中国司法改革年度报告（2011）（上）

【学科分类】司法
【出处】《政法论坛》2012年第2期
【摘要】自上而下的司法改革虽不断努力，但效果欠佳，司法改革应引入公众参与。这既有破局性意义，也充分可行。公众参与将为停滞的司法改革注入全新动力。2008 年底启动的新一轮司法改革步入收官之年，虽规模宏大，但司法体制性改革并无进展，大部分改革举措仍需贯彻落实，并作进一步调整和完善。
【关键词】司法改革；公众参与；年度报告；2011
【写作年份】2013年


【正文】

　　引言

　　2011年，中国特色社会主义法律体系宣告形成，新一轮司法改革步入收官之年。

　　2008年底启动的新一轮司法改革确定的60项改革任务绝大部分已经完成。随着这一轮司法改革进入最后阶段，改革工作的重心逐渐从制定方案、出台文件转向贯彻落实。年初，中央司法体制改革领导小组组成督查组，分赴10个省（市、区），重点对建立刑事被害人救助制度，完善对侦查活动的检察监督，完善检察机关职务犯罪案件审查逮捕程序，完善刑事诉讼证据制度，量刑规范化建设，招录培养体制改革试点工作，解决法官、检察官提前离岗离职问题，改革和完善律师制度，改革和完善政法经费保障体制等改革的实施情况进行督查。尽管督查结果为“满意”，但事实上，这一轮司法改革的大部分举措仍需深化落实，并作进一步调整和完善。

　　除刑事诉讼法和民事诉讼法的修改在诸多方面涉及司法体制改革，期待多年的铁路司法改革取得实质进展，执行体制及工作机制改革有所突破，量刑规范化改革、完善案例指导制和建立健全多元化纠纷解决机制继续深化落实，检察机关引入刑事申诉案件公开审查程序外，大部分改革措施仍只是司法工作机制的调整，甚至只是工作方法的改变。民众对此日益失望，期盼司法体制的实质性改革，呼唤司法改革的顶层设计。但也需承认，司法改革往往是一个渐进的过程，技术层面的改革亦有重要意义，且空间较大。量变引起质变，当量变累积到一定程度，关键环节将更容易取得进展。

　　法律的生命在于实施。中国特色社会主义法律体系既已形成，法治建设的中心任务便转向司法和执法，司法改革的进程将直接成为中国法治发展的晴雨表。随着公众对民主、法治和司法改革的日益关注，中国司法改革急需打开门窗，调整路径，引入自下而上的新动力。

　　一、综合性改革

　　——刑事诉讼法修改

　　刑事诉讼法修改是2011年法治热点事件，在诸多方面涉及刑事司法改革。2011年8月30日，《刑事诉讼法修正案（草案）》公布并向社会公开征集意见。草案共99条，拟将刑事诉讼法从原来225条增至285条，主要涉及证据制度、强制措施、辩护制度、侦查措施、审判程序、执行规定、特别程序等7大方面22项程序或制度的增删修改。草案一经公布，便引起社会的高度关注，引发巨大争议。截至意见征集结束之日，仅全国人大法律草案征求意见系统就收到78000余条建议。

　　草案在证据制度、辩护制度、侦查程序、证人证言等方面有所进步。例如，规定部分案件讯问过程应当录音录像；明确非法证据排除规则，吸收“两高三部”《办理死刑案件证据规定》和《非法证据排除规定》的相关实质条款，对非法证据排除的范围、程序、方法以及排除后证据的效力等作出明确规定；规定不得强迫犯罪嫌疑人、被告人自证其罪；强化对出庭证人的保护；免除近亲属的作证义务；确立律师在侦查阶段享有辩护人的地位，将律师介入诉讼的时间提前至侦查阶段；强化律师会见权，要求看守所须在48小时内安排会见，且不得监听；扩大法律援助范围；增设强制医疗程序；增加未成年人诉讼程序；增加刑事和解程序等。

