劳动改造中丞待解决的法律规定问题之研究

【出处】中国法学会监狱法学研究会
【摘要】我国劳动改造制度是在存了两千多年的罪犯劳动制度的基础上，通过借鉴国外运用劳动矫正罪犯的方式，逐步确立与发展起来的。1994年《中华人民共和国监狱法》（以下简称《监狱法》）颁布实施中，将劳动改造这一概念删除，有关劳动改造方面的立法，无论从形式上还是从内容上都不能满足实践工作的需求，导致劳动改造实施面临的困难重重。笔者充分考虑劳动改造的运用范围，吸取劳动改造制度发展中的经验教训，厘定了新时期我国劳动改造的概念。通过对劳动改造法律规定中所涉及到的劳动项目、劳动时间、劳动报酬、劳动现场管理、劳动保护及劳动中致伤、致残或者死亡的处理，进行较为深入和细致的分析，查找问题根源，提出解决方案，并提出通过修改监狱法典和颁行罪犯劳动改造实施细则相结合的办法来彻底解决劳动改造法律规定中存在问题。
【关键词】劳动改造；法律规定；罪犯权益
【写作年份】2012年


【正文】

　　1994年12月29日，第8届全国人民代表大会常务委员会第11次会议通过并公布了《监狱法》，并于公布之日起实施。其颁布与实施对劳动改造工作的顺利开展提供了强有力的法律依据，具有划时代的意义。经过16年劳动改造实践工作的检验，《监狱法》中有关劳动改造的相关规定在实践中发挥着重要的作用，但随着社会的发展，我国社会主义法律体系不断健全、完善，监狱法制化进程稳步推进，罪犯的维权意识也不断增强，我们发现其中存在诸多问题，迫切需要进行修订，笔者通过对现行的有关劳动改造法律规定的考察，立足于劳动改造工作的实际，提出解决劳动改造法律规定中存在问题的具体对策，以期对现实劳动改造立法工作起到一定积极的影响。

　　一、 劳动改造概述

　　（一）罪犯劳动制度向劳动矫正罪犯制度的演进

　　罪犯劳动自古有之，早在两千多年前的我国奴隶制时期，就对犯人实行“任之以事”、“坐诸嘉石，役诸司空”等劳役制度，之后的各个时期，均对罪犯劳动制度有一定的继承与发展。在16、17世纪加尔文教派注意到用劳动可以改善罪犯，主张用劳动改善盗窃犯、卖淫犯，他们认为，“孜孜不倦的活动是免下地狱并使心灵得到永久安宁的唯一办法，谁本身没有追求这种目标的动力，那就只能采取适当的强制措施挽救他的灵魂，以使他同上帝遭到破坏的关系恢复正常”。[1]用劳动矫正罪犯，起源于18世纪荷兰的监狱，其核心内容就是通过对罪犯的劳作，熏陶人性，已达到感化悔改的效果。[2]时至今日，罪犯劳动制度已经发展成为世界各国在刑罚执行领域中用来矫正罪犯的一项重要手段。

　　（二）我国劳动改造制度的确立与发展

　　1931年中华苏维埃共和国成立后，在中华苏维埃临时政府的统一领导下，革命根据地在进行革民法制建设的过程中，制定并颁行了《中华苏维埃共和国劳动感化院暂行章程》，明确规定了劳动感化院的性质是对犯人的教育改造机关，“目的是看守、教育及感化违反苏维埃法令的一切犯人……”，在具体组织犯人生产劳动中，明确以教育改造为主要目的，通过生产劳动，使犯人认识到劳动的伟大与艰辛，认识到剥削阶级不劳而获的可耻。为新中国劳动改造制度的发展与完善奠定了坚实的基础。

　　新中国成立后，为了解决监狱所面临的诸多问题，1951年5月，第三次全国公安工作会议在北京召开，会议把组织全国犯人劳动改造问题作为一项重要内容进行了讨论，并通过了《关于组织全国犯人劳动改造问题的决议》，将改造罪犯作为组织全国犯人劳动的首要的、根本的目的。我国劳动改造制度受到了党和国家领导人的高度重视，进入了一个全面发展的时期。

