诉讼经济视野中的公诉政策

【出处】《人民检察》2012年第3（上）期
【摘要】诉讼经济要求诉讼主体以最低的诉讼成本获取最大的法律效益，实现诉讼目的。为达最佳诉讼效果，在依法行使公诉权的前提下，检察机关必然会制定一系列公诉政策，这些政策都蕴涵着诉讼经济的要求。当前，检察机关在制定公诉政策，完善公诉权行使方式上应该积极探索扩大不起诉范围，进行辩诉交易，并探索介入侦查、引导取证、刑事和解等制度，以进一步提高诉讼效率、降低诉讼成本、实现诉讼效益最大化。
【关键词】诉讼经济；公诉政策；不起诉；辩诉交易
【写作年份】2012年


【正文】

在国家对司法投入总量变化不大的情况下，如何依法公正地处理更多的案件是司法机关所面临的一个严峻考验，“解决执法中的效益问题，实现诉讼经济的价值目标，势在必行，是客观所需”。[1]笔者认为，在检察工作全局政策思考时特别是公诉政策的制定中，为了解决任务繁重与资源不足的矛盾，提高诉讼效益，应该有重点地思考诉讼经济要求。

一、诉讼经济原则及其理论基础

（一）诉讼经济原则的基本内涵

诉讼经济原则是指在诉讼过程中，诉讼主体以最低的诉讼成本和诉讼资源投入，迅速及时地获取最大的法律效益，实现诉讼目的。诉讼经济的概念来源于西方的经济效益主义程序理论，该理论是由西方经济分析法学派提出的，主张运用经济学特别是微观经济学的观点和方法分析、评论法律制度及其功能，朝着实现经济效益的目标改革法律制度。强调经济效益必然涉及两个基本概念，即投入和产出，前者指投入的各种资源，如人力、物力、财力等；后者指获得的成果或效果。要使一种行为或过程符合经济效益要求，必须做到两点：一是使投入的资源得到最大限度地节约；二是使产出的成果达到最大化。应用到诉讼活动中，就是要求国家合理地配置司法资源，确保司法资源的耗费降低到最小程度，同时使大量的案件尽快得以处理。所谓司法资源，通常是指国家在诉讼活动中投入的成本，主要包括四个方面的内容：（1）人力资源，包括一定数量的司法官、书记员、法警等；（2）物力资源，包括相应的办公设施、办案器材、通讯、交通设备等；（3）财力资源，司法人员的工资福利、办案经费等；（4）时间资源，办案花费时间的长短决定了司法活动效率的高低和耗费司法资源的多少。

（二）诉讼经济原则的逻辑基点

诉讼经济原则的提出取决于三个因素：一是对惩治犯罪、维护秩序的社会需求。近年来，社会治安形势比较严峻，社会公众强烈希望国家有力地惩治犯罪，公众对司法维护社会稳定的这种希冀与现行社会治安环境恶化矛盾要求国家必须想方设法、采取各种措施提供一个良好的社会环境，为此，国家必须投入足够的司法资源。二是司法资源的有限性。司法资源是有限的，有限性的司法资源不可能承载所有的诉讼要求，包括经济发达国家在内的世界各国都无法承受刑事诉讼所带来的重负。“刑事诉讼之机能，在维持公共福祉，保障基本人权，不计程序之繁琐，进行之迟缓，亦属于个人无益，于国家、社会有损，故诉讼经济于诉讼制度之建立实不可忽视”。[2]以最少的资源获取更大的效果，这是一切社会活动追求的目标，也是刑事诉讼的目标之一。三是刑事司法的高消耗和诉讼成本的巨大化。刑事司法的启动、案件的侦破和对犯罪者的惩处需要投入大量的司法资源，特别在打击犯罪和保障人权双重目标作用下，实现不冤枉无辜者，不放纵有罪者的宗旨，司法机关必须付出大量的人力、物力，国家必须投入大量的资源，因此，较之其他方面，刑事司法耗用的资源极为巨大。

