宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会综述

　　我国人民代表大会制度（以下简称人大制度）自创立以来，迄今已经50周年。如何完善人大制度，是纪念人大制度50周年之际需要认真研究的课题。2004年8月20日至22日，北京大学政治发展与政府管理研究所、北京大学法学院人民代表大会与议会研究中心、甘肃省人大常委会研究室、《人大研究》杂志社在甘肃省兰州市联合举办了宪政建设和人民代表大会制度理论研讨会，参加这次研讨会的有全国人大常委会机关、部分省级和市级地方人大常委会机关的领导同志，中央党校、中国社会科学院、北京大学、深圳大学等法学、政治学界的专家学者，《法制日报》、《检察日报》、《南方周末》等媒体人员约70 多人。会议主要围绕从政治文明和宪政建设的高度探索完善进一步完善和改革人大制度。现将会议论文及讨论的主要观点综述如下。

　　关于中国宪政建设的经验教训及发展前景

　　（一）中国近代百年宪政历史的经验教训

　　中国人民对宪法、宪政的认识和追求肇始于近代中国抗击外侮、救亡图存运动，迄今已有百年历史。有学者总结了中国近代百年宪政历史的经验教训：一是清王朝在严重的社会危机面前，只顾眼前利益，对政治改革未能表现出应有的历史主动，一再错失政治改革的良机。而其后连绵不断的战争、动乱，营造的是对暴力、权力、英雄和个人的崇拜，这构成了建设宪政的一大障碍；二是缺乏宽容的政治文化和环境，不同的政治力量可以共患难，不可享其成。而宪政社会必须宽容；三是统治者和政治精英的愚民思想是宪政不成功的重要原因。

　　（二）中国宪政建设的难点所在

　　有学者认为中国进行宪政建设，有五大难关，一是宪政观念和知识的普及；二是宪法和法律至上、依法治国的实际推行；三是全能政府变成有限政府、对政府权力的法律控制和实际的控制；四是司法独立的真正实行；五是党政关系的切实改善，特别是党对人大领导的最优化体现。为了过好这五关，该学者提出的初步制度设计构想是：以人民代表大会制度为国家制度架构的龙头，下设各个国家机关，中国共产党作为执政党，在各级人民代表大会内活动，在直接和间接选举的基础上取得多数，进行组阁，派遣干部，将党的意志通过法定程序变成法律，全国执行，以这种方式实现自己的政治领导、组织领导和思想领导。这样的制度设计是符合马克思主义人民代议制思想的，但如何让人们同意或接受这样的制度设计，却是许多工作要做。

　　（三）宪政建设实践的可喜变化

　　大会家普遍认为，经过20多年的改革开放，我国现在正处于宪政建设的最好时期。一些学者指出，我国正处于宪政民主的入口。有的学者列举了当前宪政建设面临的可喜变化：第一，公民社会的孕育和发展对宪法实施正在产生巨大的推动作用，“山东齐玉苓的教育权案”、“山东高考生诉讼教育部侵犯受教育平等权案”、“四川成都公务员录用中的身高歧视案”、“安徽芜湖录用公务员中歧视乙肝病毒携带者案”、“河南洛阳李慧娟法官案”以及各地房屋拆迁中暴露的公权滥用及受到治理的事例充分说明了这一点；第二，公民高度的制度参与行为推动了人大制度的宪政回归，如去年深圳、北京等地方人大代表选举中出现的竞选现象，各地涌现出越来越多的民意代表；第三，在“孙志刚案”、“孙大午案”、“沈阳刘涌案”、“湖南嘉禾拆迁案”等影响巨大的社会事件中凸显媒体和公众积极参与对政府的监督和公民权利的保护，而学者们通过公民建议书的形式呼吁最高国家权力机关启动违宪审查机制、通过法律援助的方式参与维权案件的代理等行动，代表了了知识精英尝试在体制程序内输送正义、推动宪政变革的可贵探索；第四，许多地方特别是基层党委和政府出现了主动进行政治民主改革的探索，如乡镇长直选、公推公选、县党代表的直选和党代会的常任制改革等。

　　（四）推动宪政建设的路径选择

　　许多同志对如何推动宪政建设提出了具体的意见和建议，概括起来有：（1）鉴于目前实行违宪审查还有很大困难，可以先走一条宪法私法化而司法化的途径，使宪法在保护公民私权方面适用起来；（2）通过修宪、制定政党法和政治体制改革，明确党的领导权和国家权力的关系，使领导权掌握国家权力在宪法法律规定的具体途径和形式上进行，避免党权直接领导和支配国家权力，以解决宪法地位虚化、人大地位被架空等问题；（3）努力解决地方如何在中央表达利益的问题，可考虑在常委会组成上充分考虑地方的人选，使全国人大常委会会议成为全国各地最重要的利益表达和利益综合的场所；（4）大力倡导公民教育，培养国民宪法意识；（5）以推进党内民主来促进人民民主。