　　1954年9月，《中华人民共和国劳动改造条列》颁行，明确规定：“劳动改造必须同政治教育相结合，使强迫劳动逐渐接近于自愿劳动，从而达到改造犯人成为新人的目的。”确立了劳动改造的法律地位，为劳动改造制度的理论研究及实践推进提供了强有力的支持。

　　1962年12月，公安部颁行《劳动改造管教队工作细则》，进一步完善了我国劳动改造制度，为劳动改造工作实践的顺利推进及改造质量的稳步提升提供了制度保障。

　　1994年12月，《中华人民共和国监狱法》颁行。明确规定：“监狱对罪犯应当依法监管，根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动”，并在对罪犯的教育改造一章中进一步规定了罪犯劳动的强制性、劳动目的、劳动时间、劳动报酬以及劳动中致伤、致残或者死亡的处理办法。我们发现“劳动改造”在整个监狱法典中都未出现，更多的都是用罪犯劳动来进行表述。有学者认为，由于“劳动改造”一词涵盖整个监狱行刑活动有以偏概全之嫌，而且“劳动改造”一词的内涵容易被人误解，更容易被一些反华势力所利用，因此，在1994年颁布的《监狱法》中，“劳动改造”一词不但不在是整个监狱行刑活动的总称，而且这一概念本身也不再使用。但这绝不意味着我们不再把劳动作为改造罪犯的一个基本手段，罪犯劳动在我国监狱行刑中的地位和在改造罪犯中的作用并未降低或者受到轻视。[3]现如今，使“劳动改造”处于一种非常尴尬的境地，即监狱法典当中找不到，监狱学理论研究少不了，监狱工作实践中离不开，一定程度上影响着监狱理论的研究与监狱工作实践的发展。

　　（三）新时期劳动改造概念的厘定

　　鉴于劳动改造制度在我国的发展历程，我们有必要对新时期劳动改造的概念进行厘定，对其内涵进行解读。对劳动改造概念的界定，主要有以下两种观点：

　　劳动改造的概念有广义和狭义之分。狭义的劳动改造是指监狱等国家刑罚执行机关以生产劳动为手段，对罪犯实施的改造思想、矫正恶习和学习生产技能的活动，是改造罪犯成为守法公民的基本手段。广义的劳动改造是指刑罚执行制度和执行机关，它包括对罪犯刑罚的执行、监管、教育、劳动、生活卫生等活动。[4]

　　劳动改造是指我国监狱对依法判处死刑缓期两年执行、无期徒刑、有期徒刑的罪犯，通过组织其参加具有法律强制性的劳动而进行改造的一种执法活动。[5]

　　现如今，对刑罚执行制度和刑罚执行机关，无论是理论界、实践界，包括社会民众都已经有了全新的认识，劳动改造既包括刑罚执行制度，又包括刑罚执行机关的认识，已经成为过去式，一致认为劳动改造只是改造罪犯的一种基本手段。这一基本手段，因其在罪犯改造中所具有矫正恶习、培养健康情感、重塑观念、提高知识技能等方面的功效，不仅为国家主要刑罚执行机关——监狱作为一项重要的改造罪犯的手段而充分运用，而且也被国家其他的刑罚执行机关、监禁机构所运用。根据劳动改造所适用的范围，可以对其概念进行如下界定：

　　监禁机构视野下的劳动改造的概念：是指国家监禁机构以生产劳动为手段，对监禁对象所实施的以树立正确观念、矫正恶习、提高知识技能为目的的执法活动。

　　刑罚执行机构视野下的劳动改造的概念：监狱等国家刑罚执行机关以生产劳动为手段，对罪犯所实施的以树立正确观念、矫正恶习、提高知识技能为目的的执法活动。

　　监狱行刑视野下的劳动改造的概念：监狱以生产劳动为手段，对罪犯所实施的以树立正确观念、矫正恶习、提高知识技能为目的的执法活动。

　　笔者认为，将劳动改造的概念在监禁机构的视野下进行界定比较妥当。主要原因是各监禁机构或多或少都在运用这一手段，如果没有一个统一、权威的概念界定，将会使其在各自领域的特点对组织监禁对象进行生产劳动给与不同称谓、界定相应的内涵，而导致不必要的分歧与混淆，使“劳动改造”重蹈覆辙。在界定了劳动改造的概念后，在各类监禁机构适用的过程中可采用“对×××的劳动改造”的方式进行。

