两院”结构所决定的，是符合我国国情的内生型监督体系的重要组成部分，需要进一步强化并加以改造。检察监督可以司法化道路为突破口，实现由诉讼监督到重点监督行政权、保障审判独立的转型。
【关键词】一元化领导；内生型监督；司法化
【写作年份】2011年


【正文】

　　关于我国检察机关的地位和权力属性，近年来国内理论界屡有争论。一是主张参照英、美等西方资本主义国家的模式，以公诉权为核心打造检察权，把检察机关定位为公诉机关，负责行使公诉权{1}。二是主张坚持检察机关的法律监督机关地位，倡导检察机关的法律监督，理由在于我国检察机关的地位和权力性质是由宪法明文规定的，不可动摇、必须坚持。笔者赞同检察机关的法律监督，但理由并不仅仅在于检察机关的法律监督是由宪法规定的。我国的宪法虽属刚性宪法，但并非一成不变，一旦条件成熟，宪法同样可以对检察机关的权力重新规定。实际上，和西方资本主义国家不同，我国具有自身特殊的国情，实行中国特色的政治制度，包括国体、政体和政党制度等，检察机关的设置及其权力配置不能离开我国的宏观政治背景，检察机关的法律监督与中国共产党一元化领导的政党制度以及权力机关领导下的“一府两院”结构密切相关。

　　一、中国检察监督的政治性

　　关于权力的一般理论告诉我们，权力天然具有容易滥用和腐蚀的倾向，权力的这一特性使得对权力予以监督和限制成为必要，现代国家纷纷借助各项制度予以应对，如政党制度、选举制度、司法制度等等。就政党制度而言，西方资本主义国家大都实行两党制或多党制，由各个党派互相竞争上台执政，掌控国家大权。这种党派竞争执政制度各有利弊，一方面，由于各个党派都是不同利益集团的代表，利益集团无不对代表本集团的政党倾力相助，以期扶助该政党上台执政，攫取国家政权，帮助本集团实现利益最大化，政党之间的竞争实质就演化为利益集团你死我活的斗争，倾轧、诋毁、诽谤，手段多样，无所不为。但是另一方面，我们不得不承认，两党制与多党制并非一无是处，因为对任何执政党而言，在野党的客观存在既是一种威胁，又是一种监督。对执政党而言，它的任何贪腐丑闻乃至执政懈怠、失误等J情况都难逃在野党的视野，成为在野党对其进行政治攻击的口实。这种出于上台执政目的的监督力量无疑是巨大的，它迫使执政党勤修政务、恪守奉公，确保权力健康高效地运转，为国家和民众谋取福祉。两党制与多党制在西方国家建立的这种强大的监督力量，使得西方国家没有必要再建立专门的法律监督机关，进行法律监督。在这样的背景下，西方国家没有赋予检察机关独立的地位，而是让其从属于行政机关或司法机关，专司公诉权。