　　但作为多方在分歧中不断博弈妥协的成果，草案仍存在诸多不足。第一，某些规定改进不彻底，自相矛盾。例如，明确规定“不得强迫任何人证实自己有罪”的同时，又保留了“犯罪嫌疑人对侦查人员的提问，应当如实回答”的规定，且长期呼吁的“沉默权”未能写入草案。第二，某些规定较为模糊。例如，有关秘密侦查的规定，“危害国家安全犯罪、恐怖活动犯罪等严重犯罪”，其中“等”具体包含哪些犯罪，无法明确；“无法通知”、“通知可能有碍侦查”的规定，极易成为适用于一切案件的“口袋”理由，导致秘密拘捕被滥用；技术侦查要经过严格的批准手续，何谓“严格”无法判断；刑事证明责任和证明标准仍需进一步细化。第三，某些规定出现倒退。例如，部分案件传唤、拘传持续的时间延长至24小时，实为纵容疲劳审讯；非法证据种类的列举情形不增反减，实为放松对（变相）刑讯逼供的监管；指定居所监视居住实为羁押措施，且无需司法审查，极易被侦查机关滥用。第四，某些规定只赋予权利却无救济，难于操作。例如，律师会见不被监听，但未明确发生监听的处理程序及违法后果。第五，某些规定尤其是侦查措施的规定，限制过于薄弱。例如，允许秘密侦查既无任何时间限制，又缺乏司法审查的监督；侦查措施批准机关设置不合理，易导致侦查措施被滥用。

　　总体上，草案对人权保护的力度远小于公权扩张的程度，与刑事诉讼法限制公权力、保护人权、维护自由的宗旨相悖。一些律师和学者甚至认为，草案是“国进民忧”，“小处进步、要处退步”，是“公安机关的全面胜利”。多年来，我国刑讯逼供现象屡禁不止，冤案不断，辩护律师长期面临“会见难、阅卷难、取证难”等问题，执业权利难以获得保障，刑辩风险大，侦查权过于强大，缺乏有力的监督制约等，成为我国刑事司法制度难以根治的顽疾。造成上述问题的关键原因在于刑事诉讼法立法宗旨错位，强调惩治犯罪，而忽略了人权保护和权力制约。

　　故借此修改之机，刑事诉讼法应重新明确限制公权、保障人权的立法宗旨。具体而言，应明确犯罪嫌疑人、被告人在各阶段均享有辩护权；保证在押犯罪嫌疑人、被告人能及时委托辩护人，赋予犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人知情权；限制会见须经侦查机关许可的案件范围，扩大辩护律师的阅卷权限；废除辩护人伪证罪条款，保障辩护律师的取证权；拓宽不得强迫自证其罪的范围；细化非法证据的种类及排除规则；完善取保候审程序，明确相关法律责任和救济途径；取消“指定居所”监视居住的规定，防止公民无故“失踪”；严格限制秘密拘留和逮捕的案件范围及适用条件；合理规定有关机关处理申诉、控告的期限，增强可操作性；严格限制传唤、拘传的持续时间，排除例外规定；取消犯罪嫌疑人“如实供述”的规定，赋予犯罪嫌疑人沉默权；扩大“应当录音录像”的案件范围，明确相应的法律后果；严格限制采用特殊侦查措施的案件范围，批准权上提一级，并交由检察院和法院行使，同时赋予公民相应的救济权；赋予当事人委托专门知识人员参与鉴定意见质证的权利；完善死刑复核程序，细化程序规则，强化辩护律师的作用；合理规定未成年人适用附条件不起诉的条件；扩大刑事和解的适用范围；提高启动没收程序决定权的法院级别，扩大异议权的主体范围；规范强制医疗程序，赋予当事人及其亲属异议权等。刑事诉讼法修正案尚未正式通过，期待全国人大认真考虑各方提出的意见和建议。