　　二、劳动改造法律规定中存在的问题

　　（一）劳动改造法律规定形式上存在的问题

　　劳动改造作为我国改造罪犯的三大基本手段之一，在监狱工作中居于重要的地位，而在监狱立法的过程中没有给予其相应的地位。具体来讲监狱法第四章专门对狱政管理的有关内容进行了规定，第五章对罪犯的教育改造中，即规定了有关教育改造的内容，又规定了有关劳动改造的内容，也就是将劳动改造并入了教育改造，这种做法是欠妥的。一方面，我们对监狱法典的名称、监狱的名称已经进行了调整，可以说已经排出了劳动改造所具有的“刑罚执行制度和执行机关”释义，没有必要再去剥夺其作为改造罪犯基本手段的权利，更何况在事实上我们也无法剥夺；另一方面，将劳动改造并入教育改造，企图树立大教育改造观的理念[6]，笔者认为没有必要，我们已经建立了比较系统完整的改造罪犯体系，又何必打破现有模式，去创立一种与现有模式并无本质差别的新模式，更何况教育改造手段难以包容劳动改造手段。[7]

　　监狱法典作为我国监狱行刑法律体系的核心组成部分，其内容过于单薄，仅有78条，有关劳动改造的立法更是少之又少，仅有6条，从多年的劳动改造工作实践来看，实难为现实的劳动改造工作提供相应的法律支持，按照我国的立法模式及立法形式构成，应尽快出台劳动改造方面的部门规章，作为监狱法典的重要补充，丰富劳动改造立法形式，满足劳动改造实践工作的需求。

　　（二）劳动改造法律规定内容中存在的问题

　　劳动改造实施中涉及劳动项目、劳动技能培训、劳动能力鉴定、劳动的组织形式、劳动时间、劳动场所、劳动保护、劳动效果、劳动现场管理、劳动报酬、劳动中致伤、致残、死亡的处理等内容，是一项庞大、繁杂、重要的工作，在改造罪犯工作中占有相当大的份额。监狱工作经过多年的发展，改造罪犯的手段得到不断创新，但在我国现实的监狱工作实际中，劳动改造依然在改造手段中居于重要的地位，甚至是基础的或者是核心的位置。而在《监狱法》中，仅用6条，200多字，为劳动改造工作的实施提供着法律依据。具体来讲，对劳动改造的强制性进行了授权，对劳动改造的目的进行了说明，对劳动改造中涉及的劳动时间、劳动保护、劳动报酬以及因劳动致伤、致残以及死亡的处理办法与国家其他相关法律法规形成了对接。看似对劳动改造进行了较为全面、系统的立法支持，但在具体运用中我们会发现，存在着诸多问题，集中表现为立法内容的缺失、立法内容与实践工作的冲突以及不能与国家相关规定形成有效对接，最终导致劳动改造工作对法律依据的刚性需求与现实监狱法律规范的供给之间的矛盾不断凸显。

　　三、劳动改造法律规定中存在问题的具体分析

　　（一）罪犯劳动项目

　　我国劳动改造法律规范中缺少对劳动项目的规定，只要求监狱根据罪犯个人情况，合理组织劳动，监狱不可能根据某个罪犯个人的情况去选择劳动项目，只能根据罪犯个人情况将其安排在某一劳动项目中相对较为合适的岗位上。实践中，罪犯所从事的劳动项目非常繁杂，总体上看主要以劳动密集型的生产劳动为主，并且与区域经济发展形成一定联系。其中主要存在以下几个问题：首先，罪犯劳动项目受制于区域经济发展的类型。其次，罪犯所从事何种劳动项目无暇顾及其回归社会的就业需求。再次，因劳动项目自身因素，导致安排罪犯劳动时间疏密不均；最后，劳动项目的多样性、劳动过程的复杂性、差别性等一定程度上延缓了全国性劳动改造实施细则的出台。针对上述存在的问题，在罪犯劳动项目的设定上，我们应当考虑到罪犯所从事的具体劳动项目与罪犯劳动技能的培养以及回归社会需求之间的关系；更应当考虑到全国性劳动改造实施细则制定的可能性以及实施的可行性。笔者认为，把罪犯劳动项目限定在一定的范围内，采用年度订单式生产劳动，以政府订单为主，兼顾市场需求，这样在很大程度上能够解决现实当中存在的问题。

