诉讼监督的理论与实践——“2010诉讼监督论坛”综述

【出处】《法学杂志》2010年第11期
【摘要】对诉讼活动进行法律监督，是我国检察机关重要职能之一。相对于丰富的实践活动，当前对诉讼监督的理论研究还非常薄弱。诉讼监督的内涵、范围、目的、原则，与人大监督、法律监督、法院独立审判的关系，相关工作机制等一系列基本理论问题需要进一步澄清和完善，诉讼监督实践中的突出问题也需要深入研究解决。
【关键词】诉讼监督；论坛；综述
【写作年份】2010年


【正文】

　　2010年7月28至29日，由北京市人民检察院主办、北京市检察官协会、北京市法学会诉讼法学研究会协办的“2010诉讼监督论坛”在北京召开。最高人民检察院孙谦副检察长、北京市人民检察院慕平检察长、北京市人大理论研究会索连生会长、中国政法大学陈光中教授、北京市法学会周信常务副会长等领导和专家出席论坛并致辞。此外，还有来自全国人大常委会、最高人民检察院、10个省级检察院、7个法学院校、北京市6个相关单位的领导和代表共计200余人参加了论坛研讨。现将研讨情况综述如下：

　　一、诉讼监督的相关基本理论

　　（一）诉讼监督的内涵、范围

　　陈光中教授认为，[1]检察机关的职能包括三部分：第一部分是追诉职能，主要包括自行侦查和提起公诉、支持公诉。第二部分是诉讼监督职能，是对其他的诉讼专门机关所进行的诉讼活动是否合法进行监督。第三部分是检察机关对少量的与诉讼有密切关系的行政活动进行监督，主要是劳教场所、监狱、看守所的管理活动进行监督。他明确指出，诉讼监督就是检察机关对非检察机关所进行的诉讼活动是否合法所进行的监督，检察机关自己的内部监督不应包括在内。国家检察官学院单民副院长认为，诉讼监督是法定的检察机关及其检察人员对诉讼主体—包括侦查机关及侦查人员、审判机关及审判人员、其他机关及其他人员之诉讼活动进行监督的具体形式及方法。最高人民检察院司改办王洪祥主任认为，对诉讼活动的监督，既包括检察机关加大对其他机关的监督力度，也包括检察机关作为监督者自身要接受来自外部和内部的监督。江西省人民检察院张国轩副检察长等对当前对诉讼监督的各种概念进行了深入分析，认为可以分为四种类型：第一种是将诉讼监督与法律监督等同；第二种是将诉讼监督看作是国家权力机关、行政机关、党派、群众、社会舆论等对诉讼过程一切活动的监督，具有将诉讼监督主体普遍化的特点；第三种是将诉讼监督等同于司法监督；第四种是将诉讼监督置于法律监督的概念之下，认为诉讼监督仅仅是法律监督的一种具体形式。在对各种类型概念进行比较分析的基础上将诉讼监督概括为：人民检察院根据宪法和法律的规定，通过行使国家法律监督权，依照法定程序，督促纠正诉讼过程中的违法行为，以保障诉讼程序正当合法的一项专门性的活动。[2]北京市人民检察院王志坤认为，“诉讼监督”不是一个法典用语，但在最高人民检察院的相关文件中却是一个一般法律术语，并且其内涵、范围均稳定、统一，而且是一个公认的、专属于检察机关的法律术语。“诉讼监督”就是“对诉讼活动的法律监督”的简称，也是对包括“立案、侦查、审判、执行、民行审判”等诉讼活动进行个别监督的概称。[3]

　　但也有专家对“诉讼监督”的提法提出了异议。华东政法大学蒋德海教授认为，人民检察院诉讼监督的提法从法理学来说面临一个与《宪法》第135条抵触的风险。制约和监督是当代约束权力的两种完全不同的方式，不能用制约代替监督，同样也不能用监督代替制约。要正确理解《宪法》第129条和第135条的规定，这两条其实规定了我国检察院的两项制度，或者说赋予人民检察院两种权力。《宪法》第135条确立了人民检察院在刑事诉讼中的一项重要原则—互相制约的原则，这意味着人民检察院有权对所有的公务行为实行监督，但是不包括刑事诉讼—在刑事诉讼的过程当中是一种制约。

