论预防性行政诉讼法律制度

【学科分类】行政诉讼法
【出处】中国法院网
【关键词】预防性行政诉讼；适用范围；适用条件
【写作年份】2012年


【正文】

　　行政诉讼的类型是指公民、法人和其他可以提起行政诉讼请求救济，并且法院仅在法定的裁判方法范围内采取的诉讼形态。在我国行政诉讼法学领域，对于行政诉讼的类型的研究是一个长期被忽视的问题，类型原理的运用也就更为少见。参照大陆法系和英美法系的发达国家关于行政诉讼类型的划分，大体上均有撤销之诉、义务之诉、确认之诉、一般给付之诉和赔偿之诉这五大诉讼，除此之外还可能含有机构之诉、公益诉讼和预防性诉讼等。我国诉讼类型的建构也必将以这五大诉讼类型为基准。但是，这几种诉讼均属于事后救济，我国《行政诉讼法》对“未来”的法律保护方式考虑得并不多，对于那些受侵害后便不可恢复的权益的保护却显得无可作为。因而，借鉴发达国家的经验，创立适合中国“预防性行政诉讼”，对于公民权利的保障，便有了更加深远的意义。

　　一、预防性行政诉讼概述

　　世界上许多国家和地区在行政诉讼制度中都有预防诉讼这一诉讼类型，尽管名称和适用范围不尽相同，但实质上都是公民行使抵抗权，阻却某种行使行政权的行为发生，以防止造成不可弥补的损失。创设中国特设的“预防性行政诉讼”，应采用比较分析的方法，参考英国、德国等国的实际情况，对比诸国关于这一概念的不同界定，了解其的来源，再提出一个恰当的概念，分析其特征。

　　（一）预防性行政诉讼在域外的运用

　　1、英国

　　预防性行政诉讼在英国主要体现为英国的禁止令和阻止令。

　　英国司法审查的救济手段分为公法上的救济手段和私法上的救济手段两种。禁止令属于公法上的救济手段，是高等法院王座分院对低级法院和行政机关所发出的特权命令，禁止他们的越权行为。适用于一切低级法院和行政机关的越权的决定，但是只用于作出前和在执行过程中的决定。

　　阻止令则是一种私法上的救济手段，是法院要求一方诉讼当事人不为一定的行为或为一定的行为的命令。 我们可以将其这样简单的理解：前者是一种消极性的禁令，主要是防止违法行为的发生或者延续；后者则为一种积极性的禁令，阻止消极违法行为继续存在。行政法上适用的阻止令是法院阻止当事人为一定行为的命令，其作用相当于公法救济手段上的禁止令，仅适用范围不一样。阻止令既可以在诉讼结束时发出，以确认已经确立的法律关系；也可以在诉讼进行当中或者开始时发出，称为“中间性阻止令”，以维持现状待法院最后判决。

　　2、德国

　　预防性法律保护针对的是行政机关的将来（预期）的作为或不作为而为公民提供的法律保护，包括预防性确认之诉和预防性停止作为之诉。其停止作为之诉主要包括针对国家管理的事实行为的停止作为之诉和针对行政行为和规范的预防性停止作为之诉。对是否应为公民提供预防性法律保护的问题，在德国曾经有过长期的争论。反对意见认为，在未来的行政行为是否一定会作出以及在个案中具体会如何作出并不确定的情况下，没有必要给公民提供（预防性的）法律保护。这一意见在联邦行政法院得到了认可。但联邦行政法院同时认为，虽然通常情况下没有必要给公民提供预防性法律保护，但是，当公民对预防性法律保护有特别需要时，应为其提供预防性法律保护。至于《行政法院法》第43条第2款规定的确认之诉相对于撤销之诉和义务之诉的附属地位，则早已为判例所突破。在通常情况下，公民可以在预防性停止作为之诉和预防性确认之诉之中作出选择。此外，规范颁布之诉也在一定意义上属于预防性之诉。

　　（二）预防性行政诉讼的概念和特征

　　世界上许多国家和地区在行政诉讼制度中都有预防诉讼这一诉讼类型，尽管名称和适用范围不尽相同，但实质上都是公民行使抵抗权，阻却某种行使行政权的行为发生，以防止造成不可弥补的损失。因此，可以给预防性行政诉讼下一个大体的概念，即“为了避免给行政相对人造成不可弥补的权益损害，在法律规定的范围内，允许行政相对人在行政决定付诸实施之前，向法院提起行政诉讼，请求法院审查行政决定的合法性，阻止违法行为实现的诉讼”。 据此概念，对照一般行政诉讼，很简单便能发掘预防性行政诉讼有以下特征：

　　第一，预防性。我国现行行政诉讼以事后的司法救济为中心，行政相对人只有在其权益受到损害后才能提起救济，而预防性行政诉讼则不同，其主要是在当事人发生损害之前就提起诉讼，阻止行政决定的执行，以防止行政决定造成不可弥补的权益损害。