　　（二）罪犯劳动时间

　　《劳动法》规定，劳动者每日工作不超过8小时，每周不超过44小时，用人单位在与劳动者协商后，在保障劳动者身体健康的情况下，每日延长不超过3小时，每月延长不超过36小时，并且在特定情形下，可以不受上述规定的限制。《监狱法》第七十一条规定：“监狱对罪犯的劳动时间，参照国家有关劳动工时的规定执行；在季节性生产等特殊情况下，可以调整劳动时间。罪犯有在法定节日和休息日休息的权利。”从以上规定中我们可以发现，无论是劳动法还是监狱法对有关劳动时间的规定都是采用原则性与灵活性相结合的方式进行的，符合我国的基本国情和劳动改造工作实际。根据笔者的了解，目前各省在罪犯劳动时间的安排上也存在着较大差别。有的采用“5＋1＋1”模式、有的采用“6＋1”模式、有的则相对随意性较大，超时间劳动情形严重，之所以出现各省市之间巨大的差异，归根揭底还是因为监狱经费保障不到位问题，所以要想彻底解决劳动改造中存在的诸多问题，首先就必须解决经费保障问题。虽然劳动法中有关劳动时间的规定严格意义上并不能适用于在监狱中服刑的罪犯，但劳动法有关劳动时间规定的立法意图应当得到推崇，在制定劳动改造实施细则时应当予以明确，实践中有些省份所采用的“5＋1＋1”模式符合目前我国的基本国情与监狱工作实际，应当在立法时予以采用。

　　（三）罪犯劳动现场管理

　　《监狱法》第七十条规定：“监狱根据罪犯的个人情况，合理组织劳动，使其矫正恶习，养成劳动习惯，学习生产技能，并为释放后的就业创造条件。”罪犯劳动现场管理是劳动改造的重点环节，关乎监管安全与稳定、罪犯改造质量等监狱工作的核心内容。而有关劳动现场管理的法律规定几乎是空白，实践中更多是依据各省局或者各监狱制定的规章制度，一方面这些规章制度不完善，不能够解决劳动现场所出现的有些问题；另一方面由于受到规章制度本身所存在的效力等级较低等缺陷，很难对罪犯形成有效约束；更有甚者，尽管规章制度存在，而一线负责监管的监狱人民警察迫于生产的压力，不想、不愿甚至不敢运用这些规章制度来约束罪犯，采用妥协的办法处理劳动现场中存在的问题，可想而知，在这种状态下，生产安全的隐患无形中被提升，一旦安全事故发生，则危及监狱、监狱人民警察、罪犯多方的权益。要解决上述问题，笔者认为主要从两个方面入手，一是尽快制定较为系统、完善、强有力的劳动现场管理法规，使一线的监狱人民警察有法可依，并且具有有效地手段去处理以往监管过程中所存在的管不住的问题；第二还是要解决监狱经费保障的问题，为监狱人民警察的执法工作创造良好的环境。

　　（四）罪犯劳动报酬

　　监狱法规定对于参加劳动的罪犯，按照有关规定给予劳动报酬。其中的“有关规定”在我国现行的法律规定中，只能找到《劳动法》，其中，第二条规定：“在中华人民共和国境内的企业、个体经济组织（以下统称用人单位）和与之形成劳动关系的劳动者，适用本法。国家机关、事业组织、社会团体和与之建立劳动合同关系的劳动者，依照本法执行。”监狱与罪犯在刑罚执行中分别扮演着刑罚执行机关与执行对象的角色，是一种执行与被执行的关系，他们这种关系的形成不以任何一方的意志为转移，不具有选择性，与劳动合同订立与变更所遵循的平等自愿、协商一致的原则相违背，所以《劳动法》当中所规定的内容并不能适用于在监狱中服刑的罪犯。也就是说监狱法中所规定的按照“有关规定”给与劳动报酬中的“有关规定”并不存在，这必然为基层的刑罚执行工作带来诸多的压力。如果按照劳动法中所确立的同工同酬原则，监狱的现实状况不可能作到；如果不按照此原则，监狱法律规章制度中又没有相关规定，不得已各省局或者监狱只能自立标准执行，导致罪犯劳动报酬的数量各省市之间的差别巨大，从几元到几百元不等，而无论拿到多少劳动报酬的罪犯对此并不领情，认为他们的权益受到了侵害，他们应该拿的更多。

