司法考试杨帆宪法讲义：特别行政区制度

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本节内容以《香港特别行政区基本法》为主要依据。澳门与香港有不同规定者，会做特别提示。

一、中央与特别行政区的关系

（一）中央管理的特别行政区的事务

1.负责管理与特别行政区有关的外交事务

（1）中央人民政府负责管理与香港特别行政区有关的外交事务。

（2）中华人民共和国外交部在香港设立机构处理外交事务。

（3）中央人民政府授权香港特别行政区依照本法自行处理有关的对外事务。

（4） 港、澳特别行政区的对外事务权限包括：

①特别行政区政府的代表，可作为中华人民共和国政府代表团的成员，参加中央人民政府进行的同其直接有关的外交谈判；

②可以在经济、贸易、金融、航运、通讯、旅游、文化、体育等领域以“中国香港”或“中国澳门”的名义，单独地同世界各国、各地区及有关国际组织保持和发展关系，签订和履行有关协议；

③以适当的形式和名义参加国际组织和国际会议；

④对于国际协议的适用有发表意见权；

⑤签发特别行政区护照和其他旅行证件的权利，并有实行出入境管制的权力；

⑥中央人民政府协助或授权特别行政区政府与各国和各地区缔结互相免签证协议的权力；

⑦可根据需要在外国设立官方或半官方的经济和贸易机构的权力，但行使此项权力需报中央人民政府备案；

⑧经中央批准，外国可以特别行政区设立领事机构或其他官方、半官方机构。

2.负责管理特别行政区的防务

中央人民政府负责管理香港特别行政区的防务。

香港特别行政区政府负责维持香港特别行政区的社会治安。

中央人民政府派驻香港特别行政区负责防务的军队不干预香港特别行政区的地方事务。香港特别行政区政府在必要时，可向中央人民政府请求驻军协助维持社会治安和救助灾害。

驻军人员除须遵守全国性的法律外，还须遵守香港特别行政区的法律。驻军费用由中央人民政府负担。

3.任命行政长官和主要官员

中央人民政府依法任命特区行政长官及行政机关的主要官员以及澳门检察院检察长。

4.决定特别行政区进入紧急状态：

全国人民代表大会常务委员会决定进入紧急状态。

5.解释特别行政区基本法

（1）基本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会。

（2）全国人民代表大会常委员会授权香港特别行政区法院在审理案件时对本法关于香港特别行政区自治范围内的条款自行解释。

（3）香港特别行政区法院在审理案件时对本法的其他条款也可解释。但如香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。如全国人民代表大会常务委员会作出解释，香港特别行政区法院在引用该条款时，应以全国人民代表大会常务委员会的解释为准。但在此以前作出的判决不受影响。

（4）全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见。

6.修改特别行政区基本法

（1）基本法的修改权属于全国人民代表大会。

（2）基本法的修改提案权属于全国人民代表大会常务委员会、国务院和香港特别行政区。

（3）香港特别行政区的修改议案，须经香港特别行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、香港特别行政区立法会全体议员三分之二多数和香港特别行政区行政长官同意后，交由香港特别行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出。本法的修改议案在列入全国人民代表大会的议程前，先由香港特别行政区基本法委员会研究并提出意见。本法的任何修改，均不得同中华人民共和国对香港既定的基本方针政策相抵触。

（二）特别行政区享有的高度自治权

1.行政管理权

凡属于特别行政区自治范围内的行政事务，均由特别行政区政府负责管理或处理。

2.立法权

除了有关外交、国防和其它按基本法规定不属于特别行政区自治范围的法律，特别行政区不能自行制定外，其余所有民事的、刑事的、商事的和诉讼程序方面的法律都可以制定。

（1）立法机关制定的法律须报全国人民代表大会常务委员会备案。备案不影响该法律的生效。

（2）全国人民代表大会常务委员会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会后，如认为香港特别行政区立法机关制定的任何法律不符合本法关于中央管理的事务及中央和香港特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。

（3）经全国人民代表大会常务委员会发回的法律立即失效。该法律的失效，除香港特别行政区的法律另有规定外，无溯及力。

（三）独立的司法权和终审权

1.特别行政区各级法院依法行使审判权，不受任何干涉。

2.终审权属于特别行政区终审法院。

3.特别行政区各级法院在行使审判权时，应继续保持港澳原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制。

