关于优化代表结构的探讨

发布日期：2004-10-25 文章来源：互联网

　　一、现行代表结构存在的不足

　　人大代表结构即通常所说的代表的阶层比例。阶层指工人、农民、解放军和武警、干部、知识分子、民主党派和无党派人士、华侨等7个阶层。比例即少数民族、妇女、中共党员占代表总数的比例。长期以来，我们按照代表的7个阶层与3个比例选举人大代表、组建各级人民代表大会。代表阶层比例为实现我国的政体组成，保证人民当家作主，坚持和完善人民代表大会制度发挥了重要作用。但是，随着改革开放的逐步深入，我国的经济生活和政治生活发生了重大变化，代表结构不适应变化了的社会状况，存在的弊病日显突出；另一方面，代表阶层比例划分已不尽科学，影响选择高素质代表，不利于更好发挥人大的作用。

　　（一）现行代表结构已不能适应变化了的社会状况。我国实行改革开放二十多年间，社会阶层发生了重大变化，在经济、教育文化卫生等领域出现了新阶层，如民营企业、个体工商户、民办学校、个体医生等。现行的代表阶层中不包括新出现的阶层，工作中只能把这类代表靠在工人、农民、知识分子、无党派人士阶层，与这些代表所属的阶层明显不相符。

　　（二）现行代表结构中的干部、知识分子等阶层已失去原来的意义。随着我国政治经济生活的变化，干部、知识分子阶层已表述不准确。我国在实行计划经济时期，干部主要指财政供养人员，广义的干部主要分二类：行政管理干部，包括党政机关、军人、群团组织中负责人和工作人员，划分23级；专业技术干部划分为教育、文化、卫生、体育、科研等不同技术级别。狭义的干部是指党政机关负责人和工作人员。目前，我国实行社会主义市场经济，政府机关已推行公务员制度；党委已实行党务工作者制度；人大、政协的工作人员职务已参照公务员执行；法院、检察院已开始实行法官与检察官制度；军队已实行职务与军衔制；教育、文化、卫生、体育、科研等单位已部分或全部脱离财政供养，这部分原来屑属事业单位的改革目标是社会兴办。现在所言的干部一般是泛指担任一定领导工作或管理工作的人员。因此，人大代表结构中干部阶层已表述不准确。

　　知识分子阶层也发生重要变化，从理论上讲知识分子已是工人阶级的一部分，从社会状况上看，知识分子已覆盖了各行各业，知识分子阶层包容现象比较突出，知识分子作为一个阶层已不科学。

　　（三）现行的代表结构妨碍了选择高素质代表。《选举法》具体规定了一个地方的代表名额，为了便于操作，落实代表名额，大多以文件的形式，对本级代表结构作出规定。代表结构的规定，虽然对分配代表名额有所依据，但人大代表结构划分不尽科学，代表阶层和比例要相互交叉套用才能确定某个选举单位和选区代表名额及代表候选人，我们暂把这种确定代表名额方法称为“交叉确定法”，即一名代表候选人要具备阶层及比例3到4个条件才能提名为候选人：代表所属哪一阶层；男或女；是否中共党员；是否少数民族。这样就有一些代表是“卡阶层比例”提名为代表候选人。这样的代表当选后，由于诸多因素影响，代表素质，特别是执政方面的能力，长时间得不到提高，有的代表在一届任期内，一言不发，一条代表建议没写。

　　代表结构“阶层”与“比例”交叉套用落实代表名额的方法，不仅不利于选择高素质代表，同时也不方便工作，采取“阶层”、“比例”分配代表名额，主要数据就有100多个，仅从技术的角度讲，两名熟练的工作人员一般要用5-7个工作日，才能完成代表名额的分配，这种方法增加了工作难度。

　　二、优化代表结构的原则

　　优化代表结构，要以邓小平建设有中国特色社会主义理论为指导，特别要用社会主义初级阶段的理论，来认识我国当前社会状况。要认真贯彻“三个代表”的重要思想，以与时俱进思想观念，解决代表结构存在的问题，使人大代表结构更具有代表性、广泛性和先进性。

　　第一，保证党的执政地位原则。党对人大的领导，是《宪法》规定的原则。优化代表结构，要加强党的领导，增强党的执政地位，保证中共党员在各级人民代表大会中应有的席位。从新时期人大工作实践上看，各级人大中共党员比例占65％的比例是合适的，这既符合我国的国情，也符合世界实行议会制的国家、执政党在议会中占多数席位的做法。

　　第二，按《宪法》、《选举法》办事原则。《宪法》和《选举法》对各级选举代表都作出了相关规定，《选举法》还对解放军、妇女、归侨、少数民族的代表选举规定了相应条款，研究优化代表结构要贯彻《宪法》、《选举法》的规定，依法优化代表结构。

　　第三，解放思想，实事求是原则。改革开放以来，我国民营经济迅速增长，民营经济已是国民经济的重要组成部分。随着民营经济的增长，出现民营经济阶层，而且这一阶层非常庞大，人数众多。我们要解放思想，实事求是，以建设有中国特色社会主义理论来认识社会现实，设立民营经济代表阶层。