　　（二）诉讼监督的理论依据

　　四川大学法学院龙宗智教授认为，中国检察机关法律监督的理论根据或制度渊源，有四个：第一是列宁关于法律监督的思想，这是历史渊源；第二是大陆法系国家法治守护人的思想，这是国际性的制度渊源、理论思想渊源；第三是人大制度以及人大法律监督权延伸的思想，这也是本次论坛所强调的。第四是在特定历史时期国家的政治、司法体制之下，司法制度设置与运行相对合理的思想。中国整体上司法制度运行还存在一些问题，用司法制度本身的规律解决不了，就为带有外部性的诉讼监督提供了相对的合理性。中国人民大学肖建国教授阐述了我国检察机关对于民事诉讼进行监督的必要性：第一，传统的民事诉讼结构是以辩论主义为基准、原则建立起来的，有内在的、根本的缺陷，它只能达到当事人对法官权力的约束，而无法解决当事人双方“虚假诉讼”对法院裁判形成的误导。第二，我国民事诉讼中存在高度复杂、难以协调的利益关系的冲突，而在目前司法制度下，法院司法威信不足以充分地协调这种复杂利益冲突，检察院的介入有利于合理地平衡当事人间的利益关系，也有利于使法院解放出来。第三，中国的民事司法正步入或者说有这样一种“卡迪司法”的迹象，就是就案论案、一个案子一种处理，这就导致法院在满足当事人主观权利的同时，把客观的法抛在一边，法律的尊严受到严重削弱。所以在这样一个背景下，检察机关介入民事诉讼进行监督，是非常必要的。北京市人民检察院一分院项明检察长认为，司法制度里面的核心制度应当是审判制度，诉讼监督制度存在的前提是审判制度目前还存在一些自身难以解决的问题。

　　（三）诉讼监督与法律监督、检察机关诉讼职能与监督职能的关系

　　1．诉讼监督与法律监督的关系

　　项明认为，“国家法律监督机关”是宪法对检察机关这一国家机构的根本定性，诉讼监督是检察机关实现自身职能的具体途径，离开诉讼监督就无从开展专门法律监督，履行专门法律监督机关职能必须在诉讼监督中才能完成，二者如同表里。中国人民大学田宏杰教授认为，诉讼监督是法律监督的核心或者说最主要组成部分，但绝不能将诉讼监督等同于法律监督。王志坤认为，诉讼监督与法律监督属于两个层面上的问题，法律监督是目的、功能和理念，而诉讼监督是具体的工作领域、是实现法律监督的手段。并且他认为，法律监督只是一种制约理念，在消极意义上通过诉讼分权来实现—这是当前域外检察最一般的模式；在积极意义上通过干预（提出纠正）来实现—它的极端模式是一般监督，中国模式是诉讼监督。[4]北京市人民检察院邹开红对11个诉讼监督地方立法进行了比较研究，认为地方立法中有的是加强“诉讼监督”的决议或决定，有的是加强“法律监督”的决议或决定，但这些地方立法在内容上并没有本质区别。诉讼监督还是法律监督，形式上看似是局部与整体的关系，但实质上法律监督是目的，诉讼监督是手段。可以通过加强手段更好地实现目的，而不能通过加强目的实现目的。在新形势下，加强法律监督更要强调和重视诉讼监督。[5]

　　2．诉讼职能与诉讼监督职能的关系处理

　　王洪祥主任认为，从检察机关职能构成来讲，侦查、公诉与诉讼监督是法律监督不可分离的几个组成部分，但是办案职能、诉讼职能与监督本身又是有所区别的—它们的对象、内容、运行方式和相关程序有所区别。为了更好地整合资源，使这两种职能能够协调，地方上有的检察机关在实践中尝试、探索将诉讼职能与诉讼监督职能适度分离，如设立专门诉讼监督职能部门，同时强调诉讼职能办案部门、诉讼监督职能部门要相互配合、支持。当然，适度分离的过程中也有很多问题需要我们在理论上予以解析、分辨。山东省人民检察院吕涛副检察长对刑事诉讼中检察机关控诉职能与诉讼监督职能的区别与联系进行了分析，认为二者在主体、客体、内容方面均有不同，但二者也有紧密联系：二者相互依存、互为条件，二者所体现的功能具有契合性，二者的价值追求相同。[6]北京市律协刑事诉讼业务委员会主任钱列阳律师对如何协调公诉与诉讼监督职能提出了疑问，如被告人提出自己被侦查人员刑讯逼供，并且法庭传侦查人员出庭时，公诉人是单纯的公诉职能，为侦查人员没有刑讯逼供进行辩护，还是能够与法庭一同履行自己的监督职能，对侦查中有无刑讯逼供进行客观公正的认识？