（三）诉讼经济原则的价值考量

从诉讼价值[3]角度考虑，基于以上三个因素考虑所确立的诉讼经济原则在刑事诉讼中具有十分重要的意义。一是有助于保障人权。“因刑事诉讼程序很容易就会不当地侵犯了被告的权力范围，也因为证据的品质会因时间一长而衰弱，因此需要有一迅速的刑事司法程序”。[4]犯罪嫌疑人、被告人作为被追诉一方，很容易受到强大国家机关的侵害，刑事诉讼的迅速进行，使得犯罪嫌疑人、被告人尽可能减少处在不明状态的时间，有助于保护被追诉方的利益。二是有助于实现诉讼公正。“法的目的和任务在于以最少的牺牲和浪费来尽可能多地满足各种相互冲突的利益”。[5]迟来的正义非正义，虽然诉讼公正需要一套严格、复杂而专业化程度较高的程序，但是，高昂的诉讼成本、漫长的诉讼进程和不确定的诉讼结果并不能产生当事人对公正的预期效果。及时迅速地投入司法资源，对犯罪事实进行确定的判断更有利于实现公正。同时，诉讼进程中尽可能缩短犯罪嫌疑人、被告人被羁押的时间，减少看押、管理等司法资源的过度耗费更有利于让公众感受到司法的公正。三是有助于实现效率价值。公正与效率是司法的主题之一，“而且法的公平与效率的比重是动态的”。[6]正义在法律中的第二个涵义是效率，诉讼成本的高低直接影响着公众对司法的接近程度，诉讼成本越高，当事人通过司法寻求正义的可能性越小。“无论对于国家或被告之利益，迅速裁判对于刑事司法而言至关重要——如何使迅速裁判之目的与其他刑事诉讼目的相配合，不失为近日刑事司法最迫切之课题”。[7]四是有助于维护法律的权威和发挥刑事司法的教育和威慑功能。诉讼成本过高，诉讼资源投入过多，案件久拖不决直接导致了法律秩序的不稳定，不符合国家利益。诉讼经济要求尽量地使案件得到公正快速的处理，结束长期不确定的诉讼状态从而有利于维护法律的权威。同时，诉讼经济的要求使犯罪与刑罚更加紧密地联系起来，清楚地展示犯罪的社会危害性和法律对违法者的惩处，从而可以起到教育和预防作用。

二、公诉工作中的诉讼经济与政策需求

（一）公诉的价值决定了诉讼经济是公诉的目标追求

“价值是从人对待满足他们的需要的外界物的关系中产生的”。[8]公诉的价值是国家与社会通过公诉活动所追求的结果。公诉作为国家追诉犯罪的专门活动，其价值目标有三个：实体正义、程序公正和诉讼经济（诉讼效益）。公诉制度是伴随着国家为了更好地惩治犯罪，同时防止司法专横而出现的。公诉弥补了私诉的不足，使得国家权力合理分化和刑事诉讼更加科学民主，从而有利于实现实体正义。因此，正义是司法制度包括公诉制度的永恒追求，“正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”，[9]正义也是公诉制度的首要价值。公诉的另一个价值是程序公正。西方有一句法谚，“正义不仅应得到实现，而且要以人们看得见的方式加以实现”。[10]这里看得见的方式就是指诉讼过程的公平性与合理性。公诉是国家针对社会个体发动的专门指控活动，这一活动应该遵循法定的程序进行，不得超越法律规定的职权。法定的程序不仅是实现实体公正的前提和保障，而且是独立于实体正义的自身价值，反映了诉讼参与人所享有的程序权利的情况，体现了程序公正。

相对于实体正义和程序公正，诉讼效益作为公诉的价值目标，是两者的逻辑结果，是法律及公诉作用于社会的实际效应。公诉是为了恢复被犯罪行为侵犯的社会秩序与社会正义而采取的手段，是国家动用包括人力、物力、财力等司法资源的专门活动，其效益是指对犯罪的惩罚以及对社会秩序的修复结果。作为一种耗费资源的活动，必须注重其效益。“惩罚犯罪的刑罚越是迅速和及时，就越是公正和有益。”“说它比较公正是因为：它减轻了捉摸不定给犯人带来的无益而残酷的折磨，犯人越富有想象力，越感到自己软弱，就越感受到这种折磨”。[11]使诉讼处于长期的不确定状态，即使是实体正确、程序公正，对当事人也是不公平的。因此，诉讼效率成为衡量诉讼制度优劣的重要标准。

公诉拥有的三种价值是统一的，但是，在一些情况下又是有冲突的。如实体正义与诉讼效益之间的冲突就表现为公诉资源的有限性制约了对实体正义的追求，而公诉程序公正性的增强可能会导致诉讼资源的无限消耗，从而降低了公诉的经济效益，等等。这客观上要求检察机关在衡量各种公诉价值目标的前提下，要根据犯罪形势的变化调整相应的公诉政策，以更好地实现三者目标的统一，这种统一要求我们在制定公诉政策时，除了思考如何实现实体正义和程序公正的同时，应该思考诉讼经济的基本要求。

