论刑事传唤制度的完善

【出处】《河北法学》2011年第10期
【摘要】刑事传唤是刑事侦查的重要措施，有其特定的法律价值和司法意义。实践中，对刑事传唤的属性认识不清，实际应用不当，应当引起重视。通过剖析刑事传唤的规范缺陷，发现刑事传唤的应用误区，来探索刑事传唤制度的完善建议。
【关键词】刑事传唤；规范缺陷；应用误区；完善建议
【写作年份】2012年


【正文】

　　“程序是法律的心脏”。刑事传唤是刑事侦查的重要措施，有其特定的法律价值和司法意义。由于刑事传唤的规范存在缺失，导致属性认识不清，实践使用不当，应当引起重视。完善刑事传唤的法律规定和司法使用，势在必行。

　　一、刑事传唤制度的规范缺陷

　　刑事传唤的法律规定存在缺陷，主要表现在如下四个方面。

　　（一）刑事传唤的适用条件过于笼统

　　按《刑事诉讼法》的规定，刑事传唤的适用对象是“不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人”。对于什么是不需要逮捕和拘留的犯罪嫌疑人，这里的规定过于笼统，只能从逮捕和拘留条件的反面进行考察。《刑事诉讼法》第61条列举了拘留的7种条件，对于符合这些条件的人，是可以拘留，而非应当拘留，实践中也大多取决于侦查机关的自由裁量权。《刑事诉讼法》第60条规定的逮捕的条件是，有证据证明有犯罪事实，可能判处徒刑以上刑罚，但采取取保候审、监视居住等方法尚不足以防止发生社会危险性，而有逮捕必要，同时排除了其中的应当逮捕但患有严重疾病的人，或者是正在怀孕、哺乳自己婴儿的妇女。对符合这个条件的人，虽然法律规定了应当逮捕，但其中什么是“不足以防止发生社会危险性”、“有逮捕必要”和什么是“严重疾病”，仍然并无十分明确的标准，实践中也是取决于侦查机关的自由裁量权。

　　同时，最高人民检察院《关于检察机关侦查工作贯彻刑诉法若干问题的意见》指出：“一般而言，法纪案件犯罪嫌疑人主观恶性较小，对自己的行为造成的危害后果也有一定的认识，应采取传唤的方式进行讯问，不直接拘传。对犯罪嫌疑人，经合法传唤仍不到案的再采取拘传措施。”该《意见》对职务犯罪的刑事传唤作出了原则性的规定，但是“一般而言”当然不意味着全部，对全部职务犯罪都排除拘传的适用显然是不合理的，那么什么是“一般”，仍然没有做出明确的规定，导致侦查机关在适用刑事传唤的过程中缺乏直接、明确和具体的法律依据，刑事传唤适用的随意性很大。

　　（二）刑事传唤的程序规则不够完善

　　一是程序规定不尽合理，有碍效能发挥。当前司法实践中呼声最强的是关于传唤的12小时期限过短问题。原《刑事诉讼法》关于传唤的期限没有明确限制，1997年《刑事诉讼法》新增规定，传唤持续的时间最长不得超过12小时。从保障人权的目的出发，立法者试图努力通过设定传唤的期限来尽可能降低刑事侦查行为对公众自由权利和生活安宁的侵扰，是值得称道的。但是必须看到的是，传唤作为一种刑事侦查措施，应保障被传唤人的合法权利，同时作为一种保障措施，也应当保障刑事侦查过程的顺利进行。在我国当前的刑事侦查能力和水平下，12小时的传唤难以发挥其制度的效能，特别是针对流窜作案、多次作案和职务犯罪嫌疑人员，由于案情复杂或者被传唤人具有反侦查能力，12个小时的较短时间内，侦查人员往往束手无策，侦查行为无法较好完成。事实上的困难使得当前侦查人员为了保障刑事诉讼活动的顺利进行而在传唤的使用上，“发明”了传唤与其他侦查措施的“综合使用说”或“选择使用说”[1]，不但损害了刑事诉讼法律的权威，客观上也否认了刑事传唤制度的实践作用和意义。二是程序规则过于简单，难以准确运用。如，法律规定对于不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，可以传唤到犯罪嫌疑人所在市、县内的指定地点或者到他的住处进行讯问，但是应当出示人民检察院或者公安机关的证明文件。这里，什么是“指定的地点”不明确，可以包括侦查机关的办公地点，可以包括侦查机关长期指定的所谓办案区，当然也可以包括侦查机关在处理某一特定案件而临时指定的宾馆房间等任何场所。又如，法律规定不得以连续传唤的形式变相拘禁犯罪嫌疑人，那么什么是连续传唤现有法律没有明确作出规定。三是程序规则没有统一，产生执法不公。如，公安机关办理的普通刑事案件中，可以将犯罪嫌疑人传唤到其所在市、县内的指定地点进行讯问。按诉讼法的一般规则，“所在市、县”是指犯罪嫌疑人户籍地，户籍地与居住地不一致的，指其居住地[2]。而《人民检察院刑事诉讼规则》却另外规定，检察机关在职务犯罪案件侦查中，传唤应当在犯罪嫌疑人的工作单位所在地进行，特殊情况下也可以在其户籍地或者居住地所在地进行。接受讯问的地点与犯罪嫌疑人、被告人的诉讼利益息息相关，相关法律和司法解释分别针对普通刑事犯罪和职务犯罪规定了不同的传唤地点，表面上是基于案件特性行侦查之便，事实上会产生法律上的实质不公平。