　　（四）诉讼监督的目的

　　关于诉讼监督的目的，与会代表达成了共识，即诉讼监督的目的是为了实现诉讼公正，或者说检察机关通过诉讼监督与相关机关共同促进公正、高效、权威的社会主义法治的实现，而非为了监督而监督，更非为了检察机关扩权或贬损其他司法机关的权威。

　　（五）诉讼监督的原则

　　关于诉讼监督的原则，是本次研讨较为充分的内容，与会代表从不同角度进行了详略不一的阐述，归纳起来主要有依法监督原则、客观公正原则、谦抑原则等。

　　陈光中教授认为，监督要在法律范围内进行。同时，检察院的活动要坚持客观公正的义务，因为检察院不是单纯的追诉机关，而作为法律监督机关，特别是要进行诉讼监督，目的就是要实现诉讼公正，所以检察院本身就要公正地、客观地依法进行监督，这样才能够实现检察院的目的，才能达到目标。慕平检察长认为检察机关推进诉讼监督工作应当坚持三个原则：一是依法开展监督工作，二是促进执法、司法机关内部制约，三是在用足用好现有手段的同时不断开拓监督渠道。北京师范大学宋英辉教授系统提出了诉讼监督的原则：一是依照法律的授权、程序和方式进行监督的原则，二是客观公正原则，三是适度与节制原则，四是利益衡量原则。北京市人民检察院甄贞副检察长也全面论述了诉讼监督中的依法监督原则、及时有效监督原则、监督与配合相结合原则、促进执法、司法机关内部监督原则、接受党的领导和人大监督原则。[7]

　　检察机关的诉讼监督是扩展监督还是谦抑监督，抑或是刚性监督还是柔性监督，与会代表对比进行了较为激烈的思想碰撞。

　　孙谦副检察长强调，诉讼监督对于维护司法公正、树立司法权威确实非常重要，但不能夸大它的作用。必须依法进行监督，超越法律就走向了反面。同时监督本身有一个合适的问题，过度了就会适得其反。所以在社会转型中，在法治发展过程中，检察权作为一种公权，一定要自省、内敛和谦抑，否则，检察权也是会被滥用的。肖建国教授也认为检察监督的谦抑原则非常重要，这意味着检察权是有限的，监督的方式、监督的程序、监督的手段也是有限的，要起到监督效果，务必要一枪打一个眼儿，而不能以监督案件数量多少作为评价标准。谦抑原则还意味着检察监督并不是检察官凌驾于法官之上，也不意味着检察官和法官过不去，检察官和法官之间其实有共同的法律目标可以遵循。王洪祥主任指出，从理论上来说，检察机关的法律监督应当是覆盖了三大诉讼的全过程以及相关行政执法活动，但是检察机关的监督权、特别是诉讼监督权不是无所不包、无所不能的，不能包打天下，应当做到谦抑、克制、严守分际，有所为、有所不为，这样才能突出重点，起到好的效果。最高人民检察院检察委员会专职委员童建明则认为，诉讼监督要坚持拓展性与谦抑性相结合。他指出，目前诉讼监督的范围还不够完善，手段还不够充分，要通过司法改革和立法来完善监督的范围，增加、补充监督的手段，健全监督的程序。但在拓展监督手段和程序的时候，特别要注意谦抑原则。为什么要谦抑？第一，检察机关的诉讼监督是整个诉讼监督体系中的一支力量，而且保证诉讼活动正常进行主要靠政法机关自身提高纠错的功能。第二，检察机关监督的效力也只是启动相应的诉讼法律程序，不应去直接纠正这些违法。第三，从目前案件的实际情况看，大量的案件，尤其是大量的民事案件，检察监督不可能实现全覆盖，从提升监督实效来讲，也必须突出重点。北京师范大学刘广三教授则对谦抑监督提出了质疑，认为“谦抑”在法律术语中表示次要，目前将谦抑作为诉讼监督的一个原则还太早，不应过分强调谦抑。田宏杰教授则认为，诉讼监督到底应该是谦抑监督还是拓展监督，抑或是刚性监督还是柔性监督，作为行政活动保障的司法权（包括以诉讼监督为核心的法律监督权）的行使，应该与行政法治的发展同步。而目前我国行政权的行使并不是谦抑型的，它的行使空间在横向上由于经济活动领域的不断延伸实际上是拓展的，在纵向上是减弱的。由此决定检察机关的监督应该是横向监督，监督的空间范围也要延伸。但监督方式要从过去那种刚性方式向柔性方式转变。德恒律师事务所李贵方认为，在检察监督这个领域里，该刚性的就必须刚性，该柔性的就应柔性，它应该是法律界定清楚的，不能随随便便地转化。国家检察官学院吴飞飞认为，强化诉讼监督与诉讼监督的谦抑原则并不矛盾。诉讼监督的谦抑原则可从两个角度来理解：首先，从设立诉讼监督权力边界的角度来讲要谦抑，不是对所有的事情、所有的问题都要监督。其次，从诉讼监督的方式上讲也应该谦抑，要采取一个让被监督者可接受的方式来行使我们的监督权力，这不是弱化，而是监督方式选择的问题。