　　——民事诉讼法修改

　　1982年民事诉讼法（试行）出台；1991年民事诉讼法正式公布实施；2007年民事诉讼法施行16年后首次修订，仅涉及审判监督程序和执行程序的局部修改。2011年3月，新一轮民事诉讼法修改启动，此次修改被定位于“大修”。10月，民事诉讼法修正案（草案）公布并向社会公开征集意见。草案共修改54处，增设公益诉讼、小额诉讼制度，完善当事人举证制度和诉调衔接机制，扩大简易程序的适用范围，明确规定公众可查阅生效裁判文书，完善审判监督程序和执行程序，力图回应法律监督难、举证难、公益诉讼难、恶意诉讼泛滥、执行难、送达难等热点难点问题。

　　与刑事诉讼法修改的热议相比，《民事诉讼法修正案（草案）》显受“冷落”。新时代再现“重刑轻民”，原因多重。诸如，在自由和生命难获切实保障、人人缺乏安全感的今天，对公权的恐惧令刑事诉讼法成为关注焦点，民事权利保护的重要性稍显次要；在传媒时代，媒体的话语引导民众的目光，众多热点刑事案件令刑事诉讼法修改更引人关注；有影响的律师较少关注民事诉讼法修改；民事诉讼法学者的社会影响有限，未能有力推动各界对立法的关注等。

　　由于民事诉讼法的修改主要涉及技术层面的改革，遭遇的体制性阻力相对较小，故各界对修改的期望值较高。但总体而言，草案仍只是小修小补，许多成熟的改革思路未被采纳，部分条款甚至出现倒退。例如，提起公益诉讼的主体不应仅限于有关机关和社会团体，应附条件地允许公民提起公益诉讼，同时弱化起诉条件所规定的“直接利害关系”；人民检察院的法律监督范围从“民事审判”扩大到“民事诉讼”，似有不妥；立案未从实质审查改为形式审查，未能有效回应“立案难”问题；顺应“调解优先”的司法政策，规定“先行调解”，易产生法院过度重视调解、强迫调解等问题，同时没有明确“调审分离”；小额诉讼标的额确定为五千元以下，既未充分考虑经济落后地区的客观情况，可能导致当事人的权益保障不足，同时对于经济发达地区又偏低；再审事由仍不够明确；法学界呼吁多年的三审终审及多元审级、强制答辩、废除法院依职权启动再审等诸多改革思路，均未予触及。

　　——行政诉讼法修改

　　1989年行政诉讼法的颁布实施，是中国法治进程中的一件大事。该法施行多年，在督促行政机关依法行政、维护民众合法权益方面发挥了一定作用。但“民告官”之路坎坷崎岖，行政诉讼立案难、诉讼难、审理难、执行难等问题极其严重，制度缺陷也日益暴露。2011年，行政诉讼法自颁布实施21年以来，在连续两次进入全国人大常委会五年立法规划之后，终于启动修改，但尚未出台修正案（草案）。

　　综合多方信息，此次行政诉讼法修改有望涉及以下内容。第一，调整立法目的，增加行政诉讼法“解决行政争议”的功能，强调该法维护行政相对人合法权益和监督行政机关依法行政的作用。第二，调整受案范围，明确抽象行政行为具有可诉性，作为过渡性方案，目前可先规定行政法规、行政规章和地方政府规章之外的其他抽象行政行为可诉，确立司法最终救济原则，将终局具体行政行为纳入司法审查范围。第三，修改和完善诉讼程序，建立行政公益诉讼制度并规定特别程序，设置行政案件简易程序，允许法院调解，调整判决方式的种类，增加追究行政机关拒不执行法院裁判的法律责任，废除不停止执行原则，推动行政案件指导性案例体系建成等。第四，强化法律监督，规定检察机关依法履行监督职责，加强对行政诉讼案件立案、诉讼、审判以及执行环节的监督等。