　　第四，以选民或公民所从事的职业和组建人民代表大会的需要来设立代表阶层。以职业设立代表阶层，就是把选民或公民划分几个大的职业类别，设立代表阶层，如工人、农民、专业技术人员等阶层。人大的性质、地位和作用决定组建人民代表大会，除以职业设立代表阶层外，还需要方方面面的代表参加，才能担负起权力机关管理国家事务的重任，为此设立华侨、民主党派等阶层。

　　第五，减少代表的“比例”条件原则。将妇女、少数民族这两个比例改变为代表阶层，这样做有利于提高代表素质，也有利于工作，提高工作效率。

　　社会是发展变化的，代表结构要适应社会发展要求，也要不断完善优化，在一定时期，要根据社会变化了的情况，调整代表结构。

　　三、优化代表结构的设想

　　根据优化代表结构原则，本文试将人大代表划分为12个类别，统称为代表阶层。

　　（一）国家机关人员阶层。包括党委、人大、政府、政协、法院、检察院的负责人和工作人员。政府系列外部门和单位人员包括国家机关人员阶层中，如档案局、老干部局等。群团组织的工会、共青团、妇联也包括在这一阶层内。

　　（二）工人阶层。包括在国有、股份制、民营、合资、外资等各种经济类型所兴办的工业、商业、服务业企业一线的工人；在教育、文化、卫生、体育、科研等事业单位工作的工人；在国家机关服务的工人等。

　　（三）农民阶层。包括家庭承包农户；国有、股份制、民营的农场、林场、草场、畜牧场、渔场、海水及淡水养殖场和农业科研单位直接从事农业生产活动的农民和农业工人。所有从事农业生产的拖拉机和汽车驾驶员、联合收割机等机械操作人员包括在农民阶层。

　　（四）专业技术人员阶层。包括各种经济类型的企业、事业、科研等单位有初级以上专业技术职称的人员。如工程师、经济师、会计师、教师、演艺人员、医师等。

　　（五）解放军阶层。根据《选举法》第五条关于人民解放军代表单独进行选举的规定，设立解放军代表阶层（含武警部队）。

　　（六）企业、事业单位管理人员阶层。国有、国有控股、国企改制的工业、商业及服务业企业负责人。具有行政管理职能已部分或全部实行企业化管理的部门、单位负责人，如电力、石油、邮政、通讯、城建、银行、保险、铁路、交通等部门和单位的负责人；教育、文化、卫生、体育、科研单位的负责人；各类行业协会、中介机构的负责人包括在这一阶层。

　　（七）民营经济阶层。包括民营工业、商业、服务业企业的领办人；港、澳、台地区在大陆兴办企业的领办人；合资、合作企业的中方负责人；外资企业聘用的中方负责人；个体工商业、服务业户、证券投资者等。民营事业单位的领办人，如民营大学、中学、幼儿园；民营科研单位、演出团体、医院等。

　　（八）民主党派、无党派人士阶层。民主党派指民革、民盟、民建、民主促进会、农工、致公、九三学社、台盟等8个民主党派和工商联的成员。无书法党派人士关键是确定“人士”。无党派人士应在专业技术上有一定造诣或在群众中有一定影响或在宗教界有一定地位的人员。

　　（九）华侨阶层。根据《选举法》第六条二款关于“全国人民代表大会和归侨人数较多地区的地方人民代表大会，应当有适当名额的归侨代表”的规定，设立华侨阶层。

　　（十）妇女阶层。根据《选举法》第六条第一款关于“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表中，应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”的规定，设立妇女阶层。这里不再把妇女作为一个“比例”来提出，而是作为一个阶层，这样做有利于妇女参政，有利于妇女代表候选人选举，更有利于选举高素质的妇女代表。同时，也避免采用“交叉确定法”带来的弊病，便于分配代表名额。妇女阶层代表名额的确定，暂采用“综合确定法”，具体操作方法为：妇女代表阶层名额=妇女代表名额+国家机关人员、工人、农民等阶层女性代表数。假定某市有100名妇女代表，其他阶层有28名女性代表，就是100-28=72，72就是妇女代表实际名额数，用这种方法，妇女阶层代表剩余28个名额，划入机动名额，除国家机关人员外，其他阶层调剂使用。

　　（十一）少数民族阶层。根据《选举法》第九条第三款和《选举法》第四章（十八条到二十三条）的规定设立。第八届、第九届全国人大都对少数民族代表名额作出了具体规定，这实际是已把少数民族作为一个阶层对待。少数民族阶层代表名额应按《选举法》和全国人大的规定确定。少数民族作为一个阶层提出，更有利于少数民族代表候选人的选举，更有利于选择高素质少数民族代表。少数民族代表不再作为一个“比例”提出，也和妇女阶层一样，不再使用“交叉确定法”，减少限制条件，便于分配代表名额，方便工作。少数民族代表阶层名额也暂采用“综合确定法”确定。

　　（十二）不便分类人员阶层。指一些难以区分阶层的人员。例如：某村支部书记，在村里承包土地，又承包村上一家小工厂，同时又经营一个小商店。他既不便划为农民，也不便划分民营企业或个体工商户，属于不便分类人员。

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