　　人大制度建设的历史回顾及经验总结

　　（一）人大制度建设的历史回顾

　　与会者普遍认为，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，已走过漫漫五十年历程。五十年来，人大制度建设经历了艰难曲折的发展过程。特别是“文革”十年浩劫，几乎使人大制度陷于瘫痪境地。改革开放之后，人大制度建设迎来了春天，从此步入正常发展的轨道并不断取得重大成就。1982年宪法坚持和完善人大制度，规范政府的权力，确立了司法机关依法独立行使职权的司法体制。中国共产党建立了集体领导制度，在宪法和法律的范围内活动。中国共产党建立健全了集体领导体制，在宪法和法律范围内活动。在党的“十六大”上，又提出了转变执政方式，加强权力制约，推进政治文明的主张。十六大报告还指出：“坚持和完善人民代表大会制度，保证人民代表大会及其常委会依法履行职能，保证立法和决策更好地体现人民的意志。”在今年的第四次修宪中，“三个代表”重要思想、政治文明、国家重视和保障人权、保护公民的私有财产权等载入宪法，标志着国人上下对宪政、政治文明的认知达到前所未有的高度，也为中国人大制度建设奠定了良好基础。

　　大家普遍认为，人大建设半个世纪的历程充分证明：人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家政权赖以建立的基础，也是中国共产党执政得以实现的主要方式和渠道。人大制度的发展和完善与我国政治文明建设息息相关，是衡量我国社会主义政治文明建设水平的一个重要标志。

　　（二）人大制度建设在宪政建设中的地位和作用问题

　　与会者指出：（1）人大制度是中国特色政治文明的制度创新；（2）人大制度建设是宪政建设的重要内容，宪政建设的发展完善离不开人大制度的发展完善；（3）从人大制度发展的历程和成就可以看到，人大制度建设的发展和政治架构的改善，为中国宪政建设奠定了初步的基础；（4）人大制度是民主政治建设的重要体制内资源，是民主政治发展的基本生长点；（5）提高中国共产党的执政能力，完善共产党的执政方式，最重要的内容就是运用人大制度实现党对国家权力的掌握；（6）在中国加强宪政建设，首选目标是加强人民代表大会的制度建设。按照宪政体制的要求来加强和完善人大制度建设，其基本方向是确立宪法至高无上的地位、保护人权、权力制约、有限政府、司法独立。

　　有学者总结了坚持和完善人大制度对中国宪政建设的价值和功能：（1）人大制度是一种新型的、具有中国特色的代议制度，它建构了国家权力所有者（人民）与国家权力行使者（国家政权机关）的宪政关系，奠定了国家权力来源的合法性和正当性，确定了国家权力分配和行使的宪政程序，因而是实现中国宪政目标的基本政治形式；（2）人大制度是中国宪政建设的基本的活动平台和核心中枢；（3）人大制度是推动政治体制改革、建设政治文明、推进宪政建设的动力之基、活力之源；（4）我国宪政建设的诸多不足植根于人大制度各个环节的缺陷，因而完善人大制度有助于宪政建设的完善，而且人大制度建设的可预期性强，政治风险较低，成本收益较合理，对宪政建设的推进是深层次的、稳定有序的。

　　（三）人大制度50年历程的经验教训

　　与会者在充分肯定我国人大制度所取得的巨大成就的同时，也客观冷静地看到了它与宪政建设和政治文明的要求还存在相当大的距离，客观地分析了人大制度具体运行中的存在的问题和不足，综合来看主要有：违宪审查机制不健全；执政党与人大的关系没有完全理顺；人大与其他国家机关的权力关系也没有完全理顺；选举制度缺乏应有的价值追求，在程序方面存在诸多缺失；兼职代表制为主的现状不利于代表发挥作用；人大会期过短、代表人数过多、会后代表活动流于形式，使得代表执行代表职务的效能方面存在名实反差大、权威不高、运作真空多现象；代表大会及其常委会职权运用方面有效运作不足，无效运作过剩，如监督方面很少行使法定的质询、成立调查委员会、审查规范性文件的合宪性及合法性等权力，却花大量时间和精力从事执法检查、执法评议、述职评议等宪法组织法没有明文规定的活动；人大工作制度方面的立法滞后，人大及其常委会在监督权、决定权等具体的职权行为方面无法可依现象长期没能改观；没有合理解决最高国家权力机关的至上性和宪法至上性的关系，没有解决对人大自身的监督问题，以致建立独立权威的违宪审查机制存在无法逾越的认识和体制障碍。对于这一点，另有学者概括为最高国家权力机关的定位存在主权常设化的倾向，不利于宪法最高权威的树立，他认为人民主权的实质是由人民制定宪法，一旦宪法制定出来后，就不应当允许存在高于宪法地位的任何主体，即不能允许主权常设化，只有这样才能建成宪政国家；