（二）公诉实践的诉讼经济问题日益凸显

同为公诉价值目标之一，诉讼经济在现行公诉实践中并没有得到如同实体正义、程序公正价值同等的重视，但司法实践中诉讼经济问题却日益凸显。1997年至2008年间，全国检察机关公诉部门收案量逐年攀升。其中，2003年提起公诉994650人，2008年则为1143897人。而随着改革的深入、社会的变动、内部矛盾的激化等，刑事案件的高发仍是一个长期的趋势。刑事发案上升必然要求国家投入更多的司法资源，以有效地打击犯罪和维护社会治安稳定。但是，司法资源特别是人力、物力等短时间内难以达到与案件上升相等同的速度，由此引发了案件增多与司法资源相对减少的矛盾。与此同时，人们对社会治安稳定和司法公正高效高度关注，对案件的处理特别是如何更好地利用公诉权分流相关案件产生了新的需求。而且，随着效率在刑事诉讼价值体系中地位的日益提升以及刑罚观念的变化，各个国家对诉讼分流、实现诉讼经济日益关注。

如果不顾刑事案件的复杂多样性而盲目地对每一个案件都投入等量的司法资源，只会造成两种后果：一是对简单的案件毫无必要地经历复杂的诉讼程序，造成诉讼资源的浪费；二是对复杂的案件由于投入资源的不足而难以得到公正的处理。因此，案件的高发与公众对社会稳定的愿望要求行使公诉权和制定公诉政策时，在保证公诉符合程序公正和实体正义的同时尽量使公诉活动的诉讼效益性提高，即尽可能地以较少的诉讼资源获取最大的诉讼效果。

三、基于诉讼经济目标的公诉政策及其发展

（一）公诉政策的现状

近几年来，为了达到最佳的司法效果，强化法律监督，维护公平正义，检察机关制定了一系列公诉政策，并在公诉权运行过程中进行了相应的改革，这些改革都蕴涵着对诉讼经济的思考和运用。

1．对刑事案件实行诉讼分流。一切诉讼都应考虑经济合理性因素，这种要求主要与诉讼周期的长短、诉讼程序的繁简、司法资源的合理配置有关。[12]随着刑事案件的高发，案多人少的矛盾进一步凸显，在司法资源投入相对不足的情况下，如何保证案件公正高效得到处理成为了公诉政策制定时重要目标。为此，检察机关在审查起诉中，把诉讼经济作为是否起诉、如何起诉的一个参考因素，积极改进办案分工，对案件实行繁简分流、快速审理。最高人民检察院出台了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》，要求对轻微犯罪实行轻缓的刑事政策，建立快速处理轻微刑事案件工作机制。在公诉工作中对轻微犯罪实行轻缓的刑事政策，有利于促进执法公正，缓解社会矛盾，改善法治环境，有利于提高诉讼效率，合理配置司法资源，有利于教育、感化和挽救犯罪嫌疑人。[13]

首先，轻微刑事案件处理机制确立了轻微刑事案件的范围，即案情简单、事实清楚、证据确实充分，可能判处三年有期徒刑以下刑罚，犯罪嫌疑人认罪的案件为轻微刑事案件。其次，优化办案程序，简化工作流程、缩短办案期限，尽量采取非监禁措施，以减少司法成本，为犯罪嫌疑人、被告人及时回归社会创造条件。再次，根据轻微犯罪案件的不同性质和情节，依法采取不同的处理方式：对有认罪悔罪表现的犯罪嫌疑人、被告人从实体上予以从宽处理，通过建议侦查机关（部门）作撤案处理，依法作出不起诉决定，建议人民法院从宽处理等措施减少诉讼时限，降低诉讼投入。