　　二、诉讼监督与人大监督的关系

　　中国人民大学韩大元教授论述了人大监督与法律监督的界限，认为：相对于人大监督而言，检察机关的法律监督是一种专门监督。在建国之初两种监督形式曾一度有交叉重叠，但是随着法治建设的发展，二者的界限日益清晰。人大监督是人民代表大会制度原理的具体体现，是代议制逻辑下实现人民主权的一种保障形式。而检察机关的法律监督，则是在另一层次的权力配置过程中，为维护法制统一、制约其他权力的一种制度设置。它们在性质、原理、程序、效力等方面都存在明显差异。他认为，北京市人大出台《决议》一方面选择了适当形式的法律文件（对检察机关的诉讼监督）予以规范，另一方面拓展了人大监督方式，并且在某种意义上加强了人大监督的规范性。[8]慕平检察长认为，诉讼监督与人大监督之间具有连动性、一致性和从属性。诉讼监督连动着司法权力系统，司法权力系统连动着国家权力系统。诉讼监督就像一面镜子，映射出检察机关法律监督职能作用发挥的好坏，同时也映射出司法体制运行的情况。如果要通过权力的监督制约来维护司法公正和权威，诉讼监督一定会成为重要的切入点。同时，人大监督与诉讼监督均以维护法制统一和法律的正确实施为目的，保证中国特色社会主义司法制度发挥其内在优越性。另外，诉讼监督的工作情况处于人大监督之下，其成效也要受到人大监督的评价，诉讼监督作为介入全部诉讼流程的专业性监督，为党委领导和人大监督司法工作提供了专业途径和手段。湖北省人民检察院郑青副检察长认为，人大监督和检察机关的监督，既有密切的联系，又有不同。密切联系是二者监督目的具有一致性，检察监督对人大监督具有从属性。但两个监督在监督的范围、监督手段和方式、监督的效力等方面均是不同的。由此可以得出两个结论，一个是检察机关的法律监督必须要依靠人大的监督和支持，另一个就是人大通过加强对检察机关的法律监督来加强对司法机关的监督，这是一个很有效的途径。

　　三、诉讼监督的难点与对策

　　（一）诉讼监督的难点

　　《法学杂志》社周信社长认为，当前诉讼监督中普遍存在监督意识不强、监督不到位和法律对此规定不系统、不具体，诉讼监督的渠道、方式方法、后果的规定操作性不强等实际问题。最高人民检察院侦查监督厅万春厅长认为，在工作层面，诉讼监督的难点问题有观念上的问题、监督能力的问题、监督环境的问题等。在法律层面，因程序的不健全使监督实施起来难度大、效果不明显，反过来又挫伤了监督的积极性，出现不能监督、不敢监督、监督不到位等。针对这些问题，一要转变观念，二要突出监督重点，三要完善工作机制，四要建立奖惩机制。最高人民检察院司改办高景峰认为刑事诉讼监督中存在的主要问题是检察机关缺乏了解有关部门执法情况的机制和渠道，监督手段单一、软弱，监督范围和程序需要进一步完善三个方面。[9]项明检察长认为，当前诉讼监督工作中存在的主要问题，一是观念还有待更新，二是具体手段还不丰富，三是监督效果还有差距；并提出要以创新精神推进诉讼监督工作的可持续发展，一是要正确理解和把握诉讼监督在建设公正、高效、权威的社会主义司法制度中的地位和作用，二是要正确处理诉讼监督中的“软硬兼施”，三要强化体制机制创新，保持诉讼监督可持续发展。[10]北京师范大学卢建平教授认为，当前监督者面临两大难题：一是当规则明确的时候为什么有人屡屡违反规则，二是当规则不明确的时候又该怎么办。如赵作海这样的个案及类似案件反映出它不是偶然性事件，它带有一定系统性。在面对这些问题的时候，检察机关还能否拿起宪法和法律一丝不苟地履行监督职责？问天律师事务所张远忠主任认为，当前我国在诉讼监督中的突出问题是监督机构数量众多与监督效力低下并存。而在民行监督方面，突出的问题是监督的力量要明显弱于被监督者的力量。要改进民行检察工作，一是监督重点从对案件的监督转到对人大监督，二是借用人大的力量来进行监督，三是依靠政法委和纪委的力量来进行监督，四是要重形式轻实质。北京市人民检察院李新生副检察长也认为，民行检察监督的难点还在于检察机关的经验不足，缺乏积淀和一批有经验的人才。辽宁省人民检察院孙黎副检察长将诉讼监督工作中的难点归纳为五个困惑：监督理念差异的困惑、协调配合难的困惑、监督模式滞后的困惑、法律缺陷的困惑及人力、环境制约的困惑。[11]吕涛认为当前刑事诉讼中存在的主要问题是检察机关内部对诉讼监督和控诉这两个职能不作合理分工、诉讼监督程序隐含于控诉程序、诉讼监督法律规定过于原则抽象。[12]