　　另一个十分突出的问题是，刑事传唤对自首的认定出现新的分歧。最高人民法院《关于处理自首和立功具体应用法律若干问题的解释》规定，犯罪事实或者犯罪嫌疑人未被司法机关发觉，或者虽被发觉，但犯罪嫌疑人尚未受到讯问、未被采取强制措施时，主动、直接向公安机关、人民检察院或者人民法院投案并如实供述自己的罪行的，认定为自首。那么对于犯罪嫌疑人接受侦查机关的刑事传唤后到案并如实供述的，实践中一般认定为自首，理由是刑事传唤没有强制性，犯罪嫌疑人接到传唤“通知”后有充分选择是否到案的余地。犯罪嫌疑人接到传唤后主动到案并如实供述，表明其内心意愿上有认罪悔改、接受惩罚的意识，客观上也有利于案件的侦破，节约了司法资源，符合自首制度设置的目的[3]。但两高最新发布的《关于办理职务犯罪案件认定自首、立功等量刑情节若干问题的意见》规定，犯罪嫌疑人在纪检监察等办案部门调查谈话或采取调查措施期间，如实交待办案机关掌握的线索所针对的事实的，不能认定为自首。这就是说，假若犯罪嫌疑人已向纪检监察等办案机关交待案情后，再受侦查机关传唤的，即使其主动到案并如实供述的也不能认定为自首。这就使得在相同的情节下，普通犯罪可以认定为自首，而职务犯罪则不可，法律的认定在相同程序上出现了矛盾。

　　（三）刑事传唤的执行程序缺乏监督

　　《公安机关办理刑事案件程序》规定，普通刑事案件的传唤须经县级以上公安机关负责人批准；犯罪嫌疑人到案后，应当由其在《传唤通知书》上填写到案时间和讯问结束时间，拒绝填写的，侦查人员应当在《传唤通知书》上注明。《人民检察院刑事诉讼规则》规定，职务犯罪案件的传唤须经检察长批准；同时规定了传唤时责令犯罪嫌疑人在传唤通知书上签名或者盖章，对于传唤结束或被传唤人拒绝签章时如何处理没有规定。显然，对公安机关的刑事传唤，主要受县级以上公安机关负责人的监督，而检察机关的刑事传唤，则只受本院检察长的监督。更为重要的是，这都只是传唤措施启动的监督，而非其过程与结束的监督。笔者认为，过程与结束的监督同等重要。在刑事侦查的过程中，受侦查理念的支配，犯罪嫌疑人往往处于弱势地位，缺乏第三方力量的监督，难以保障侦查人员公正执法。

　　虽然对整个侦查行为而言，当然存在一个事后的错案追究制度，但这个滞后的监督方式，不能及时避免刑事传唤过程中的非法，以实现保障人权，公正执法的刑事诉讼目的。

　　（四）刑事传唤的程序正义缺乏彰显

　　现代刑事司法的基本理念是：程序正义与实体正义同等重要，当两者发生不可调和的矛盾时选择程序优先。当前刑事传唤制度的设置没有较好地彰显程序正义的作用。一是如前所述，适用条件和程序规则的不明确，使得事实上刑事传唤的执行程序比较混乱，程序正义的作用无法实现。二是受大陆法“有罪推定”传统理念的影响，犯罪嫌疑人、被告人参与并自主行使诉讼权利的保障十分欠缺。在刑事传唤的启动、运行和结束中，侦查机关是当然的决定主体，被传唤人没有任何表达、陈述自己意见和建议的权利，也缺乏有较的救济方式。三是刑事传唤制度没有较贯彻侦查行为的比例原则。一般来讲，侦查行为的使用，应当考虑犯罪嫌疑人所涉及犯罪的性质、情节、后果、其人身危险性和逃避诉讼可能性的大小，侦查行为的程序应当与犯罪危害性和犯罪人的危险性程序成正比。刑事传唤由于其基础规则的不完善，使得侦查实践中侦查机关为了争取案件侦查的时间，把刑事传唤作为采取一切强制措施的前提程序，实质上加重了犯罪嫌疑人在侦查阶段的法律责任，造成实质上的非正义。