　　行政诉讼法的修改涉及公权与私权、司法权与行政权的平衡。如何通过行政诉讼法的修改，实现司法权对行政权的有效审查和制约，落实公民权利的司法救济，是考验立法者胆识与魄力的难题。以上大部分内容若进入修正案，将在某种程度上改进行政司法制度，化解行政诉讼立案难、诉讼难、审理难、执行难等难题，促使“民告官”逐渐成为民众维护合法权益的常规途径。但法律修订只是解决方案的一部分。即使规定抽象行政行为可诉，法院仍可能不予受理。即使规定检察机关可通过检察建议等形式督促法院受理征地、拆迁、计划生育之类的“敏感”案件，也很难指望检察机关会积极作为，因为法院敏感的案件，对检察院同样敏感。没有司法独立，法院根本不可能真正独立地审理行政案件。行政权力过大，司法独立性不足，由此导致行政司法运作困难，执行无力，才是问题更深层的原因。修正案迟迟未能出台，亦是行政司法阻力巨大的反映。

　　行政司法制度的发展举步维艰，却最能检验法治的发展状况，因为法治的实质在于限制行政权。对于中国这样一个行政国家而言，行政司法制度的完善任重道远。法律修订是基础工作，建立分权制衡的宪政结构，限制行政权，保障司法独立，才是治本之策。期待2012年出台一部相对令人满意的行政诉讼法修正案。

　　——铁路司法改革

　　2009年7月，中央机构编制委员会办公室发布《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法机关编制的通知》，提出铁路公检法转制的概括性思路。之后，铁路公安机关将人员招录纳入中央国家机关公务员考试，从人员身份转变切入，率先进行转制。2010年底，中央机构编制委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、财政部、人力资源和社会保障部、铁道部联合发布《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》，明确将铁路运输法院和铁路运输检察院的财权、人事权划归地方司法系统，与铁道部只保持业务指导关系。

　　2011年，多年以来没有实质举动的“两高”开始加快铁路司法改革的进程。1月，最高人民检察院发布《关于铁路检察院管理体制改革的实施意见》，明确铁路两级检察机关划归后的人员身份置换、案件管辖等问题。3月，最高人民检察院检察长曹建明透露，中央已批准铁路检察院转制划归地方的政策，相关部门正部署落实。7月，全国铁路法院管理体制改革协调会召开，通报了由最高人民法院起草、征得铁道部同意的有关加快铁路法院管理体制改革文件的主要内容；广东省铁路法院、检察院管理体制改革移交框架协议签订仪式举行，广东境内的广州铁路运输中级法院、检察分院和广州、肇庆铁路运输法院、检察院正式脱离铁路部门，移交广东省并纳入国家司法管理体系。移交地方后的铁路法院、检察院，基本框架维持原状，工作职能仍针对铁路系统，其人员过渡由广东省委组织部会同省高级法院、省检察院和所在铁路局根据公务员法组织实施，其经费将列入省级地方财政预算，此前由所在铁路部门按规定标准予以保障。

　　2012年初，在上一年扎实工作的基础上，在山西铁路法检管理体制改革工作领导组的推动下，根据2011年5月通过的《山西铁路法检管理体制改革工作实施方案》，山西省政府、省检察院与太原铁路局签署协议，将太原铁路运输检察机关整体移交地方检察院，实行属地化管理。基于整体一次移交，妥善做好人员依法过渡和身份转换工作，顾全大局、统筹协调三项原则，包括两级四院的太原铁路检察机关顺利移交地方，182名工作人员转为公务员，并新增案件管理中心等三个内设机构。目前，成都等铁路检察院的移交工作正有条不紊地进行，预期全国铁路检察院将在6月底前陆续完成。

　　上述相关文件的出台，特别是广东省铁路法院、检察院、山西省铁路检察院的转制实践，是2004年中央确定改革铁路公检法体制以来取得的重要的阶段性成果。“企业办司法”不符合法治原则，以“去企业化”为核心的铁路司法改革是大势所趋、不可逆转。此项改革将有利于维护法治统一，提升司法公正。