　　与西方国家不同，我国实行中国共产党领导下的多党合作制。中国共产党和各民主党派之间是执政党与参政党的关系，共产党一党专政，各民主党派接受共产党的领导，彼此之间“长期共存、互相监督、荣辱与共、肝胆相照”，这和西方国家党派之间在朝党、在野党的关系截然不同，我国的政党制度是符合我国国情的必然选择。在中国共产党的一元化领导下，所有国家机关都必须在党的领导下开展工作，党的领导主要通过政治领导、组织领导和思想领导实现，党自身不可能监督各机关、部门各项工作的具体开展情况，我国更不存在西方在野党式样的外在监督形式。因此，在外在监督力量薄弱的情况下，我国必须建立内生型监督体系，设置专门的法律监督机关，专门履行法律监督的职能。这种内生型监督体系包括若干子监督系统，如国家权力机关的监督，监察、审计等部门的行政监督，司法监督以及社会组织、新闻舆论的社会监督等。比较上述监督方式，检察机关具有自身独特的监督优势：第一，监督机关具有专门性。根据宪法规定，检察机关是我国专门的法律监督机关。第二，监督手段具有诉讼性。这也是检察机关的法律监督与其他机关法律监督的重要区别：（1）检察机关的法律监督权除在宪法中有明确宣示外，在我国三大诉讼中都有具体规定。（2）检察机关的法律监督权是通过参加诉讼程序具体行使的，无论是侦查监督、公民守法监督还是职务犯罪监督和各种审判监督，都是在诉讼中完成的，监督者必须积极介入诉讼活动，在诉讼参与中实现其诉讼监督职能。因而，检察机关的法律监督是一种通过具体的诉讼职能来实现的权力，而不是超脱于监督对象之外以旁观者的姿态行使的权力。（3）检察机关的法律监督是通过运用诉讼手段或司法权力来实现的。侦查权、审查批准逮捕权、审判监督权等都是国家司法权力，也是法律监督权的具体权能，具有鲜明的国家强制性。第三，监督效力的强制性。我国检察机关的法律监督权是立法明确赋予的，背后是国家强制力的支持，抗拒检察监督的行为必然遭受国家强制力的制裁，这就确保了检察监督的实际效力。检察机关法律监督的这些特性，决定了它在我国监督机制中独立存在的必要和可能，也决定了法律监督在依法治国进程中担负的特别重要的使命，它的功能是任何其他形式的监督所无法替代的。可以说检察监督是中国共产党一元化领导下的具有我国特色的内生型监督体系的重要环节，在一元化领导的我国具有强烈的政治性，它直接关系到社会主义国家法治的统一和秩序的安全。如果取消检察监督，必然导致内生型监督机制的监督能力弱化，必将从根本上动摇我国的政治根基。多年的司法实践已经表明，检察机关的法律监督，对维护党的领导和社会主义国家的各项现代化建设都具有重要的作用，不可或缺。

　　我国检察监督的政治性不仅体现为它是中国共产党一元化领导下内生型监督体系中的重要组成部分，还表现为检察机关的法律监督与我国人民代表大会制的政体相适应，是权力机关领导的“一府两院”模式的最佳选择。国家的治理无法离开权力的运行，科学有效地配置权力至关重要。一般说来，现代国家在对权力进行配置时需要考虑如下几个要素：一是权力的运行效率，即要能够实现权力的高速运行，更好地发挥权力的作用，优化权力的行使效果；二是权力的公正性，要确保权力公平公正，避免权力被滥用，否则权力不仅难以造福社会和民众，相反将成为“利维坦”似的怪兽，成为民主的梦魇。为了实现上述目标，现代民主国家的权力配置模式一直游离于集权与放权，集中与分工之间，既要确保权力高效运转，又需要对权力进行适当限制，防范权力扩张、腐蚀。洛克、孟德斯鸠等人的学说为资本主义国家的权力配置提供了理论支撑，按照他们的分权制衡理论，资本主义国家将权力分为立法权、行政权和司法权，分别交由国会、政府和法院行使。至于检察机关，大都附属于行政机关或审判机关，具有附属性，自身不具有独立的地位，其职权也主要是围绕公诉开展，如进行侦查或提出公诉等。我国实行“议行合一”的政治体制，以国家权力机关—人民代表大会为核心，设置“一府两院”，政府负责行使行政权、人民法院负责行使审判权，检察机关作为国家专门的法律监督机关，负责行使法律监督权。在国家权力机关的统一领导下，政府与审判机关以及检察机关三位一体，共同建构起完整的国家权力体系，实现权力的分工与集中。