　　笔者认为，有关罪犯劳动报酬的问题应尽快用法律法规的形式予以明确，以解决实践中所面临的尴尬。实施中应当响应联合国第一届犯罪预防与罪犯处遇大会在关于监狱劳动的决议中的规定，即“罪犯应获得公平的劳动报酬，其数额至少能够激发他们的劳动兴趣和热情。报酬最好充足些，使罪犯能够部分的帮助家庭生活，赔偿他们原来的受害者，满足在个人许可范围内的需要以及建立劳役金。”[8]具体办法一：根据各省、市经济发展状况和居民生活水平以及各省市最低工资标准，分别确立各省、市罪犯劳动报酬的上线并细化的劳动报酬发放的依据，罪犯劳动报酬的上线控制在各省市最低工资标准的1/10左右，同时建立罪犯福利基金，用来帮助罪犯实现解决家庭困难以及赔偿受害人的愿望，将罪犯劳动情况作为一项重要参考依据来决定罪犯可向福利基金申请的最高数额。办法二：提高罪犯劳动报酬的标准，将罪犯在监狱中吃、穿、住、用、娱乐等国家对于罪犯的改造经费、罪犯生活费的行刑投入都纳入到付费范围中，让罪犯在“社会化”的环境中改造。

　　（五）罪犯劳动保护与罪犯劳动致伤、致残或者死亡的处理

　　监狱法规定，监狱对参加劳动的罪犯，应当执行有关劳动保护的规定。但《中华人民共和国矿山安全法》、《中华人民共和国矿山安全法实施条例》、《中华人民共和国职业病防治法》、《中华人民共和国安全生产法》中的规定并不都适用于罪犯劳动，因此我们应当参照相关法律法规并结合罪犯劳动工作的实际，制定细化的罪犯劳动保护的法律规范，与此同时，根据国务院卫生行政部门公布的职业病目录，将患职业病危险系数较高的生产项目尽快撤出罪犯劳动项目范围。从事患职业病危险系数较高的项目，监狱要增加大量的人力、物力、财力的投入以保障安全生产，但这些并不能完全消除安全生产的隐患，只能从一定程度上予以降低，却时刻都给监狱留有潜在的危险，时刻给监狱人民警察、罪犯无形的压力，与其他劳动项目相比，在改造罪犯方面这些项目并不具有不可替代性，所以为了更好的保障监狱、监狱人民警察、罪犯的权益，应当正确把握眼前利益和长远利益，尽快放弃这些劳动项目。

　　劳动保险作为劳动保护的重要内容，在保护劳动者权益方面发挥着重要的作用。《监狱法》第七十三条规定：“罪犯在劳动中致伤、致残或者死亡的，由监狱参照国家劳动保险的有关规定处理。”国家为保障因工作遭受事故伤害或者患职业病的职工获得医疗救治和经济补偿，促进工伤预防和职业健康，分散用人单位的工伤风险，制定了《工伤保险条例》，对工伤保险基金的组成、工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇等内容作了较为详尽的规定，如果按照其执行，实践中不仅不具备操作条件，而且具有一定的负面效应。如果参照其执行，看似授予了监狱一定的自由裁量权，维护了监狱方的权益，但实际操作中，监狱一方很难与罪犯一方达成一致，为监狱执法工作的顺利开展带来了不必要的麻烦。笔者认为，应当充分考虑到罪犯劳动的特殊性，严格区分罪犯自身原因、他犯原因、监狱及监狱人民警察原因以及不可抗力，若属罪犯自身原因、他犯原因、以及不可抗力导致罪犯伤、残或者死亡的，监狱只对罪犯进行人道主义救助；若属监狱及监狱人民警察原因导致罪犯伤、残或者死亡的，应当按照《国家赔偿法》的相关规定对罪犯进行赔偿。监狱方亦可与社会当中的保险机构合作，设立专项险种，采用罪犯自愿投保与监狱为罪犯投保相结合的方式运作，降低风险、减少损失，更好的保障罪犯权益。