4.它们对国防、外交等国家行为无管辖权。香港特别行政区法院在审理案件中遇到有涉及国防、外交等国家行为的事实问题，应取得行政长官就该等问题发出的证明文件，上述文件对法院有约束力。行政长官在发出证明文件前，须取得中央人民政府的证明书。

二、特别行政区的政治体制

（一）行政机关

1.行政长官

（1）任职条件

①年满40周岁；

②在当地通常居住连续满20年；

③在外国无居留权；

④永久性中国公民担任。

【提示】澳门的行政长官无"在外国无居留权"的规定。

（2）产生办法

①行政长官由当地通过选举或协商产生，由中央人民政府任命。

②行政长官的产生办法应根据特别行政区的实际情况和循序渐进的原则而规定，最后达成由一个有广泛代表性的提名委员会按民主程序提名后普选产生的目标。

③2017年香港特别行政区的第五任行政长官可以实行由普选产生的办法。

（3）任期

任期5年，可连任一次。

（4）负责对象

行政长官是特别行政区的首长，代表特别行政区，对中央人民政府和本特别行政区负责。

（5）职务代理

行政长官短期不能履行职务时，由政务司长、财政司长、律政司长依次临时代理其职务。

（6）行政长官的辞职

香港特别行政区行政长官如有下列情况之一者必须辞职：

①因严重疾病或其他原因无力履行职务；

②因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会，重选的立法会仍以全体议员三分之二多数通过所争议的原案，而行政长官仍拒绝签署；

③因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案。

2.特别行政区政府（《香港特别行政基本法》第59-65条）

（1）行政官员的任职条件

行政官员必须是在当地连续居住15年并在外国无居留权的永久性居民中的中国公民担任。

（2）特别行政区政府的主要职权：

①制定并执行政策；

②管理各项行政事务；

③办理基本法规定的中央人民政府授权的外交事务；

④编制并提出财政预算、决算；

⑤拟定并提出法案、议案、附属法规；

⑥委派官员列席立法会会议听取意见或者代表政府发言；

⑦管理境内属于国家所有的土地和自然资源；

⑧负责维持社会治安；

⑨自行制定货币金融政策并依法管理金融市场；

⑩经中央人民政府授权管理民用航空运输；

经中央人民政府授权在境内签发特别行政区护照和其他旅行证件；

对出入境实行管理。

（3）律政司

香港特别行政区律政司主管刑事检察工作，不受任何干涉。

（二）立法机关：立法会

1.议员的任职条件：

（1）香港

①香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。

②非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的20%。

（2）澳门

澳门立法会议员不要求有"无外国居留权"和"中国公民"的限制。

2.议员的产生办法

（1）香港特别行政区立法会由选举产生。

（2）澳门特别行政区立法会只是多数议员由选举产生。

3.议员的任期

（1）香港特别行政区立法会除第一届任期为2年外，每届任期4年。

（2）澳门特别行政区的立法会除第一届另有规定外，每届任期4年。

4.立法会主席

（1）香港特别行政区立法会主席由立法会议员互选产生。香港特别行政区立法会主席由年满40周岁，在香港通常居住连续满20年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。

（2）澳门特别行政区立法会设立主席、副主席各1人。澳门特别行政区立法会主席、副主席由在澳门通常居住连续满15年，并且没有"无外国居留权"的限制。

5.立法会的职权

（1）立法权；

（2）财政权：

①香港特别行政区立法会有权根据政府的提案，审核、通过财政预算案；有权批准税收和公共开支。

②澳门立法会有权审核、通过政府提出的财政预算案；审议政府提出的预算执行情况报告；有权根据政府提案决定税收、批准由政府承担的债务。

③立法会通过的财政预算案须由行政长官签署并由行政长官报送中央人民政府备案。

（3）监督权

①立法会有权听取行政长官的施政报告并进行辩论，对政府工作提出质询；就公共利益问题进行辩论。

②香港立法会全体议员的四分之一联合动议（澳门三分之一），指控行政长官有严重违法或渎职行为而不辞职，经立法会通过进行调查，立法会可委托终审法院首席法官负责组成独立的调查委员会，并担任主席。调查委员会负责进行调查，并向立法会提出报告。如该调查委员会认为有足够证据构成上述指控，立法会以全体议员三分之二多数通过，可提出弹劾案，报请中央人民政府决定。