　　将检察机关定位为法律监督机关，理论渊源于列宁同志的大检察监督理论，列宁同志在《论“双重”领导和法制》、《宁肯少些，但要好些》等文章中集中阐述了有关检察制度理论，他指出：“检察机关和任何行政机关不同，它丝毫没有行政权，对任何问题都没有表决权。检察长的唯一职权和必须做的事情只是一件，监视整个共和国对法制有真正一致的了解，不管任何地方的差别，不受任何地方的影响。”{2}新中国成立后，我国开始大量借鉴、移植苏联的法律理论和司法制度，检察制度方面深受列宁同志法制思想的影响，把我国的检察机关确定为国家的法律监督机关，专司法律监督。可以说我国检察机关履行法律监督的职能是“列宁法制统一思想在中国法治进程中的物化形式，并发展为检察职权在中国宪政语境中的个性指称。1982年宪法则在第一百二十九条对此予以确认，表明宪法规范系属中明确了国家政治、司法体制中‘法律监督’的法律性质以及地位。此后，‘法律监督’开始被普遍使用于政治、法律领域”{3}。

　　一国的司法制度根植于该国的社会土壤，与该国的国体、政体和政党制度等紧密关联，彼此之间在长期的运行过程中互相影响，暗自契合，共同构筑起符合一国国情的国家公权力体系，服务于该国的社会发展需要。我国的法治建设虽然有过“别求新声于异邦”的历史，但终须立足本土。我国检察机关的定位和检察监督权的配置有着深刻的民族烙印，一方面，它是中国共产党一元化领导下的必然选择，是内生型监督模式的最优设计；另一方面，“我国检察机关是专门司职法律监督的国家机关，这是由我国所实行的人民代表大会制的政体所决定的，也是检察机关与其他国家机关在职能属性上的区别。所谓法律监督是指对宪法和法律的执行与遵守实行监督，以确保国家宪法和法律的统一、正确实施”{4}。

　　二、中国检察监督的司法性

　　国内不少学者倾向于使用狭义的司法概念，认为司法活动专指人民法院的审判活动，司法机关仅包括人民法院，否认检察机关的司法机关地位和检察监督的司法属性。笔者认为，检察机关的法律监督同样具有司法性。

　　首先，从职权上看，检察机关的法律监督具有“辨明是非、解决纠纷”的内涵。“司”在古代汉语中具有掌管之义，司法即掌管法律，适用法律。在现代语境中，司法是与立法、执法相对应的概念，“它是国家司法机关依据法定职权和法定程序，具体应用法律处理案件的专门活动”{5}。可见从广义上说，处理案件、解决纠纷的活动都应该归属于司法活动，其内涵包括：“第一，实施法律；第二，解决狱讼；第三，体现公正。”{6}西方国家检察机关的职权主要围绕公诉权构建，我国检察机关的权力配置曾借鉴苏联的配置模式并加以改造，苏联的检察监督属于“大检察”理论的范畴，检察机关的监督范围无所不包，检察机关有权对各部门、企业事业单位、地方人民代表苏维埃机关、集体农庄、合作化组织、社会团体以及公职人员和社会民众是否准确执行法律予以最高监督，其权限之大，远非英美等国的检察机关可比。我国检察机关的法律监督权较之苏联检察机关的权限已大大限缩，但依然突破了英美国家限定的侦查权和公诉权的范畴。根据我国《人民检察院组织法》第五条规定，人民检察院的职权主要包括：“对于叛国案、分裂国家案以及严重破坏国家的政策、法律、法令、政令统一实施的重大犯罪案件，行使检察权。对于直接受理的刑事案件，进行侦查。对于公安机关侦查的案件，进行审查，决定是否逮捕、起诉或者免予起诉；对于公安机关的侦查活动是否合法，实行监督。对于刑事案件提起公诉，支持公诉；对于人民法院的审判活动是否合法，实行监督。对于刑事案件判决、裁定的执行和监狱、看守所、劳动改造机关的活动是否合法，实行监督。”通过上述规定不难发现，检察机关的法律监督权作为公权力，当然负有根据法律规定，查明案件事实真相，解决社会纠纷，实现社会公正的职责。如检察机关通过核实证据，做出的起诉或不起诉的决定，就是为了解决犯罪这一公民与国家之间（个人对统治阶级）的纠纷。