　　二、刑事传唤制度的应用误区

　　刑事传唤制度在法律规定上的缺陷，导致了侦查机关在实践运用中产生不少误区，主要表现为如下几个方面。

　　（一）在立案之前使用刑事传唤

　　立案是刑事侦查程序开始的标志，只有立案之后的案件才能运用各种侦查手段和强制措施进行侦查。传唤规定在刑事诉讼法《侦查》一章中，尽管其不具有强制性，但毕竟是刑事侦查的措施之一。实践中，许多侦查人员都深知传唤不属法定的强制性侦查措施，但对于其性质究竟是什么认识不清。为了延展侦查期限，追求破案率，实践中普遍存在先传唤进行讯问，等口供突破之后再立案的情况，不仅严重违反了法定的办案程序，也严重侵犯了被传唤人的合法权益和诉讼程序的正义性。

　　（二）审批刑事传唤的机关混乱

　　一般来讲，检察机关的传唤由本院检察长批准，一般不会出现问题。但公安机关的传唤审批相对复杂。严格来讲，公安机关的刑事传唤只有县级以上公安机关负责人才有权批准，但与之不同的是，公安机关的行政传唤基层派出所就可以决定。这就出现了两种不正常的情况，一是侦查机关由于认识错误由基层单位决定刑事传唤，二是侦查人员为了某种目的故意将刑事案件作行政传唤，以降低审批的层级。

　　（三）执行刑事传唤的方式不妥

　　主要体现在三个方面。一是把传唤和拘传作为联结运用的前后程序。与司法传唤不同，刑事传唤不是拘传的必经程序，只要侦查机关认定犯罪嫌疑人有拒绝传唤或逃避传唤的可能性，就可以直接适用拘传；同时，拘传．也不是传唤的必然结果，一次传唤达不到目的并不必然引发拘传。实践中有两种不良倾向，要么是应当直接拘传的却使用了传唤，不利于为刑事诉讼活动顺利进行提供有力保障，要么是在适用某次传唤不力后，按案情本应当再次传唤的，侦查机关出于某种目的却直接改用了拘传，不利于相对人心平力气地配合侦查，以提高刑事案件的侦破效益。二是口头传唤。与行政传唤不同，法律并没有赋予刑事传唤口头传唤的权力。侦查机关必须事先经过法定的审批程序开具《传唤通知书》后，才能将犯罪嫌疑人、被告人传唤到案。但实践中，往往存在先将犯罪嫌疑人、被告人传唤到案后，再补办《传唤通知书》的情况。事实上，这是一种严重的程序违法行为。三是强制传唤。如前所述，刑事传唤仅仅是一个“通知”，不具有法律上的强制性。与行政传唤相反，刑事传唤和司法传唤都不得使用手铐、警绳等约束性警械。但实践中，传唤、拘传不分，名为传唤，实为拘传的现象大量存在，严重破坏了诉讼的法律秩序和当事人的合法权益。

　　（四）刑事传唤的地点不准确

　　《刑事诉讼法》第92条规定，对于不需要逮捕、拘留的犯罪嫌疑人，可以传唤到犯罪嫌疑人所在市、县内的指定地点或者到他的住处进行讯问。实践中，关于传唤的地点也比较混乱。首先是异地传唤问题。侦查机关进行异地传唤可能是出于侦查便利、保密和安全的考虑，但基于诉讼法上在途时间不计人办案期限的一般性规定，为了避免侦查机关为争取“在途时间”而故意异地传唤，侵害被传唤人权益的现象，法律严禁异地传唤，但实践中又屡禁不止。其次是法律对“指定地点”缺乏明确，一些侦查机关对传唤的地点其实不做考虑，因为他们认为，不管在犯罪嫌疑人所在市、县内的任何地方讯问，当然都可以讲是侦查机关指定的地点。