　　（二）解决对策

　　王洪祥主任认为，要破解诉讼监督工作中的难题，必须把握处理好监督与支持配合的关系、监督者的监督（检察机关的诉讼监督）和被监督机关自身制约监督机制两者之间的关系、检察机关的诉讼监督与完善内部监督制约的相互关系、监督内容与监督形式的关系、强化监督与突出重点的关系、诉讼职能与诉讼监督职能的相互关系等六方面的关系。最高人民检察院渎职侵权检察厅李忠诚副厅长全面论述了检察机关如何做好诉讼监督工作，认为一要明确监督职责，二要增强监督意识，三要提高监督能力，四要把握监督时机，五要讲究监督方法，六要解决监督问题，七要完善监督机制，八要注重监督效果。[13]单民对我国的诉讼监督方式进行了深入论述，并从建立健全并创新现有的通用监督方式、专用监督方式、依法创建新的通用监督方式三方面提出了构建中国特色社会主义诉讼监督方式的具体设想。中国人民大学汤维建教授认为，要解决当前民行检察监督中存在的难点、困境需要实现制度性的八大转向：一是监督理念上由传统型的对立监督、实体监督、绝对监督向现代型的协同监督、程序监督、相对监督理念转向，二是监督范围上由有限监督向全面监督转向，三是监督客体上由实体监督向程序监督转向，四是监督的锋芒由审判性监督向诉权性监督转向，五是监督方式上由一元性向多元性转向，六是监督的始点由诉后向诉中转向，七是监督的规模由个案型向类案型发展，八是由诉讼监督向社会监督转向。北京市律师协会巩沙副会长认为诉讼监督中要注意解决几个问题：一是在同步监督、动态监督中要注意监督信息不对称的问题，二是关于监督效力缺乏保障的问题能否通过立法想一些解决办法，三是要注意诉讼监督的范围、延伸问题，四是注意协调独立审判与诉讼监督的关系问题。北京尚权律师事务所张青松认为，对于检察机关加强诉讼监督，一是监督手段要司法化，二是对诉讼活动的监督应尽可能地实现程序化。




【作者简介】
王志国，单位为北京市人民检察院。


【注释】
[1]如无特别引注，文中发言人观点为根据论坛录音整理的发言要点。
[2]张国轩等：《关于诉讼监督的基本问题》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第267 - 270页。
[3]王志坤：《诉讼监督论要》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第396 - 399页。
[4]王志坤：《诉讼监督论要》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第399 - 402页。
[5]邹开红等：《诉讼监督地方立法的比较研究》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第407 - 409页。
[6]吕涛：《刑事诉讼监督中二元论问题思考》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第224 - 227页。
[7]甄贞等：《诉讼监督的原则》，载《国家检察官学院学报》2010年第4期。
[8]韩大元：《地方人大监督权与法律监督权的合理界限—兼评北京市人大常委会＜决议＞》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第12 -20页。
[9]高景峰：《刑事诉讼监督的问题及对策建议》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第215 -223.
[10]项明等：《诉讼监督的有限传承与无限创新》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第296 - 304页。
[11]孙黎：《诉讼监督难点问题的思考和建议》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第188 -195页。
[12]吕涛：《刑事诉讼监督中二元论问题思考》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第227 - 229页。
[13]李忠诚：《诉讼监督需要注意的问题》，载甄贞主编：《人大监督与诉讼监督》，法律出版社2010年7月版，第284 - 295页。