　　第二，直诉性。 “直诉”即直接诉讼的意思。预防性行政诉讼是在行政决定付诸实施之前，向法院提起行政诉讼，请求法院审查行政决定的合法性，阻止违法行为实现的诉讼。从其定义我们可以看出其不受我国现行的所谓的“行政救济牵制原则”的制约。我国行政法学界所谓的“行政救济前置原则”与美国行政法所谓的穷尽救济原则内容大体相似，即当事人在没有利用一切可能的行政救济以前，不能申请法院针对于他不利的行政决定作出裁判，亦即当事人在寻求救济时，首先必须利用行政内部存在的最近的和最简便的救济手段，然后，才能请求司法救济。该原则在对于保护行政相对人合法权益不乏积极作用，但是对于保护那些一经损害便不可恢复的权益确实乏善可陈。而预防性行政诉讼的直诉性恰正好可以弥补这个缺陷，跳过“行政救济前置原则”，直接进入司法程序。

　　第三，起诉停止执行性。起诉不停止执行制度作为行政诉讼的基本审判制度，是当前《行政诉讼法》修改中被关注的重要内容。该制度的指导思想及其具体设计存在严重问题：以起诉不停止执行作为原则，容易使原告权益保护落空；赋予了被告裁量权和法院裁判权，但相关程序规范严重缺失，为保护原告权益设置的例外规定成为空设。预防性行政诉讼的目的在于保护那些不可恢复的合法权益，因此，应具备停止性。

　　二、预防性行政诉讼的适用范围

　　预防性行政诉讼是一类极为特殊的行政诉讼，适用于权利受到即将发生的，或正在持续的权力行为的侵害，其目的在于防止一个尚未发生实际效果的公权措施。在这一类诉讼中，司法权的触角延伸到了行政的过程之中，直接涉及到行政权与司法权的相互关系，因此应严格的限制其适用范围，否则将造成司法对行政的过分干预。预防诉讼实质上是停止或结束行政程序的请求权，其前提是行政机关具有威胁胜的行为必须能足够具体地显示出，它可能成为一个预防诉讼的标的。

　　预防诉讼适用的主要案件应是可能造成重大不可挽回的物质损失或产生不可消除的恶劣影响的特别限定的重大案件，这类案件往往事后的法律救济都无助于原告实现其目的。根据上述适用条件，参照国外的实践经验，以及国内相关学者的学说，结果我国实际情况，预防性行政诉讼的适用范围应界定在以下几种情况。

　　（一）涉及到侵犯行政相对人人身自由的行政行为

　　人身自由权是公民基本的人权，一经侵犯或损害，其给行政相对人造成的人身、精神和财产上的损失是不可恢复的，更是无法用金钱去弥补的。根据《国家赔偿法》第26条的规定 ：“侵犯公民人身自由的，每日的赔偿金按照国家上半年度职工的平均工资计算。”根据《国家赔偿法》规定，我国的国家赔偿原则只是一种慰抚性的赔偿原则，当事人所的赔偿仅具有象征意义，其数额低于所受损失。因此，对于涉及到可能侵犯人身自由的行政行为应该将其纳入预防性行政诉讼的适用范围。我国目前涉及到可能侵犯人身自由的行政决定主要有两种，即行政拘留和劳动教养。

　　行政拘留是指法定的行政机关（专指公安机关）依法对违反行政法律规范的人，在短期内限制人身自由的一种行政处罚。行政拘留是最严厉的一种行政处罚，通常适用于严重违反治安管理但不构成犯罪，而警告、罚款处罚不足以惩戒的情况。行政拘留限制的是公民的人身自由，而人身自由权是宪法所规定的一种基本权利。这样的做法没有体现宪法和法律对公民基本权利的保护，忽视了人身自由权的特殊性。即便在大陆法系的行政处罚法中，也没有人身自由罚。

　　中国的劳动教养制度是根据1957年8月1日全国人大常委会第78次会议批准颁布的《关于劳动教养问题的决定》，以及有关法律、法规建立的，依照法律规定，劳动教养不是刑事处罚，而是为维护社会治安，预防和减少犯罪，对轻微违法犯罪人员实行的一种强制性教育改造的行政措施。但是劳动教养不经正当的司法程序，不需审判，甚至剥夺了被劳教人员上诉的权利，仅由劳动教养委员会审查决定，事实上是由公安机关或党政领导决定，就可限制公民人身自由长达3年，还可延长为4年，明显违宪，人身自由一经损害，便无法恢复。

　　（二）可能造成重大不可挽回的物质损失或产生不可消除的恶劣影响的特别限定的重大案件

　　这类案件往往事后的法律救济都无助于原告实现其目的。比如时下的低水平重复建设这个问题，又如对行政相对人的名誉、精神造成损害的情况。此类行政决定，一经做出，其造成的损害便不可恢复或恢复明显不经济，故将其列入预防性行政诉讼的受案范围是符合法理的，也是符合当代民众的切实目的的。