　　（五）两次刑事传唤的时间间隔问题

　　《刑事诉讼法》明确规定，传唤持续的时间最长不得超过12小时。不得以连续传唤的形式变相拘禁犯罪嫌疑人。什么是“连续传唤”法律没有规定，两次传唤之间的时间间隔如何确定存在较大的随意性，甚至在某些地方出现了前次传唤结束被传唤人一走出传唤地点的门槛即被宣布开始第二次传唤的违法现象。这种牵强的执法方式，无疑是毫无保留地破坏了能够反映大众善良情感的最基本的美德和价值，即正义，而正义正是法的首要价值[4]。

　　三、刑事传唤制度的完善建议

　　刑事传唤的完善是一个庞大而抽象的问题，也不可能是一朝一夕所能完成的任务。从上文关于刑事传唤制度法律缺陷的分析可以明显看出，刑事传唤制度的完善归根到底可以总结为追求以下四个目标：一是细化刑事传唤的适用条件；二是完善刑事传唤的程序规则；三是加强刑事传唤的执行监督；四是彰显刑事传唤的程序正义。

　　当前，结合刑事传唤的执行情况和侦查实践的紧迫需求，为促使人们的司法期待得到最为接近的满足[5]，实现法律的公平和正义，笔者认为，完善刑事传唤制度，应当而且可以先解决以下几个问题。

　　（一）延长刑事传唤的期限

　　如前文所述，立法应当适当延长刑事传唤的期限。

　　关于延长刑事传唤期限的理由，有人提出：比较公安机关的留置盘问权和纪委的“双规”制度，侦查机关的刑事传唤期限过短，明显不符合法律程序的正义原理。

　　笔者认为，由于制度和措施的性质不同，对刑事传唤期限适当延长的理由考察，不应以作为行政强制措施的留置盘问和作为纪律检查手段的“双规”为依据，还是应当回归到司法实践的不适应性上来。当前我国在刑事侦查中关于侦查理念、侦查模式、队伍素质、制度途径、技术保障等方面存在的缺陷和不足，使得传唤在部分案件中难以有效发挥突破性作用。一是部分案情重大、后果严重的刑事案件，犯罪嫌疑人会拼命抵抗、狡辩，抱着“鱼死网破”的决心，给案件查处带来相当难度；二是一些走私、贪污、渎职、诈骗等高智商犯罪，犯罪嫌疑人自我保护意识、反侦查能力强，侦查员与犯罪嫌疑人要展开较长时间的斗智斗勇。因此，笔者建议，为了保障刑事诉讼的顺利进行，立法应当适当延长刑事传唤的使用期限。考察《刑事诉讼法》的相关规定，笔者认为，刑事传唤与拘传的期限应延长至24小时。因为，法律规定的取保候审的最长期限为12个月，监视居住的最长期限为6个月，拘留的最长期限为37日，而逮捕的最长期限可以达到7个月以上，因而刑事传唤与拘传的期限延长至24小时不会引发法律措施体系上的矛盾，相反还会更加趋于公平合理。

　　（二）明确刑事传唤的情形

　　关于刑事传唤的适用对象，与拘传相同，相关法律法规明确规定为“不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人”。对于什么是需要拘留逮捕的犯罪嫌疑人，哪种情形可以进行取保候审和监视居住，法律上有明确的规定。但是，法律却没有明确区分传唤和拘传的条件。拘传作为法定的强制性侦查措施，与作为非强制性一般侦查手段的传唤相比，明显不是等同的概念。拘传更加直接涉及限制或剥夺犯罪嫌疑人的人身自由权利，对于可以适用拘传的情形或条件，法律应当作为明确的规定。与之相反，不需要拘留、逮捕、取保候审、监视居住的犯罪嫌疑人，除了依法直接拘传的外，其到案可以适用刑事传唤。也就是讲，刑事传唤的适用情形的确定，依靠于直接拘传的适用情形的确定。

　　现行法律中，直接拘传的适用情形是侦查机关“根据案件的情况”，条文上十分模糊，实践中不受限制。笔者认为，应当在立法中明确规定直接拘传的适用情形，具体可以包括：1．无固定住处或其他情况无法传唤的；2．传唤可能导致本人或同案嫌疑人逃跑的；3．传唤可能导致串供、毁灭或作伪证据、干扰证人作证的；等等。在不需要拘留、逮捕的犯罪嫌疑人中，除了上述几种情形外，应当先适用刑事传唤。

　　（三）明确刑事传唤的间隔

　　我国法律关于不得用连续传唤的形式变相拘禁犯罪嫌疑人的规定，除了防止侦查机关违法侦查，依法保障犯罪嫌疑人的合法权益外，还包含这样一个主旨，即在两次传唤之间，让犯罪嫌疑人回到自己的住所或单位，保障有必要的休息和调整。从立法的精神出发，先后的两次传唤之间应有相对合理、明确的时间间隔，但《刑事诉讼法》实施13年来，并没有对此作出明确的规定。没有明确规定两次传唤之间的时间间隔，自然也就无法认定是否是连续拘传，使得这一条文在一定程度上虚置。

