关于人大常委会行使重大事项决定权的思考

发布日期：2004-10-26 文章来源：互联网

　　讨论、决定本行政区域内的重大事项，是宪法和法律赋予县级以上地方各级人大常委会的一项重要职权。从各地实践情况来看，人大常委会在行使重大事项决定权方面进行了有益的探索，但相对于监督权、任免权的行使仍然是一个十分薄弱的环节，集中表现在对人大决定权认识不到位，工作缺乏主动性；内容不具体，工作缺乏操作性；关系未理顺，工作缺乏实效性。对此，笔者提出一些肤浅的认识。

　　从“两个方面”深化认识，明确行使职权的重要性

　　充分认识重大事项决定权的重要意义和行权原则，是有效行使这项职权的必要前提。应从以下两方面进一步深化认识。

　　-重大事项决定权是宪法和法律赋予地方人大常委会特有的重要职权。宪法第104条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。地方组织法第44条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”人大常委会行使决定权，是人民当家作主、管理国家和社会事务的重要体现，是社会主义民主政治制度的重要体现，其重要意义在于：一是有利于加强和改善党的领导。党的主张只有通过人大及其常委会依照法定程序变为国家意志，才具有普遍约束力。党委的意图在变为国家意志的过程中，由于人大常委会的补充和制约，不但能够更加符合实际和民意，而且能够进一步增强贯彻执行的群众基础，同时，党委的主张、意图一旦变为国家意志，就有了国家政权组织的依托，有了国家强制力的保证，就能够更顺利、更有效地贯彻实施。二是有利于依法治国。实施依法治国基本方略，一个重要条件就是实行党政分开，政党不直接管理国家和社会事务。人大常委会依法讨论决定本行政区域内各方面工作的重大事项，可以有效避免以党代政、党政不分。三是有利于健全监督制约机制。人大常委会依法讨论决定重大事项，不但有利于党委的意图和决策的落实，保证党的领导，而且有利于监督制约国家行政机关、审判机关、检察机关的工作，从政治上、组织上、思想上确保政府工作不偏离正确方向，保证法院、检察院的司法行为纳入法律规范。

　　-重大事项决定权必须依法行使、规范操作。人大常委会的重大事项决定权具有鲜明的法定性，因为行使重大事项决定权的主体是地方国家权力机关，它作出的决议、决定具有法律效力，本行政区域的所有政党、国家机关、人民团体、社会组织和全体公民都应当认真贯彻执行。为确保重大事项决定权依法行使、规范运作，必须坚持以下原则和程序：一是事关全局。人大常委会讨论决定的重大事项，应该是本行政区域内带全局性、根本性、长远性的问题，是具有共性的或者是必须共同遵守执行的事项。二是严格依法。人大常委会讨论决定的重大事项，就是法律规定的本行政区域管辖内的事项，行使决定权的过程必须符合法律规定的程序。三是切实可行。人大常委会讨论决定的重大事项，是具有法律约束力的，是强制执行的。因此，它必须符合本行政区域的实际，符合人民群众的利益，具备执行条件。四是集体行权。重大事项决定权作为人大常委会的一项重要职权，在行使该项权力时，必须按照人大常委会议事规则，由人大常委会组成人员集体审议，并以过半数组成人员通过方能生效。五是严格程序。行使重大事项决定权是一个民主决策的过程，应坚持“确定议案-调研论证-民主审议-表决通过-对外公布”这样的程序，规范运作，有序进行。

　　从“两个方面”界定范畴，增强行使职权的针对性

　　关于地方人大常委会重大事项决定权的范围，地方组织法第44条作了界定：“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。”上述9个方面的范围，涵盖了政治、经济和社会生活的各个方面，但法律并没有具体界定重大事项的内容和标准，在实践中难以把握，导致一些地方“不该为而为之”，一些地方“应为而不作为”，难免产生越权、失职之嫌，这已成为人大常委会正确有效行使重大事项决定权的一个亟待解决的问题。根据宪法和法律的有关规定，结合重大事项决定权的内涵、特点等，人大常委会讨论决定重大事项的具体内容，可以从两个方面加以界定，一是人大常委会依法“决定”的内容；二是人大常委会依法“讨论”的内容。前者是保障人大常委会的审议权、决定权；后者是保障人大常委会的知情权、建议权。这样划分，体现了人大常委会“抓重点、议大事”的工作原则。

　　巴中市人大常委会成立后，为确保重大事项决定权规范、依法、有效地行使，在学习借鉴的基础上，结合巴中实际，作出了《巴中市人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的暂行规定》，把“重大事项”分为提请市人大常委会依法“决定”的15项和报告市人大常委会依法“讨论”的11项，这样界定，明确了“重大事项”的具体内容，突出了重点，实践证明是行之有效的。具体内容为：