　　通过上述分析，要彻底解决劳动改造中存在的法律规定问题，应当从以下个方面入手：一，国家确定监狱所需各项经费的标准，并保障到位，罪犯劳动的收益全部上缴国家财政。二，通过国家政策的支持，划定罪犯劳动项目，保障罪犯劳动任务。三，修改现行的《监狱法》，重点解决两个问题。一是还劳动改造应有的地位，即在监狱法中增加对罪犯的劳动改造一章，将相关内容置于该章当中；二是，梳理监狱法当中有关劳动改造规定，进行必要的调整，使之与其它相关法律法规形成较好的衔接。四，制定《对罪犯的劳动改造实施细则》，将劳动项目、劳动能力鉴定、劳动技能培训、劳动时间、劳动保护、劳动报酬、劳动现场管理以及劳动中致伤、致残或者死亡的处理等作为重点内容，明确监狱、罪犯的权利、义务以及相应的法律责任，以维护良好的罪犯劳动改造秩序，更好的保障监狱、监狱人民警察及罪犯的合法权益。






【作者简介】
任希全，单位为中央司法警官学院。


【注释】
[1]转引自翟中东：《关于我国监狱法典若干问题的思考》，《监狱改革发展纵横谈》（上册），中国监狱学会，第289页。
[2]孙平：《监狱管理理论与实务》，中国政法大学出版社2004年版，第366页。
[3]王平：《中国监狱改革及其现代化》，中国方正出版社1999年版，第 164页。
[4]夏宗素：《监狱学基础理论》，法律出版社1998年版，第189页。
[5]史殿国 刘世恩：《监狱学基础理论》，中国市场出版社2005年版，第195页。
[6]夏宗素：《狱政法律问题研究》，法律出版社1997年版，第252页。
[7]翟中东：《关于我国监狱法典若干问题的思考》，《监狱改革发展纵横谈》（上册），中国监狱学会，第285页。
[8]转引自王平：《中国监狱改革及其现代化》，中国方正出版社1999年版，第 179页。


【参考文献】
{1}王平:《中国监狱改革及其现代化》，中国方正出版社1999年版。
{2}翟中东：《矫正有效地原则——当代西方的研究》，载《中国监狱学刊》，2009年第1期。
{3}翟中东：《罪犯劳动的组织：国际的视角》，载《中国监狱学刊》，2010年第2期。
{4}夏宗素：《监狱学基础理论》，法律出版社1998年版。
{5}章恩友：《关于监狱工作“首要标准”的思考》，载《中国监狱学刊》，2009年第2期。
{6}郑霞泽著：《监狱整体建设问题研究》，法律出版社2008年版。
{7}刘世恩著：《中国特色社会主义监狱制度研究》，吉林人民出版社2004年版。
{8}史殿国刘世恩著：《监狱学基础理论》，中国市场出版社2005年版。
{9}王明迪主编：《监狱改革发展纵横谈》，中国监狱学会2001年版。
{10}金鉴著:《监狱学总论》,法律出版社1997年版。
{11}郭建安鲁兰著：《中国监狱行刑实践研究》，北京大学出版社2007年版。
{12}孙平：《监狱管理理论与实务》，中国政法大学出版社2004年版。
{13}王福金著：《中国劳改工作简史》，警官教育出版社1993年版。
{14}王泰著：《现代世界监狱》，中国人民公安大学出版社1998年版。
{15}中国监狱发展战略研究课题组编：《中国监狱发展战略研究》，法律出版社2000年版。
{16}王泰：《缓刑与社区矫正——关于一种短期自由刑的改革构想》，载《中国监狱学刊》，2009第1期。