　　人大制度健全完善之探讨

　　（一）完善人大制度的路径选择

　　有学者认为，首先应当在制度层面上应保证人大及其常委会依法履行职能，把人大建设成为名副其实的国家权力机关。要把将人大仅仅看做是“咨询机构”的传统观念转变到确认人大是“国家权力机关”的宪政观念上来。其次是完善人大审议和责任追究制度，加强人大监督的力度。各级人大除了严格审议“一府两院”的工作报告外，还应加强对财政项目的审议。建立重大活动和重大项目的财政支出必须经过人大审批的制度，切实改变政府决策“先斩后奏”，人大事后认可的形式主义。对违法决策、决策失误的要及时质询，追究责任，严肃处理。避免以“引咎辞职”来摆脱责任，不了了之。

　　有学者指出，完善人大制度的路径选择应当从人大制度的特定主体-代表出发，着眼于完善代表的选举方式、逐步完善代表的组织构成、提高代表的素养、建筑坚实的活动平台、建设代表履行职务的实在环境和保障措施、加强对代表的监督制约机制、提高人大的权能、加强人大制度运行的有效供给，为人大制度和宪政建设奠定真正的主体之本、动力之基、活力之源。由于任何制度都是由特定的人来运作，特定的人的素养和行为影响着制度功能发挥和它的整体形象。中国的农村改革、企业改革的制度创新都是着眼于发挥特定经济组织制度内人的积极性、主动性和创造性这一根本目的而展开的。各级人大代表是各级人大的组成人员，其素质和议政能力关系到人民代表大会作用的发挥。所以，从人民代表这一政治主体入手，有助于抓住人大制度改革的根本。与此同时，还需要加强和完善各级人大常委会的组织机构建设，优化常委会的人员结构。该学者还认为，在坚持宏观构建和系统把握的前提下，着重从程序入手、着眼于具体细节、立足于微观环节，采取先易后难的改革思路，具体而微地、积极稳妥地、渐进地完善人大制度。人大制度作为宏观性的根本政治制度，需要有大量微观层面上的具体制度作为辅助，作为延伸，才能付诸实施，发挥实效。而我国人大制度虽然在宏观层面上已经建立，但微观层面上的具体制度还很不完善，以致民主政治难以在代议制度的具体程序中实现，无法落实于具体环节细节中。因此，高度重视人民代表大会制度的内部组织制度、工作程序的健全完善，是今后一个相当长的时期内，完善人大制度的主要方向。一些学者也认同这一点，认为细节往往决定结果，自我设计的系统、全面的方案不一定能奏效，碰到什么问题就解决什么问题，完善每一个细节可能是一条切实可行的路子。还有的学者认为，人大制度的问题不单纯是人大自身的问题，而是整个国家政治体制中各种权力配置和来源的反映，故探讨人大制度的发展要从整体、全面的视野加以审视。

　　有学者指出，“代议”作为人类社会处理公共事务的一种程序性制度，属于人类政治文明的成果。当今代议制度已成为一种较为完善、成熟的国家政治制度，是人类智慧在社会政治领域里取得的一项文明成果。我们应当探索借鉴当今世界议会制度发展揭示的理念：一是法治至上，权力制衡；二是认同社会多方利益的合理存在；三是认同现代选举的基本精神和规范。该学者提出要“先谋于局，后谋于略”，建议从政治技术的引进层面借鉴世界议会的成功经验。

　　（二）完善人大选举制度

　　选举制度是人大制度的逻辑起点，与会者认为，完善人大选举制度应当从以下方面入手：（1）适时扩大直接选举范围，直至最终实现全国人大代表的直接选举；（2）在条件成熟的情况下逐步取消城乡代表的每一代表人口数的不平等比例规定，为解决三农问题提供民意机制和制度保障；（3）改进和健全代表候选人的提名程序，依法平等对待各政党、团体的提名和选民或代表的提名，改变硬性规定代表构成和各种比例代表制的做法；（4）增强选举的竞争性和开放性，逐步建立竞选制度；（5）推行与扩大界别选举制，使之与地域代表制有机结合。