　　人大常委会依法决定的重大事项：1.贯彻实施宪法、法律、法规和上级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定所采取的重大措施；2.经济体制改革和机构改革的方案；3.国民经济和社会发展计划、规划的部分变更和执行中的重要情况及重大问题；4.财政预算的部分变更和执行中的重要情况及重大问题；5.教育、科技事业发展规划的重大事项和实施的重要措施；6.文化、卫生、体育、广播电视事业以及民政、民族宗教、外事、侨务等方面的重大事项；7.计划生育、国土管理、生态环境资源保护和开发等方面的重大事项；8.城乡规划建设管理、园林绿化和公用事业等方面的重大事项；9.市级标志性和永久性纪念物的建造方案；10.市人民代表大会常务委员会组成人员和市人大代表就重大案件提出质询的事项，公民就重大案件依法向市人民代表大会常务委员会提出检举、控告、申诉的事项；11.加强社会治安，维护社会稳定，维护国家利益，维护集体和公民合法权益，打击严重刑事犯罪和经济犯罪活动方面的重要情况及重大措施；12.司法行政工作和市中级人民法院、市人民检察院工作中的重要情况及重大问题；13.市人民检察院检察长因不同意检察委员会多数人的意见，而报请决定的案件；14.法律规定或市人民代表大会常务委员会认为需要讨论决定的其它重大事项；15.授予地方性荣誉称号。

　　人大常委会依法讨论的重大事项：1.本市体制改革方案实施中的重大事项；2.当年市本级财政收入超过年初财政收入预算部分的安排情况；3.关系全市经济发展的大中型建设项目的立项；4.世行贷款资金的使用、管理和引进外资的重要情况；5.国家、省和地方投资的大中型建设项目的实施情况；6.城市建设总体规划的制定和实施中的重大问题；7.市级以上重点文物保护单位、风景名胜区规划建设情况；8.建设文明城市的方案及其执行情况；9.经济结构调整、扶贫开发、抢险救灾、民政优抚、社会保险体系建立、安全生产方面的重大事项；10.行政监察工作中的重要情况和重大问题；11.市人民政府委、局、办等工作部门的设立和变更方案及区、县、乡、镇的设立和变更方案。

　　关于界定重大事项的方法，一是可以通过市人大常委会作出规定的办法；二是可以根据各地实际，每年确定出需经人大常委会讨论、决定的重大事项；三是人大常委会责成同级人民政府、人民法院、人民检察院提出需经人大常委会讨论、决定的重大事项，由人大常委会审定。总之，只有科学界定人大常委会讨论、决定重大事项的具体内容和标准，才能增强操作性、针对性和可行性。

　　从“两个方面”理顺关系，提高行使职权的实效性

　　正确处理好地方人大常委会重大事项决定权与党委决策权、政府行政决定权的关系，是有效行使这项职权的根本保证。

　　-关于“党委决策”与“人大决定”。这两者在管理国家事务中都居于支配地位，都要依据宪法和法律以及党的路线、方针、政策，都应维护人民利益、保障人民当家作主的权利，都以全面建设小康社会为目标。但两者的区别，除了决策程序、法定的机关、表现形式不同外，还表现在：党委作出的决策，具有引导性、指导性、号召性，适用范围主要是党内，对象是各级党组织和党员，在党内具有约束力，对国家和全社会不具有强制性；而人大作出的决定，是国家意志的表现，是人民权力的象征，对本行政区域的国家机关、全体公民都具有普遍约束力。党委对国家、社会重要事务的主张和意图，必须经过法定程序变为国家意志，才能对国家、对社会、对全体公民具有约束力。在程序上，党委作出决策后，可通过人大常委会党组向人大常委会提出，也可直接向人大常委会提出建议，由人大常委会依法审议、表决。人大常委会在行使决定权时，必须坚持党的领导，充分发扬民主，努力实现党委的主张和意图。

　　-关于“人大决定权”与“政府行政权”。宪法和法律规定，人大是国家权力机关，政府是其执行机关，人大的决议决定，政府应贯彻执行。政府是行使行政权力的主体，宪法和许多法律、法规，人大常委会的许多决议、决定，主要靠政府来贯彻执行。政府在行政管理工作中存在着大量的决策活动，但这种决策活动必须依法，不能超越人大常委会的职权范围。政府应当尊重人大常委会行使重大事项决定权，对应由人大常委会审议决定的重大事项，应及时提请人大常委会决定，并贯彻执行好人大常委会的决议决定；对应报告人大常委会审议的重大事项，政府应及时报告，并在实际工作中落实人大常委会提出的审议意见。同时，人大常委会应尊重政府依法行使行政权，不能越俎代疱，不能事无巨细，不能干预政府工作。

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