　　考虑到此项改革的复杂性，铁路司法改革的最终完成势必需要经过一段较长的时间。《关于铁路法院检察院管理体制改革若干问题的意见》对铁路司法改革仅作原则性、方向性的规定，没有具体改革方案，只要求各地铁路法院、检察院根据自身经济状况、人员体制等不同条件探索适宜的改制方法。全国各地经济社会发展状况相差悬殊，全国71家铁路法院和76家铁路检察院，覆盖7000多人编制和经费保障，牵涉地方财政能力和人事安排等种种问题，具体改革方案只能在各地有关部门复杂的博弈中逐渐形成。进而，各级铁路法院、检察院在改制完成前有3年的过渡期，用以完成各项工作的移交。而且，即使改变隶属关系，将铁路法院、检察院的人事权和财权划归地方，由于工作业务在较长时期内仍受铁道部指导，加上人员结构基本不变，新的管理框架需要磨合，因而铁路司法的痼疾很难迅速祛除。同时，改制后条块分割、属地管辖的司法模式在应对铁路案件的流动性大、跨区域、变化快等方面，需要一个调整完善的过程。此外，铁路司法部门移交地方后，某些地方在收入方面可能出现较大落差，也会影响改革的稳定性和人员的积极性。因此，铁路公检法机关从铁路部门剥离，移交地方，纳入国家司法体制，在某种意义上只是改革的开端，转制之后面临的一系列问题，仍需不断探索解决，逐渐完善相关制度。

　　——量刑规范化改革

　　2010年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部和司法部联合发布的《关于规范量刑程序若干问题的意见（试行）》正式实施，量刑规范化改革全面启动。之后，“两高三部”多次发文，积极推进改革。一年多来，交通肇事、故意伤害、抢劫、毒品、强奸、诈骗等15种常见犯罪的量刑改革已经推行，一定程度上发挥了约束法官自由裁量权，提升刑罚裁量科学性、统一性和合理性的积极作用。地方司法机关结合当地具体情况，制定出涉及更多罪名的“量刑意见”或“刑罚适用规范”。例如，辽宁省高级法院《＜人民法院量刑指导意见（试行）＞实施意见》，山西省高级法院《＜人民法院量刑指导意见（试行）＞实施意见》，河北省高级法院《＜人民法院量刑指导意见（试行）＞实施细则》，辽宁省锦州市中级法院《关于量刑规范化执行实务问题的意见》，山东省邹城市检察院与中级法院《刑事诉讼量刑规范化操作规程》，宁波市北仑区检察院与法院《量刑程序规范化实施规则（试行）》等。

　　量刑规范化改革有助于解决当前刑事司法实践中的量刑偏差问题，促进同案同判，保障司法统一。但制度仍需不断完善，司法技术也需及时跟进。这需要在现有改革的基础上，坚持罪刑相当和司法统一的法律原则，进一步建立迈向司法统一、体现宽严相济刑事政策精神的刑罚适用规范标准和操作规程。主要包括：

　　第一，逐渐扩大量刑规范化改革涉及的罪名范围。改革成熟后，量刑规范化应逐渐覆盖刑法规定的所有罪名。随着覆盖罪名的增加，量刑改革所针对的刑罚也应从有期徒刑扩展到无期徒刑、死刑等刑罚的适用，规范故意杀人罪等重罪的量刑基准。

　　第二，控制地方司法机关制定具体量刑标准的行为。目前，各级司法机关的量刑规范化改革主要遵循“两高三部”颁布的意见，但实践中存在省级甚至市级、基层司法机关制定相关规范性文件的现象。这在一定程度上有利于促进司法统一，但也可能产生新问题，并引发社会对量刑标准过度“因地制宜”的质疑。有必要在肯定地方改革试点的基础上，引入备案制度，加强监管，确保量刑标准的统一。

　　第三，促进量刑程序及其改革的参与性。法院量刑程序须保证被告人、辩护律师、被害人和检察机关的充分参与。量刑规范化的持续推进需引入公众参与，遵循公开、民主的原则，量刑标准和裁量规范应征询社会各界特别是法律学者、律师的意见，而非由法院独断或司法机关“内部研究”。所有量刑标准和规范须通过适当的平台公开发布，以保证被告人、辩护人、被害人及公众知悉和运用。