2．减少内部的执法办案环节。从1999年开始，全国检察机关开始实施主诉检察官办案责任制（以下简称主诉制）改革。[14]这项改革在全国推行以来，打破过去用行政方法管理司法工作的旧模式，冲破集体讨论、集体负责的旧框框，形成主诉检察官为主要负责人，责权统一的新的办案工作机制。实行主诉制前，案件承办人办理案件的过程中，需要经过多次汇报，不仅审查案件、改变管辖需要汇报，而且起诉、退回补充侦查、延长时限等也需汇报。实行主诉制后，对于需要补充侦查的案件、一般改变案件定性不影响量刑的案件、具有从轻从重情节的、需要延期审理期限的案件等，主诉检察官可以自行决定。主诉制改变了以往的“三级案件汇报”的办案程序，加快了办案速度，减少了诉讼成本。实践证明，主诉制改革极大地提高于公诉队伍素质，发挥了主诉检察官在办案中的作用，明确和落实办案责任，有效地节约了司法资源，符合诉讼经济原则要求和公诉办案工作的自身规律。

3．促进刑事诉讼程序的简化。严格的诉讼程序是保证案件得以公正审理的基础，但是正如前文所述，对于所有的刑事案件课以同样繁杂的程序并不能完全达到司法的目标。为了进一步提高诉讼效率，减少诉讼成本，检察机关与人民法院共同积极推行扩大简易程序适用和普通程序被告人认罪案件简化审理方式改革。[15]要求对于符合法定条件的轻微刑事案件，应当积极建议人民法院适用简易程序；被告人及其辩护人提出适用简易程序，经审查认为符合条件的，应当同意并向法院提出建议；人民法院建议适用简易程序，经审查认为符合条件的，应当同意。实践证明，诉讼程序的简化带来了诉讼费用的降低与诉讼周期的缩短，使诉讼当事人能够迅速及时地感受到司法的公正与权威，同时使得检察机关有更多的资源投入重大、疑难、复杂案件的办理，避免因为诉讼资源的不足而导致案件拖延，保证了整体司法工作的良性运转。

（二）公诉政策的未来发展

笔者认为，除了应进一步完善繁简分流和主诉检察官办案责任制改革，扩大简易程序和普通程序简化审范围等，还可以完善和发展相关制度，以实现司法的公正和高效。

第一，扩充相对不起诉的适用。当前，相对不起诉的适用比例低，主要原因在于相对不起诉的适用条件严格，又缺少可供弹性掌握的适用原则。为发挥相对不起诉的价值和功能，在完备的监督制约机制的前提下，应适当扩充相对不起诉的条件。首先，突破“犯罪情节轻微”的界限，不把“犯罪情节轻微”作为“免除刑罚”的前提条件，只要是依照刑法规定可以或者应当免除刑罚的案件，就可以适用相对不起诉。对于某些重罪案件，在衡量不起诉符合社会公共利益的条件下，如果存在法定的免除处罚的事由，同样可以作不起诉处理。刑法规定犯罪分子有重大立功表现，可以减轻或者免除处罚；犯罪后自首又有重大立功表现的，应当减轻或者免除处罚。这些免除处罚的情况，并没要求必须是犯罪情节轻微的犯罪，所以这些情形应当突破“犯罪情节轻微”的界限，可作相对不起诉处理。其次，对特殊群体犯罪适用相对不起诉。如对于年龄在七十周岁以上的老年人、十八岁周年以下的未成年人实施的犯罪，根据犯罪的情形，都可以扩大适用相对不起诉的范围。

第二，细化存疑不起诉内容。为了促进提高诉讼效率和侦查水平，应把刑事诉讼法第一百四十条第四款的要求“可以”作出不起诉的决定改为“应当”作出不起诉的决定。同时，明晰“证据不足”的内涵。证据不足是指证据不确实、不充分，有必要将《人民检察院刑事诉讼规则》第二百八十六条第三款的内容纳入立法，即具有下列情形之一的，属于证据不足，不符合起诉条件：据以定罪的证据存在疑问，无法查证属实的；犯罪构成要件事实缺乏必要的证据予以证明的；据以定罪的证据之间的矛盾不能合理排除的；根据证据得出的结论具有其他可能性的。

第三，建立暂缓起诉制度。暂缓起诉制度是起诉便宜主义的重要体现。暂缓起诉制度意义重大，它有效衔接起诉与不起诉，更合理地分层次地处理不同类型的案件；减轻司法机关的工作压力，提高诉讼效率，降低诉讼成本；体现了区别对待的刑事政策，有利于刑罚目的的实现。对于可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制、单处罚金的案件；事实清楚，证据确实充分；犯罪嫌疑人承认指控罪行的；检察机关经过审查，根据犯罪嫌疑人的性格、年龄、境遇、犯罪情节的轻重和犯罪后的情况，认为不需要立即提起公诉的，可以作出暂缓起诉决定。被暂缓起诉人在暂缓起诉期间，有一些具体情形的，如故意实施新的犯罪行为或者其他严重违法行为的；暂缓起诉之前因故意犯有其他罪行，而在暂缓起诉期间内被判处刑罚的等，检察机关可依职权或者根据被害人的申请撤销暂缓起诉决定，提起公诉。