　　（三）逐步建立专职代表制

　　与会者普遍认为，兼职（业余）代表为主不利于发挥代表的作用，普遍认同我国应当逐步建立专职代表制，这也是世界各国代议制的普遍要求。建立专职代表制可从几个方面入手：（1）减少代表人数。我国各级人大会人数太多，达300多万，全国人大代表几近3000人，为各国议会之最，这样的规模不利于议事效能的提高。有学者称之为“政治劳动密集型”代表结构，与当代世界议会的“政治专业化高科技化”潮流结构不合拍。根据国外政治学家提出的一个国家国会的理想规模应当是其人口总数的开立方之理论，可以计算出我国全国人大的理想规模不超过1100人；（2）有计划、有步骤地推行代表专职化。有两套方案：一是先在全国人民代表大会实行专职代表制，自上而下，逐步实行全部人大代表专职化。二是在人大常委会所有委员都专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额；（3）大大增加例会会期。有的学者建议，在目前代表人数尚未减少的情况下，全国人大的例会可延长至20天或30天。有的学者认为，如果实行专职代表制后，代表大会可以参照现行人大常委会的作法，即每两个月召开一次会议，每次会议15至30天，保证每年有大约一半的例会时间。还有的学者建议全国人大常委会每月举行一次会议，会期10 天左右；（4）健全完善议会辅助性、服务性的机构，借助专业培训提升代表参政议政能力。配置引进人大专职助理，将专职助理的经费开支列入人大预算，由国库开支，建立专职助理的资格认定和考试制度；（5）大力加强代表执行职务的物质保障和法律保障。

　　（四）加强对代表的监督制约机制

　　不少学者认为，加强对代表的监督制约机制，可以采取的措施有：（1）实现代表履行职务的公开化。增加人大会议及常委会会议的透明度；人大的公报、工作刊物应向社会公开发行，群众可以随时查阅；在制度上建立群众旁听大会和常委会会议的程序与方法；（2）建立代表接受选民委托的制度。任何公民或社会团体组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表负有义务向本级人大及其常委会反映这些委托，委托对代表行为没有强制约束力；（3）建立代表述职制度。应明确规定一定的时间、保证一定的场所和必备的物质条件，由代表向选民或选举单位作履行职责的述职报告，听取选民或代表的询问、批评或建议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原选举单位参加述职，可在每年一次的代表大会上，要求出席上一级人大会议的代表回选举单位述职，一半以上的代表对其不满意的应当依法罢免。当然，在完全实行直接选举及人大会议会期大大延长的时候，此时的述职主要是回选区向选民述职。此外，我国全国人大有相当数量代表本身并不居住在选举单位所在的省、自治区或直辖市，比如居住在北京的相当多的党政高级领导其代表候选人资格是分配到各个省、自治区或直辖市的，由这些地方的人大选举当选的，在一定的时期，这样做有合理性和现实需要，但在今后条件成熟时，应当改变这一做法，使任何选举单位选举产生的代表必须是居住在选举单位所在的地区，这是近现代代表制的原则要求；（4）建立代表视察、走访制度；（5）建立代表约见制度。现在许多地方人大有代表约见制度，但流于形式，一般每年举行一次，每次二、三天左右，其余的所谓约见，大都由常委会机关干部代劳，事实上，人大机关干部接待来访其法律性质和法律后果与代表接见来访是不同的。必须建立长期的代表约见制度，分期分批地安排代表参加约见，使每一个代表每年应当有相当的时间接见选区选民，当然，这与代表的专职化分不开的；（6）建立代表回避制度。现在人大立法中已经出现立法腐败现象，监督也有从代表自身特殊利益出发进行监督的苗头，应当在制度中规定：代表在立法和对政府、法院和检察院及国家工作人员的行为进行监督时，应当遵循回避利益冲突原则。在具体制度设计上，可以借鉴诉讼法的有关规定，凡人大代表或常委会组成人员与所决定的事务或问题的处理有利害关系，就应当自行申请回避；有关机关和个人也有权申请该代表或常委会组成人员回避。是否回避由大会主席团或委员长会议、常委会主任会议决定。当然，如果完全实行代表的专职化，每一个当选代表必须辞去其他的任职或职务（如党政职务、企业事业单位的职务等），专心从事代表职务，则不需要建立代表回避制度；（7）建立代表行为惩戒制度，对代表的违法、渎职和不作为等行为进行惩戒。现在有些代表，违反代表法、选举法的规定，或者进行贿选，或者收受贿赂为他人谋取不正当利益；有的从事与代表的诚实、信用原则相违背，作出有损人大制度的行为，有的利用代表身份在社会上从事不正当行为，对此应当健全惩戒制度，可以建立专门的代表监督机构县级以上地方各级人大常委会可考虑将代表资格审查委员会改为常设性的代表监督委员会，或另设代表监督委员会，其职能就是受理对代表的指控；听取被指控代表的申诉并组织调查、组织听证会，提出调查处理报告；受理罢免议案的初审并提出审查报告；受理当选代表的拒任和已选代表的辞职；受理对代表的质询等等；（8）完善罢免制度。明确罢免标准，树立科学的代表行为价值观念。罢免的范围不能仅限于极个别严重违法乱纪的代表，还应当包括那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能履行代表职责的“拍手代表”、“举手代表”等。