　　其次，检察监督完全具有司法的重要特征，如独立性、裁判性和终局性。在论及司法的特征时，理论界习惯将其概括为“独立性”、“裁判性”、“终局性”和“被动性”等{7}。实际上，司法的特征主要是独立性、裁判性和终局性，被动性并不是司法的根本性特征。司法是特定机关在法律规定的权限范围内，依照法律规定的程序适用法律，处理纠纷的活动，较之立法权和行政权，它有着截然不同的特征。“就立法权而言，从议案的提出、审议再到表决、通过、公布的整个过程，若想让自己倡导的某种利益能在众多利益的角逐、权衡中脱颖而出，不积极主动去主张并行使自己的权力简直是不可想象的。”{8}对行政权而言，为了贯彻执行国家的阶级统治职能和社会管理职能，更好地促进社会发展，维护社会公共利益，政府部门必须积极地推行执政理念，主动地对国家事务和社会事务进行管理和干预。可见对于立法权和行政权，或是体现立法者的利益诉求或是体现执政者的理念，其价值倾向性相当明显。司法权则不然，明辨是非、解决纠纷是司法机关的专门职责，“独立自主”就成为司法机关公正司法的必然要求，其核心要素在于司法机关的独立性，我国检察机关理所当然符合这一特征。检察机关在行使法律监督权的过程中，必须坚持“以事实为基础，以法律为原则”，避免遭受外界力量的肆意干涉和影响，惟其如此才能符合“法律守护者”的称誉。我国宪法和人民检察院组织法等法律都明确规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这就从立法上承认了检察机关法律监督权的独立性。检察机关的法律监督还具有裁决性和终局性的特征，在很多情况下，检察机关的法律监督表现为程序性的请求性，不具有裁决性和终局性。“如从公诉权性质看，它是一种控诉请求权，对法院只具有程序性制约作用而没有实体性影响，比如未经指控，法院不得启动审判程序，法院也不得超越指控的事实进行审判。检察机关的审判监督权同样也是一种程序启动的请求权：检察院发现法院审理案件违反法律规定的诉讼程序，向法院提出纠正意见，是请求法院启动纠错程序以及启动对审判人员违法审判的责任追究程序；检察院认为法院的裁判确有错误向法院提出抗诉，是请求法院启动复审（包括二审和再审）程序。”{9}但在有些情况下，检察监督同样可以发挥裁决作用，产生终局性效果，如按照目前的刑事立法规定，对公安机关提请逮捕的案件，检察机关有权做出批准逮捕或不批准逮捕的决定，这种决定的产生过程就是具有实体效果的裁决过程，具有终局性效果；再如，检察机关对犯罪嫌疑人不予起诉的决定也具有上述特点。

　　至于司法的被动性，俗谓不告不理，是指司法程序依当事人的申请而开启或发动，司法机关不得主动发动，同时在诉讼过程中也只能依据当事人的申请进行裁判。这一论述是建立在狭义的司法概念基础之上的，是对现代审判机关审判活动的抽象，并不具有普遍的概括性。众所周知的事实是，在不同的历史时期，中外都存在过国家机关主动纠举犯罪、惩罚罪犯，镇压被统治阶级反抗的阶段，在统治阶级确立的这种纠问式诉讼中，司法权丝毫不消极，根本不具有被动的特点，相反还呈现出主动进取的态势。这和当时统治阶级过度注重法律的阶级性和工具性价值，忽视司法的内在规律有关，统治阶级为了维护自身的利益，过度依赖国家暴力机器，“以”法而治，所谓法律不过是维护其统治地位的工具和手段，完全无视司法自身的内在运行规律。至于现代民主国家，随着对司法活动内在规律认识的不断深化，诉讼模式不断衍变创新，日益科学，审判机关已经从主动出击转向坐堂问审，审判活动因而彰显出被动和消极的特征。因此，所谓司法的被动或消极，与其说是司法的特征，不如说是特定时期统治阶级基于特定的价值取向所做出的制度设计，是在一定的价值取向支配下自觉选择的结果。