第四，取消公诉转自诉制度。公诉转自诉制度从根本上否定了检察机关的起诉便宜主义，存在种种弊端，这种看似保护被害人的制度，由于被害人很难比侦查、检察机关更有能力搜集证据，因而在实践中难以发挥实效，有必要对此项制度进行改革和完善，取消被害人的自诉权。考虑到被害人在公诉案件中的特殊诉讼地位，可以借鉴德国和日本的模式，允许被害人在不服不起诉决定的情况下，向法院申请并提出一定的证据，法院审查后裁定检察机关起诉，仍以公诉的形式提起诉讼。这样既能赋予被害人充分表达不服检察机关不起诉决定的权利，对检察官行使不起诉权进行制约，较好地保护被害人的合法权益，同时不会因公诉案件转化为自诉案件而引起程序上的混乱。

第五，辩诉交易制度。[16]近几年，理论界和实务界对辩诉交易是否适用一直存在着巨大的争议。笔者认为，从解决目前案件大幅度增加的角度，可以根据我国的司法实际，适当引入辩诉交易制度的一些内容，对一些证据不足的案件，[17]在充分尊重被告人诉的处分权的基础上，依被告人承认指控的事实为前提，允许检察机关降低指控。




【作者简介】
余双彪，清华大学法学院博士研究生，最高人民检察院检察官。


【注释】
[1]樊崇义：《论刑事诉讼法律观的转变》，载《政法论坛》2001年第2期，第52页。
[2]陈朴生著：《刑事经济学》，台湾正中书局1975年版，第327页。
[3]关于诉讼价值理论，不同流派有不同的价值原则。本文是指将一定的价值观（公正、效率、效益）运用于诉讼活动或诉讼过程，并由主体（通常是国家或公民）作出选择或评价的一种体现。
[4]Claus Roxin：《德国刑事诉讼法》，吴丽琪译，第148页。
[5][美]庞德著：《通过法律的社会控制——法律的任务》，商务图书馆1995年版，第35页。
[6]齐延平：《法的公平与效率价值论》，载《山东大学学报（哲社版）》1996年第1期，第69—74页。
[7]蔡墩敏著：《刑事诉讼法论》，台湾五南图书出版公司1993年版，第22页。
[8]马克思、恩格斯著：《马克思·恩格斯全集》，人民出版社1956年版，第56页。
[9][美]罗尔斯著：《正义论》，中国社会科学出版社1998年版，第1页。
[10]陈瑞华著：《看得见的正义》，中国法制出版社2000年版，第2页。
[11][意]贝卡里亚著：《论犯罪与刑罚》，黄风译，中国大百科全书出版社1993年版，第56页。
[12]参见陈光中、汪海燕：《刑事诉讼中的效率价值》，载樊崇义主编：《诉讼法研究》，中国检察出版社2002年版，第6页。
[13]参见Peter C Kratcoski and Donald B．Walker：Criminal Justice in America—Process and Issues．Random House．1984．
[14]主诉检察官办案责任制是在检察长领导下，在审查起诉部门实行以主诉检察官为主要责任人的办案制度。主诉检察官是一种岗位名称，是指在审查起诉部门设立的，按照规定能够独立行使一定职权和承担相应责任的检察官。
[15]自1996年刑事诉讼法修改以来，特别是2003最高人民法院、最高人民检察院、司法部联合下发了《关于适用普通程序审理“被告人认罪案件”的若干意见（试行）》以来，适用简易程序和普通程序简化审的案件数量逐年上升，在某些基层院，适用简易程序和普通程序简化审的案件已达60％—70％左右，在全国范围内，也占50％。
[16]基于篇幅有限，本文仅就辩诉交易的合理性进行学术上的探讨，对于制度的设计和在刑事诉讼中相应的配套改革和机制设计不作具体的阐述。
[17]从侦查的角度上看，囿于各种原因，事实上很多案件是难以得到侦破的，在这些无法侦破的案件中，用完整的证据证明案件事实几乎是不可能的。