　　笔者认为，立法应当明确两次传唤之间的时间间隔，考虑到保障被传唤人正常休息和案件侦办连续性的需要，建议规定为24小时。此外，有学者认为，考虑到犯罪嫌疑人的罪行较轻，无须打破其正常的生活和工作秩序，传唤和拘传应在白天进行[6]。笔者不予认同，因为被传唤犯罪嫌疑人的罪行较轻，不排除与其有关的其他人案情重大或情况紧迫而应当立即对被传唤人进行讯问。

　　（四）设定刑事传唤的告知

　　刑事传唤的告知制度，是执行传唤的侦查机关和侦查人员把被传唤人依法被传唤的情况和其享有的权利有效地传达被传唤人及其家属，以便其对侦查实行监督的一种制度。告知体现对人权的尊重和程序的正义，是文明执法、公正执法的必要要求。刑事传唤的告知制度应包括，一是在执行传唤时告知被传唤人涉及的罪名、到案的法律义务和不到案的法律后果；二是在被传唤人到案时告知其法定的权利和义务；三是如果被传唤人是未成年人等限制行为能力人时，应当告知其父母及其他监护人传唤的时间、地点和理由等。没有执行告知制度的，侦查机关应责成相关部门受理和查处犯罪嫌疑人及其家属的投诉。

　　笔者认为，在执行告知制度时，应当兼顾两个平衡关系。一是侦查效率和公民知情权的平衡。由于传唤的时间较短，而法律文书制作和送达的程序要求复杂，在一般情况下，立法应允许侦查机关使用更加简化和灵活方式如电话、短信、传真等渠道进行告知。二是侦查安全和公民知情权的平衡。在案件侦办需要保守相关秘密时，立法应允许侦查机关对涉及案件秘密和侦查安全的事项有所保留。

　　（五）扩大刑事传唤的对象

　　在我国现行法律中，对证人、被害人的到案，只规定了“通知”，没有明确规定可以“传唤”。在学理研究中，从完善我国刑事证人作证的保障机制出发，多数论者主张将刑事传唤的对象扩大至证人和被害人。笔者认为，刑事措施理当保障公民的合法权益，同时也应该保障刑事诉讼的顺利进行。在司法实践中，无论是犯罪嫌疑人、被告人不到案，还是证人、被害人拒不作证，都可能妨害诉讼的顺利进行。由于我国对证人、被害人不作证或不出庭在制度上缺乏相应的制裁措施、在经济上缺乏明确的补偿措施、在安全上缺乏有效的保护措施，以及文化上的“明哲保身”、“厌诉耻讼”等传统消极文化影响，使得“凡是知道案件情况的人都有作证的义务”形同虚设[7]。要从制度上解决这一问题，从法律上完善证人作证保障机制，立法应当赋予侦查机关传唤证人和被害人的权力。一是及时排除妨碍诉讼顺利进行的情况，符合刑事侦查措施的目的；二是化解当前普遍存在的证人拒证问题，满足司法实践的迫切需求；三是传唤作为轻微的侦查措施，只对违反法定作证义务的人员使用，时间较短，不会严重损害被传唤人的合法权益。同时，立法应规定，对侦查机关的传唤无正当理由拒不到案的，可以使用拘传。唯如此，才能使传唤制度起到保障刑事诉讼顺利进行的作用。




【作者简介】
梁红标，广东省中山市人民检察院副检察长兼反贪污贿赂局局长。曾祥桓，广东省中山市人民检察院助理检察员。


【注释】
[1]王向东．浅议刑事传唤和拘传的法定时间问题[J]．江苏公安专科学校学报，1997，（3）．
[2]陈绍宏．走出刑事传唤的误区[J]．公安学刊，2005，（1）．
[3]滑俊杰，许建苏．传唤到案行为的实质界定[J]．中国检察官·司法实务版，2010，（3）．
[4]尹巧蕊，胡月红，真与善二维下的法之美——兼论和谐社会中人性化法治的美学途径[J]．河北法学，2007，（增刊）．
[5]武建敏．司法公信力的判例法立场[J]．河北法学，2011，（3）．
[6]刘玫．关于拘传的立法完善[J]．人民检察，1996，（7）．
[7]刘召刚．试论我国刑事拘传的立法完善[J]．北京人民警察学院学报，2005，（5）．