　　（三）重复作出已被确认为违法的行政行为

　　对于利益人有足够理由担忧行政机关在相同情况下，有重复作出已被确认为违法的行政行为的危险时，为保护自己的利益不受将来违法行政行为的侵害，也可提起预防诉讼。在现实生活中，行政机关重复作出已被确认为违法的行政行为的现象时有发生。作为行政相对人，虽然能赢得诉讼，但是由于司法程序的繁杂性，以及保守的“民不与关斗”的思想，故而大多数情况下都只能无可奈何。这是与权利保护的国际标准相违背的，因而为了阻止此类事件的发生，最好将其纳入预防性行政诉讼的适用范畴。

　　（四）不能够提起预防性行政诉讼的一些情况

　　预防诉讼毕竟干预了行政行为的作成，其适用应仅限于法律规定的狭小范围内，以免对行政效率和行政机关自主行使行政权产生过度的影响。参考英、德等国的经验和我国的实际情况，下列情形不能提请预防性行政诉讼。第一，行政机关不作为的情况。行政机关的行为大体上可以分为依申请和依职权的行政行为，对于不同的情况应作不同的分析。但是对于行政机关不作为提起的诉讼，大体上属于课以义务诉讼而不是预防诉讼。第二，事后救济可以弥补的行为。这类情况主要出现在行政强制征收与行政征用。对于这些行为的救济，事后救济一般能够满足行政相对人的要求或者愿望，所以，不应该纳入预防性行政诉讼的范畴。第三，不存在一个未作成的行政行为的威胁。预防诉讼的目的在于风险防范，防止既成事实所可能产生的危害，这种情况下的预防性法律保护意味着对行政机关的一个尚未终结的决定过程的干预。因此，只有在特别限定的重大案件中，才可以考虑采用这种保护，否则就会造成司法权对行政权的干预以及滥诉等不利现象，不利于法制的发展。

　　三、我国实施预防性行政诉讼的策略

　　预防性行政诉讼一方面能够弥补我国现行的执行停止制度和“行政救济前置原则”的缺陷，但另一方面如果实施的不够好将会对我国的司法的威严以及行政的权威做出很大损害，因此，必须创立具有中国特色的预防性行政诉讼，规范其运行机制，使其真正为人民谋福利。大体的策略如下：

　　（一）规范提起预防性行政诉讼的时间

　　英、德等国均规定在行政决定作出之前或者执行过程中，亦即行为执行完成之前。简单的说，如果当事人认为其权益可能会受到侵害，但是行政行为尚未作出，便可提起预防性行政诉讼，这样显然不适宜我国的实际情况。造成了司法权干预行政权，与“三权分立”的思想相违背。司法权应与行政权相平衡，因此，行政相对人只能在行政行为作出之后，执行完成之前提起预防性行政诉讼。

　　（二）规范预防性行政诉讼的适用条件

　　预防性行政诉讼作为一种较为特殊的行政诉讼，其必须有较为特殊的适用条件，在一般行政诉讼的适用条件下，还应注意以下几点。第一，损害不可弥补性。这里的损害不可弥补性主要指的是损害之后便不可恢复原状，一般都只能采取以金钱去弥补行政相对人的所受损失，以造成相对的公平。例如人身自由的侵犯、名誉的损失和精神的损害以及等等。第二，执行时间上的简短性。如果行政行为的执行有需要很长的时间或有一个较长的延续继存状态，那么行政相对人便有足够的时间进行提起行政复议、行政诉讼。适用预防性行政诉讼主要就是抵抗那些转瞬即逝的行政行为，保护利益，这也就要求只适用于那些时间跨度较短的行政行为。

　　（三）规范诉讼前置程序

　　提起预防诉讼必须经过诉讼前置程序，这个前置程序就是向正在实施行政行为的机关提出过请求而未取得成效。设置这样的前置程序目的在于减少不必要的司法对行政过程的干预，节约司法资源。

　　（四）规范预防性行政诉讼的判决

　　预防性行政诉讼是针对未执行完成的行政行为提起的诉讼，适用撤销判决便不够恰当。因此，只能判决驳回诉讼请求或判决行政机关终止该行政程序。




【作者简介】
陈莉，单位为重庆市荣昌县人民法院。


【参考文献】
{1}陈金波：论我国实行预防性行政诉讼的必要性及其策略，云南行政学院学报，2001年第5期。
{2}王名扬：英国行政法，北京大学出版社2007年12月版。
{3}于安：德国行政法，清华大学出版社，2007年版。
{4}张超：论行政诉讼中起诉不停止执行制度之完善，中州学刊，2008年第2期。
{5}姜明安：行政法与行政诉讼法学，北京大学出版社}高等教育出版社，第2版。