　　无论是考察权力的属性还是特征，我国的检察机关都属于司法机关，它所行使的检察监督都具有司法性。

　　三、我国检察监督的突破与创新

　　我国检察监督的政治性决定了检察监督在国家权力体系中不可或缺的重要地位，只能加强不能弱化；检察机关的司法性要求检察机关必须按照法律规定的职权和程序，客观公正适用法律、解决社会纠纷，捍卫社会公平与正义。遗憾的是，近年来检察机关的法律监督，无论在理论上还是司法实践中都遇到了困境，取消检察机关法律监督的主张日益高涨，司法实践中检察监督的效果也难如人意，如检察机关在进行侦查监督时，由于公安机关权力较大，对检察机关的监督常常虚与委蛇，导致检察机关的法律监督难以产生实际效果，公检关系严重错位。加上我国一直没有确立司法审查原则，公安机关滥用强制措施的现象泛滥，“刑讯逼供、非法取证等违法侦查、侵犯人权的现象时有发生，侦查程序的法治化程度较低，犯罪嫌疑人在侦查中的人权受到极大威胁”{10}。面对这些尴尬和乱象，检察机关的法律监督亟待突破与创新，笔者认为，检察监督的具体开展必须顺应我国一元化领导下的政治需求，并坚持司法规律，做到按司法规律的客观要求行使职权。具体说来，检察监督可以大胆尝试司法化的监督模式，以行政权为监督重点，保障审判机关独立审判，在此基础上履行好自身的法律监督职责。

　　（一）路径突破—检察监督的司法化

　　众所周知，行政机关需要主动行使行政权解决复杂多变的社会问题，行政权以高效率为目标，具有主动性和单方向性的特征。行政权的单方向性导致权力主体在行政权的运行过程中排除了行政相对人参与的机会，行政相对人的意见无法表达，这种缺少对话的机制欠缺公正性和公平性。因此，在这个意义上，行政权追求的高效率是以牺牲公平、公正等价值为代价的。除此之外，行政化的审批方式将行政相对人排除在外，即使所处理的事项关系当事人切身利益依然如此，“兼听则明，偏听则暗”，这种单方向的审批决定方式的科学性自然难以保证。比较而言，司法权在个案处理时效率相对较低，但当事人在司法裁决模式中可以获得更多的参与机会，借此进行权利的自我主张，如陈述意见、提供证据、互相辩论等，裁决的公正性和公平性更令人信服。而且随着当事人的积极参与，有助于发现案件的事实真相，司法裁决模式的可靠性也要优于行政审批模式，这两方面正是司法裁决模式的优势所在。刑事司法权力的运行直接关乎广大社会民众各项人身、财产等重要权利，对公民影响甚为深远，在安排设计权力时必须慎重，尽可能避免对公民权利造成侵害。检察机关的监督方式在很多方面还停留在行政化的审批模式阶段，笔者认为，我国司法化的裁决模式不应该由审判机关独享，检察机关在法律监督过程中应该推陈出新，大胆探索司法化的法律监督模式。