　　此外，在量刑规范化改革全面施行的基础上，最高人民法院将总结经验，对法官民商事审判的自由裁量权作出明确约束和规范。2010年最高人民法院将“司法自由裁量权的行使和规范”列为重大调研课题。部分法院就规范自由裁量权先行试点，如上海市高级人民法院2009年拟定《关于规范法官自由裁量权行使的指导意见》，2011年出台《关于规范法律适用、推进法律适用统一的若干意见》，并进行以“规范行使自由裁量权”为主题的法官轮训，旨在从程序和技能两方面，督促法官规范行使自由裁量权。最高人民法院拟出台的司法文件将从程序和实体上全面规范法官的自由裁量权，旨在统一司法尺度，提升司法公信与权威。

　　——国家赔偿制度改革

　　近年来频繁曝光的冤假错案在拷问司法公正的同时，也让国家赔偿成为关注焦点。2010年，实施15年之久的国家赔偿法修改，进一步扩大赔偿范围，理顺赔偿程序，明确精神损害赔偿，完善赔偿费用支付保障。在国家赔偿案件程序改革方面，新国家赔偿法取消了确认程序，赋予人民法院赔偿委员会对赔偿义务机关职权行为进行合法性审查的职责，并增加赔偿委员会审理赔偿案件程序的4条规定，对赔偿委员会的组成等作出修改，有所进步。但此次修改仍有不足。例如，保留先行处理程序，意在给予赔偿义务机关自我纠错的机会，却有悖于“当事人不得担任自己的法官”之程序原则；有关协商程序的规定过于原则，缺乏可操作性；确认与赔偿程序合并，效果有待实践检验等。

　　2011年，为贯彻新国家赔偿法，最高人民法院颁布《关于适用＜中华人民共和国国家赔偿法＞若干问题的解释（一）》和《关于人民法院赔偿委员会审理国家赔偿案件程序的规定》，进一步明确、细化和补充立法中过于原则和欠缺的事项。主要包括：取消国家赔偿的确认前置程序；规定赔偿请求人和赔偿义务机关可对存在争议的侵权事实进行质证，并细化质证范围；确定赔偿义务机关对职权行为的合法性负有举证责任；规定赔偿案件的立案程序，包括申请方式、形式要件和审查期限等；增加赔偿案件当事人委托代理的规定；增加法官回避的规定；明确赔偿案件协商的原则和范围；规定中止审理和终结审理的情形等。该司法解释既是对国家赔偿法的贯彻落实，也细化了部分程序规则，增强了可操作性，为赔偿请求人申请和获得国家赔偿提供了便利，提升了法院赔偿委员会审理程序的公开性和公正性。

　　程序完善特别体现为国家赔偿审查程序的“司法化”，对审查机构的设置也提出新的要求。一是改变赔偿委员会人员匮乏、依附行政庭等部门、具体工作实由负责行政事项的赔偿办公室处理的虚化现状；二是调整赔偿委员会职能，使之从“算账理赔”的机构转变为承担“审理职能”的办案机构。辽宁省高级人民法院及其下属17个中级法院在全国率先进行探索，撤销赔偿办公室，设立赔偿委员会，充实审判人员，实现赔偿委员会的实体化改造。这一地方性改革为国家赔偿案件的审判工作提供了有力的组织保障，有望在今后得以推广。