（4）其他职权

立法会有权接受当地居民的申诉并进行处理，香港立法会还有权同意终审法院法官和高等法院首席法官的任免。

（三）司法机关

1.香港特别行政区的司法机关

（1）司法机关组织系统是：终审法院、高等法院、区域法院、裁判署法庭和其他专门法庭。高等法院设上诉法庭和原讼法庭。

（2）法官

①法官的产生办法

法官是根据当地法官和法律界及其它方面知名人士组成的独立委员会推荐，由行政长官任命。

香港特别行政区终审法院和高等法院的首席法官，应由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。香港特别行政区终审法院的法官和高等法院首席法官的任命和免职，除具备前述条件外，还须由行政长官征得立法会同意，并报全国人大常委会备案。

②法官的免职

香港特别行政区的法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官才可根据终审法院首席法官任命的不少于三名当地法官组成的审议庭建议，予以免职。

香港特别行政区的终审法院首席法官只有在无力履行职责或行为不检的情况下，行政长官才可任命不少于五名当地法官组成的审议庭进行审议，并可根据其建议，依照本法规定的程序，予以免职。

2.澳门特别行政区的司法机关

（1）澳门设终审法院、中级法院、初级法院和行政法院。行政法院是管辖行政诉讼和税务诉讼的法院。不服行政法院裁决者，可向中级法院上诉。

（2）各级法院的法官，根据当地法官、律师和知名人士组成的独立委员会的推荐，由行政长官任命。

澳门各级法院的院长由行政长官从法官中选任。终审法院院长由澳门永久性居民中的中国公民担任。终审法院院长的任命和免职须报全国人民代表大会常务委员会备案。

（3）终审法院法官的免职由行政长官根据澳门特别行政区立法会议员组成的审议委员会的建议决定。

（4）澳门特别行政区各级法院的院长由行政长官从法官中选任。终审法院院长不要求有"无外国居留权"的限制。

（5）澳门检察长由澳门永久性居民中的中国公民担任，由行政长官提名，报中央人民政府任命。检察官经检察长提名，由行政长官任命。检察院的组织、职权和运作由法律规定。

三、特别行政区的法律制度

1.在特别行政区实施的法律包括"原有法律"、立法会法律和全国性法律。

2.全国性法律包括：基本法、列入基本法附件三的全国性法律和特殊情况下的在特区实施的全国性法律。

3.全国人大常委会在征询其所属的香港特别行政区基本法委员会和香港特别行政区的意见后，可对本法附件三的法律作出增减，任何列入附件三的法律，限于国防外交和其他按本法规定不属于香港特别行政区自治范围的法律。

4.全国人民代表大会常务委员会决定宣布战争状态或因香港特别行政区内发生香港特别行政区政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱而决定香港特别行政区进入紧急状态，中央人民政府可发布命令将有关全国性法律在香港特别行政区实施。

【例题·单选题】根据香港、澳门特别行政区基本法的规定，下列哪一选项是正确的？（ ）（07-1-20）

A.香港特别行政区终审法院和高等法院的法官，应由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任

B.香港特别行政区的法官，根据当地法官和法律界及其他方面知名人士组成的独立委员会推荐，由行政长官征得立法会同意后任命，并报全国人民代表大会常务委员会备案

C.澳门特别行政区检察长由澳门特别行政区永久性居民中的中国公民担任，由行政长官提名，报中央人民政府任命

D.澳门特别行政区设立行政法院。行政法院是管辖行政诉讼和税务诉讼的法院。不服行政法院裁决者，可向终审法院上诉

【答案】C

【解析】《香港特别行政区基本法》第90条规定，香港特别行政区终审法院和高等法院的首席法官，应由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。除本法第八十八条和第八十九条规定的程序外，香港特别行政区终审法院的法官和高等法院首席法官的任命或免职，还须由行政长官征得立法会同意，并报全国人民代表大会常务委员会备案。A、B项错误。根据澳门特别行政区基本法第86条规定，澳门特别行政区设立行政法院。行政法院是管辖行政诉讼 和税务诉讼的法院。不服行政法院裁决者，可向中级法院上诉。D 项错误。