　　下面以刑事强制措施中最为严厉的措施—逮捕为例试做说明。按照我国《宪法》和《刑事诉讼法》的规定，我国的逮捕由检察机关批准或法院决定，并由公安机关执行。对公安机关提交检察机关批准逮捕的案件，《刑事诉讼法》第六十六条规定：“公安机关要求逮捕犯罪嫌疑人的时候，应当写出提请批准逮捕书，连同案卷材料、证据，一并移送同级人民检察院审查批准。必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”第六十七条规定：“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定。重大案件应当提交检察委员会讨论决定。”根据这两项规定，检察机关是否批准逮捕的依据主要是公安机关提交的“提请批准逮捕书、案卷材料和证据”，这些材料都由公安机关单方面提供，倘若检察机关认为上述“材料”齐全充分，就可以由检察长或检察委员会决定批准逮捕并交由公安机关执行，也就意味着犯罪嫌疑人在之后相当长的时期内将失去人身自由，处于被羁押状态。不难想象，公安机关提交给检察机关申请批准逮捕的书面材料，自然是证成其逮捕主张的材料，有利于公安机关，检察机关很少不予批准。根据古老的自然理论，当公民的某种重要权利面临受到侵害的危险时，他理所当然地有权参与到相关的程序之中。遗憾的是，贯穿整个申请逮捕—批准逮捕—执行逮捕的流程，犯罪嫌疑人丝毫没有获得参与的机会，没有为自己的人身自由进行自我争取的权利。考察检察机关的批捕程序，不难发现，这种单纯审查书面材料的批捕流程实质上是行政化的审批模式，具有典型的单方面性特征。这种模式虽然富有效率，能够及时地把犯罪嫌疑人绳之以法，但是由于缺少犯罪嫌疑人自身的参与，逮捕的公平性、公正性以及合法性都是疑问，这种批捕模式在很大程度上助长了公安机关滥用逮捕、侵犯人权的现象，是我国逮捕率一直居高不下的重要原因，也使得检察机关对公安机关的侦查监督落空。相反，如果检察机关的批捕程序走司法化道路，上述问题或可迎刃而解。在公安机关提请逮捕时，赋予犯罪嫌疑人一方参与的权利，包括辩解的权利以及提供证据的权利等，由检察机关根据公安机关和犯罪嫌疑人各自陈述的意见、提供的证据等予以“裁决”，判定公安机关提请逮捕的要求是否符合条件。在这一司法化的审查模式中，公安机关和犯罪嫌疑人共同参与，有利于检察机关掌握实际情况，辨明是否需要逮捕。上述程序略显拖沓，效率也貌似欠缺，长远来看却有助于提升司法效率，至少错误逮捕的概率和随之引发的司法救济的需求会大大降低。更为重要的是，通过这种模式设计，可以有效制约公安机关滥用逮捕的权力，充分保障犯罪嫌疑人的人权，彰显正当程序的价值，这恰恰是现代司法重要的价值追求。正如国内学者所说：“在法现象的诸种价值形态中，公正与效率一直被视为司法制度设计与运作的基本价值目标，两者既具有不同质的规定性，又有着内在的统一性。”“司法公正与司法效率是相辅相成的，司法制度的构建应当兼顾公正与效率两大价值目标，并且以公正统帅效率，以效率促进公正。”{11}

　　对于上述制度安排，可能会有不同看法，认为对逮捕等强制措施的适用，应该由审判机关进行司法审查，司法审查制度是国外通行的制度，得到了广泛的认可，我国同样应该由人民法院负责实施。笔者认为，目前刑事司法领域的强制措施由检察机关实施为宜。一是因为外国的司法机关主要就是指审判机关，检察机关大都属于行政机关范畴，缺少独立性，司法审查的重任自然落到审判机关身上。我国则不然，如上所述，我国的检察机关本身属于司法机关，而且专司法律监督之职，由检察机关进行司法化审查，具有合理性。二是因为从长期的司法实践来看，虽然法院也可以决定适用逮捕，但主要还是通过检察机关批准，检察机关内部已经建立、健全了相关制度，培养了专门的工作人员，积累了丰富的工作经验，检察机关进行司法审查更具有现实可行性。

　　（二）重心转变—着重监督行政权

　　新中国成立之初，我国广泛借鉴苏联社会主义国家的司法制度，建立自己的检察制度。新中国成立后的几十年间，检察机关在领导体制、检察监督权配置等方面历经多次变化，从最初的垂直领导到现在的双重领导，从最初的一般监督到当前的诉讼监督，检察监督经历了由强到弱的过程。原有的一些重要监督权力被剥离，监督范围变窄，监督效果下降。这正是不少学者认为人民检察院法律监督名不副实的基本原因。