　　（五）加强人大监督

　　与会者普遍认为，宪政建设必须加强人大监督，健全监督机制，大家呼吁尽快出台监督法。许多学者认为改善党的领导、理顺党政关系是加强人大监督的关键。完善监督机制应围绕真正树立人大监督的权威地位，健全监督机构，完善监督程序、强化监督责任，拓宽监督渠道来进行。有学者建议将审计、监察部门从政府序列中独立出来，成为直接向人大负责的机构，由人大选举产生，对人大及其常委会负责并报告工作，以加强人大对政府监督的力度；成立专门的监督委员会。有学者主张，人大监督应当多用询问和质询；人大对司法的监督应当以集体性、间接性、形式性为原则，在内容上应当监督人（法官）、司法制度的运行、司法政策三个方面，以促进司法机制的完善和法官素质的提高为宗旨，而仅仅局限于纠正个案。

　　（六）完善地方立法听证制度

　　不少学者围绕完善立法听证制度发表了观点。大家认为，立法听证是中国立法体制改革过程中出现的新型的、正式的参与形式，提高了立法的开放性和公众的参与度，有助于提高立法质量，能生动地反映公民社会的发育程度。有的学者认为，各地在实践中举行的立法听证会暴露出四个不足：（1）听证规则比较粗糙，有的甚至没有听证规则；（2）有的举行前没有发布公告，有的没有公开举行，类同于立法座谈会；（3）听证人何谓听证陈述人的权利义务欠明确；（4）听证意见没有得到应有尊重。也有学者从公民参与的角度认为现有的听证会尚未成为公民参与立法的一种“日常化”的渠道，存在明显的临时性和随意性。除了公众参与不积极外，还存在三个不足：一是组织者对会场秩序的过度强调在一定程度上压制了公民在发言中的活跃表现，难以形成观点交锋，辩论性不足；二是组织者选择作证人时邀请的政府有关部门人选过多，影响了作证人的内部平衡；三是听证者是以某个委员会这一集体形象出现的，而不是以立法者个体出现的，而委员会内部实行科层制，强调集中，这样作证者与听证者难以形成有效的互动，听证会成为征求意见会集体。学者们指出，完善听证制度，关键是要从根本上提高公众的参与，完善听证的程序，使听证规则和程序与听证的实质相符合，确保听证会的质量，为此要一方面要扩大公民的参与、实现立法程序的民主化。另一方面要实现立法机关的民主化，改造科层制的运作模式，真正发挥代表、常委会委员在与公民密切而良性的互动基础上的立法参与积极性。

　　（七）关于地方党委书记兼任同级地方人大常委会主任的模式

　　在改革和完善党的领导方式和执政方式的过程中，许多地方党委书记兼任了

　　同级地方人大常委会主任，对于这一模式，一些学者认为其实际效果并没有达到提高人大地位这一制度设计初衷，反而削弱和贬低了人大地位。其存在的问题是：导致人大自身领导人的缺位；增加了工作流程，降低了工作效率；容易使人大常委会的工作班子变成党委直接下属机构；加剧了党政不分、以党代政的倾向；不利于强化人大的监督职能。但也有学者认为，地方党委书记兼任同级人大常委会主任，这样的党政部分其实是一件好事，因为一般来说，人大的实际地位是比较低的，实际权力比较小，作为真正执掌国家权力的党并不真正愿意与之合二为一。我们看到党和政府之间的党政不分有其客观必然，因为党、政府的权力都很大，它们之间的党政不分是“强强联合” .所以，党委书记进入人大是可喜变化，对于人大的发展完善是有利的，现在的问题是把这件好事办好。这位学者还认为，一般地谈党政分开也许并不合适，因为党内集聚着中国的绝大部分精英，它的人员众多、组织系统严密庞大，它拥有强大的执政资源和执政能力，如果党政分开是使其边缘化，这样作将造成政治资源的极大浪费，所以关键的问题是怎样使党的执政能力依法科学合理地进入国家政权体制内来运行。

　　邹平学