　　作为制约国家权力和救济公民权利的一项重要制度，国家赔偿是体现一国法治建设程度和人权保障水平的窗口。国家赔偿法既囊括了行政、司法的程序规则，更以实体规则为主体。故法院的努力只能局部改进。未来在坚持国家赔偿审查程序的“司法化”并逐步向“诉讼化”改造的同时，应立足整体，全面完善国家赔偿制度。主要包括：逐步扩大包括权益范围、行为范围和事项范围等在内的国家赔偿范围，科学界定免除国家赔偿责任的情形；合理设定国家赔偿的归责原则，构建以违法归责为原则，过错归责、结果归责、瑕疵归责为补充的多元化归责原则体系；科学设置国家赔偿申请、协商、决定、执行、追偿等各环节的程序规则，取消先行处理程序，引入回避、公开等基本制度，提高程序的参与度，实现决定程序的“诉讼化”改造；提高国家赔偿的标准，包括提高侵犯人身自由的赔偿标准，合理的间接损失纳入财产损失；国家赔偿实质上是国家对公民的侵权行为之救济，故国家赔偿标准与民事赔偿标准应逐渐走向统一，有些国家机关的侵权行为具有特殊性，可专门规定赔偿标准，但不得低于民事赔偿标准；完善国家赔偿的种类，加强精神损害赔偿责任的法律适用，适当补充惩罚性赔偿责任，并细化消除影响、恢复名誉、赔礼道歉等责任的具体形式。

　　——深入推进“大调解”

　　2011年4月，中央社会治安综合治理委员会、最高人民法院、最高人民检察院等16个部门联合发布《关于深入推进矛盾纠纷大调解工作的指导意见》（下称《意见》）。《意见》立足于纠纷的预警和疏导，将人民调解置于其他纠纷解决方式之前，要求坚持调解优先、依法调解，充分发挥人民调解、行政调解、司法调解的作用；要求建立由各级政府负总责、政府法制机构牵头、各职能部门为主体的行政调解工作体制，并详细规定各行政机关纠纷解决的职责范围和工作机制完善方向；强调司法调解以一般民事案件、轻微刑事案件为重点，不断拓展调解范围，建立完善法院与职能部门在调解、仲裁、执行等工作环节的联动机制；要求检察机关在大调解格局中履行法律监督职能，建立以引导当事人和解为主要方向的纠纷解决工作机制；各级综治委及其办公室在党委、政府领导下负责大调解工作的组织、协调、检查和督办。

　　作为多年“大调解”建设的经验总结和制度提升，《意见》是建立“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理格局的重要部分，旨在通过统筹兼顾、联动协调，构建以人民调解为基础、诉讼调解为主导、行政调解为补充、司法审判与检察监督为保障的多元化矛盾纠纷解决机制。该意见首次以全国性文件的方式，明确了人民调解、行政调解和司法调解的关系，对各类调解主体特别是若干行政调解的调解范围、制度完善作出了方向性规定，并尝试探索检察等部门在化解社会矛盾方面的积极作用，有利于加强资源整合，化解矛盾纠纷，促进社会和谐。

　　不过，《意见》仍是对大调解工作的框架性、方向性规定，各类调解的工作机制、程序设置、衔接整合仍需各地各部门根据自身实际做进一步安排。在公民社会发展薄弱、民间纠纷解决机构难以建立、人民调解绩效低下、行政调解依托行政权力、法院调解经常违反自愿原则等现状下，官方主导的“大调解”要从口号走向现实，充分发挥纠纷解决功能，前景并不乐观。

　　调解在多元化纠纷解决机制中占据核心地位，其重要作用毋庸置疑。完善调解制度最重要的方向在于，发展社会自治型民间调解。人民调解要真正发挥效用，应当从半官方调解转化成真正的民间调解。随着人民调解制度的发展，“人民调解”的“人民”二字最终可以去掉，因为人民调解本身就是民间调解的一种，而所有民间调解从某种意义上来说都是“人民的调解”。行政调解应当尽可能远离行政权，逐渐发展为相对中立的纠纷解决机构。严格区分法院内外的调解，法院外调解无论如何强调都不过分，法院调解则应适度，“能调则调，当判则判”，调解率的硬性要求必须取消。最后必须强调，调解优先的社会政策，不可视为“维稳”政策的一部分，不可偏离规则之治的发展方向，不可因此削弱法治的重要性。




【作者简介】
徐昕，北京理工大学法学院教授，司法高等研究所主任；卢荣荣，西南政法大学博士研究生，司法高等研究所研究人员；黄艳好，北京理工大学博士生，司法高等研究所研究人员。