　　笔者认为，人民检察院的法律监督，不能局限于现有的刑事追诉和对法院审判行为的监督，应当充分考虑社会主义国家一元化政党和政权的权力制约需要，正确理解检察监督的真正含义和内容，重新定位我国检察监督的范围和方向。比较立法权、行政权和司法权这三项现代社会的主要公权力，行政权无疑最强势、最容易受到侵蚀。在政府和法院之间，人民检察院的法律监督应当更多地指向政府，指向行政权。政府是国家公共资源的掌控者，决定着国家发展方向和大众民生，其权力必须依法行使，受到广泛和严格监督。而法院与政府不同，它不掌握国家命脉，相对于政府而言，它是弱者。实践表明，法院在司法过程中，难免受到来自政府的非法干涉，影响司法公正。因此，对法院而言，检察监督应当更多地体现在保障人民法院依法独立行使审判权上。

　　首先，检察监督重点指向政府权力，是由行政权的属性决定的。“行政权具有管理领域广、自由裁量度大、以国家强制力保证运行等特点，决定了它既是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最动态、最容易被违法或滥用的一项权力，因而制约与监督权力的核心首先是制约与监督行政权。”{12}我国的行政机关拥有行政立法权、行政执法权等一系列权力，既有权制定行政法规、部门规章，又有权裁决公民、法人之间的民事、经济纠纷，更总揽行政事务，处理国家与社会发展过程中的各种问题。总之，我国行政机关权力的自由裁量幅度之大、主动性之强令人咂舌，它比其他国家权力更具有自我膨胀、扩张的倾向，更具有滥用的可能，也更需要监督和制约。

　　其次，强化对行政机关的检察监督是符合我国权力结构的有效监督方式。我国实行权力机关领导下的“一府两院制”，对政府监督的路径包括：权力机关的监督、政府部门的自我监督、审判机关的监督以及检察机关的监督。我国的权力机关即人大及其常委会以加强和完善立法为重任，对政府部门的监督主要在宏观层面进行，包括听取和审议政府报告、提出质询、罢免政府有关工作人员等，权力机关无暇对行政机关的职权行使是否违法进行具体的监督。至于内部监督，虽然行政机关内部设有监督部门能够自我监督，如行政监察和审计部门的监督等，但是这些部门本身属于行政机关，接受政府的领导，和其他行政机关之间是政府领导下的兄弟单位，彼此之间利益交错，关系万千重，监督的公正性无法得到有效保证。而且对行政监察和审计监督而言，监督的手段单一、监督缺乏强制力，实践已经证明，行政机关内部监督的效果并不理想，无法遏制行政权腐败滥用的现象。审判机关对行政权进行监督同样不切实际，审判机关主要负责司法裁判工作，具有典型的被动性特征，决定了审判机关无法主动出击，对行政权的行使进行主动监督，由检察机关依法对行政权进行监督是我国现行权力格局中的最佳选择。一方面，检察机关对行政权进行法律监督主体合格。检察机关作为一种公权力机关，依法开展检察监督是其职权，检察机关基于人民赋予的法律监督权，有资格和能力对违法犯罪行为进行监督，自然也应该包括对行政权的监督。另一方面，检察机关的监督能够确保取得监督实效：检察监督方式灵活，包括公诉、提出检察建议等多种方式；检察监督威慑力明显，具有法定的强制力；检察监督形式规范，具有严格的程序性等。一言以蔽之，检察机关应当加强对行政权行使的法律监督。尤其是在一党执政，监督资源较少的条件下，由国家检察机关代表权力机关行使对具体行政行为的监督职能，是最理想、最实际可行的监督途径。