【例题·多选题】根据香港特别行政区基本法的规定，下列哪些选项是正确的？（ ）（07-1-61）

A.香港特别行政区行政长官如认为立法会通过的法案不符合香港特别行政区的整体利益，可在3个月内将法案发回立法会重议

B.如果立法会拒绝通过政府提出的财政预算案或其他重要法案，香港特别行政区行政长官在征询行政会议的意见之后可解散立法会

C.因立法会拒绝通过财政预算案或其他重要法案而解散立法会，重选的立法会继续拒绝通过所争议的原案，香港特别行政区行政长官必须辞职

D.香港特别行政区行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会后，重选的立法会仍通过原法案，行政长官与立法会协商不成的，行政长官有权再次解散立法会

【答案】ABC

【解析】选项D错误，香港特别行政区行政长官因两次拒绝签署立法会通过的法案而解散立法会后，重选的立法会仍通过原法案的，行政长官必须辞职。

【例题·单选题】香港特别行政区的下列哪一项职务可由特区非永久性居民担任？（ ）（08-1-16）

A.行政长官

B.政府主要官员

C.立法会议员

D.法院法官

【答案】D

【解析】《香港特别行政区基本法》第44条规定，香港特别行政区行政长官由年满四十周岁，在香港通常居住连续满二十年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。因此，A项错误。第61条规定，香港特别行政区的主要官员由在香港通常居住连续满十五年并在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民担任。因此，B项错误。第67条规定，香港特别行政区立法会由在外国无居留权的香港特别行政区永久性居民中的中国公民组成。但非中国籍的香港特别行政区永久性居民和在外国有居留权的香港特别行政区永久性居民也可以当选为香港特别行政区立法会议员，其所占比例不得超过立法会全体议员的百分之二十。因此，C项错误。

【例题·单选题】根据《宪法》和有关法律的规定，下列哪一选项是正确的？（ ）（08延缓地区-1-16）

A.矿藏和水流归国家和集体所有

B.在直接选举中，人大代表正式候选人名单应当在选举日的3日以前公布

C.货币发行权是香港特别行政区依法享有的高度自治权之一

D.民族自治地方的自治机关依照国家军事制度和当地的实际需要，经中央军委批准，可以组织本地方维护社会治安的公安部队

【答案】C

【解析】《香港特别行政区基本法》第111条第1款和第2款规定，港元为香港特别行政区法定货币，继续流通。港币的发行权属于香港特别行政区政府。港币的发行须有百分之百的准备金。港币的发行制度和准备金制度，由法律规定。所以，C项正确。

【例题·多选题】关于特别行政区制度，下列哪些说法是不正确的？（ ）（10-1-65）

A.香港特别行政区行政长官任职须年满四十五周岁

B.香港特别行政区司法机关由其法院和检察院组成

C.香港和澳门特别行政区的各级法院都有权解释本特别行政区基本法

D.国务院有权对香港和澳门特别行政区的部分地区宣布进入紧急状态

【答案】ABD

【解析】选项A说法错误，须年满四十周岁；选项B说法错误，香港特别行政区司法机关仅有法院组成；选项D说法错误，全国人大常委会有权对香港和澳门特别行政区的部分地区宣布进入紧急状态。

【例题·单选题】根据我国宪法和港、澳基本法规定，关于港、澳基本法的修改，下列哪一选项是不正确的？（ ）（11-1-26）

A.在不同港、澳基本法基本原则相抵触的前提下，全国人大常委会在全国人大闭会期间有权修改港、澳基本法

B.港、澳基本法的修改提案权属于全国人大常委会、国务院和港、澳特别行政区

C.港、澳特别行政区对基本法的修改议案，由港、澳特别行政区出席全国人大会议的代表团向全国人大会议提出

D.港、澳基本法的任何修改，不得同我国对港、澳既定的基本方针政策相抵触

【答案】A

【解析】选项A说法错误，修改基本法的权利专属于全国人大。