　　最后，是克服行政救济路径狭隘的重要方式。行政权支配和控制广泛的社会资源，追求高效运转，一旦做出决定，就会对国家和社会公共利益以及公民权利产生直接的影响，其行使应该坚持法定化原则。遗憾的是，目前公民对行政权的不当行使所能采取的救济途径还十分狭隘，主要是通过行政复议和行政诉讼。对于行政复议，复议的主要对象是具体行政行为，排除了大量的抽象行政行为，范围相当有限。行政诉讼同样存在受理范围过于狭窄的弊端，加之长期存在的官本位思想，导致行政诉讼困难重重。此外，行政复议和行政诉讼都属于行政权行使后的救济方式，无法在行政权行使之前进行监督，防患未然。因此，有必要通过检察监督的手段强化对行政权的监督。

　　（三）保障审判

　　审判权的主要任务是查明案件事实，依法做出裁判。较之于行政权，审判权权限单一，被动消极，处于相对弱势的位置。在司法实践中，审判权还常常面临受到侵犯的可能。根据我国的现状，审判机关的人事、财政都依赖行政机关，尤其是地方行政部门，行政干预司法、妨碍司法公正的现象时有发生。人民检察院作为国家的法律监督机关应该积极防范行政权对审判工作的不当干涉，保障审判机关依法独立行使审判权，并改革检察机关对法院的监督，原因主要包括：

　　首先，是维护审判独立的需要。审判独立是现代法治的基本准则，是国家法治的基本要素，审判机关的主要任务是公正依法裁决，唯有真正实现审判权的独立，避免审判活动遭受外界的不当干预和影响，审判机关才能公正客观地做出裁决，实现司法公正。尽管理论界有关审判独立的实质争论不休，或主张法院独立，或主张合议庭独立，或主张法官独立。但关于司法裁判中审判机关需要独立自主地认定事实，适用法律，做出裁判却是一致的，对此我国现行宪法和诉讼法规定，法院独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。在目前，审判机关的审判工作常常受到行政机关不当干涉的背景下，检察机关作为专门的法律监督机关，应该主动及时地对行政权进行制约，保障审判机关的司法独立。

　　其次，与审判行为的救济性强有关。司法被称为正义的最后一道防线，审判活动以公正和效率为主要价值取向，其自身的公正性至关重要。在长期的司法实践过程中，审判制度的设计者们绞尽脑汁，不遗余力地探寻审判活动的救济模式，争取尽可能地避免错误裁判实现审判活动的公平公正。伴随着现代审判制度的是一套相对严密、完整、有效的司法救济制度，包括审级制度、审判监督制度等。根据审级制度，绝大多数案件在一审裁判结束之后并不立即产生效力，当事人有提起上诉的权利，要求更高审级的法院、更高水平的法官对案件再次进行审理以维护自我权利；根据审判监督制度，即使司法裁判已经生效，一旦发现确有错误，依然可能重新审理或依法改判。对审判活动的当事人而言，他们与案件的审判结果有着最为密切的利害关系，当事人不可能对自己的切身利益无动于衷，一旦当事人认为自己的利益受到侵害，必然会通过各种救济机制进行自我救赎。可见，实现审判公正的关键在于审判机关内部纠错机制、救济制度的不断完善，而不在于检察机关的审判监督。

　　四、结语

　　自新中国成立以来，我国检察机关的法律监督已经走过几十年的历程。长期的司法实践表明，它是符合我国实际的行之有效的监督模式，是内生型监督体系的重要环节。目前，检察机关的法律监督面临理论和实践的双重困境，我国应该修改和完善包括宪法在内的有关立法，进一步明确和强化检察机关的法律监督权，实现检察机关由诉讼监督到监督行政、保障司法的转型。检察机关应加强内部改造，以检察监督的司法化和程序化为突破口，不断优化检察监督的模式，探索检察监督的新路径。这对克服检察机关的监督瓶颈，更好地实现法律监督效果，丰富中国共产党领导一元化领导下的监督体系，完善国家权力机关领导下“一府两院”的权力结构都大有裨益。




【作者简介】
陈莹莹，单位为复旦大学。


【参考文献】
{1}陈卫东．我国检察权的反思与重构[J]．法学研究，2002，（2）．
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