要进一步推进和完善村民自治
发布日期：2004-10-10 文章来源： 互联网
我国广大农村地区实行村民自治，对维护农民权益发挥了重大的作用，也为我国的城市基层民主建设和地方自治提供可贵的经验参考。从我们目前对一些农村地区的调查情况来看，农民参与村民自治是利益驱动的。草根民主的实践活动本身是一个学习和提高的过程。任何事物本身有着一个渐趋完善。我国在村民自治和维护农民权益和维护农民权益方面就是这样，还存在一些尚需改进之处。我们根据在北京、浙江和安徽调查的情况，认为可以在十个方面考虑做出改进。
第一，传统的村经济合作社应实行改制，明晰产权。比如可以把产权量化到村民个人，但限定产权直接分配给个人的特定条件。
自人民公社解体之后，我国广大农村地区农户家庭替代了原来的生产队作为土地的经营主体，村集体经济组织多采取经济合作社的形式。目前全国农村经济合作社大多属于行政化的组织，应该对之加以改制，以恢复其活力。村经济合作社框架内的集体经济资产（包括土地）应该量化到个人才能使得村民有着参与村庄民主管理的积极性，才能使得村民珍惜其民主权利和经济权利。这并不是说要把这些资产分配到各家各户，但是净资产可以通过股份化，即分成股份，并把股份分摊到各家各户。每家每户可以获得一份股权证书。从逻辑上看，量化分为三种途径，一为合作制，二为股份合作制，三为股份制。与股份制不同的是，合作制的自身特点是一人一票制度，每位社员股份大小相同，即对合作社资产拥有相同的权利。目前，上级党政机关直接控管村经济合作社的意图之一就是为了保障集体资产的保值增值。改制后实际上也是可以设置一些机制保证集体资产的保值增值和其社区性的。
国际上合作社的基本做法是，政府对真正意义上的合作社提供一定的税收优惠。合作社的资产只能存在于合作社当中，当合作社解体时，合作社的这部分资产归社区所有，而不是分配给社员个人。合作社实行入社退社自由，如果退社，该成员根据其认缴的份额退股，但没有资格获得合作社中那部分不可分配的剩余或者要求分配合作社不可分的资产。在国外，正因为合作社有着这种社区性特点，政府才愿意鼓励其发展，并向其提供一定的税收优惠。
在明晰产权和净资产规模基础上案上述思路进行改制，改制后办理登记注册手续，使之成为真正的独立行使经济行为的法人。其益处为村经济合作组织由此可以拓展其对外经济往来，更易获得银行担保贷款，从而能够促进村集体经济发展。
第二，彻底推行村务公开，细化村务公开程序、内容和罚则。
我国多数村庄目前治理结构主要呈现为村党支部、村民委员会和村集体经济组织（如经济合作社）三驾马车结构。这三者之间关系一般难以摆平。根据《村民委员会组织法》三者的事权划分只是原则性的，实际操作性较差：村集体经济组织负责经营村集体经济（包括集体土地）；村民委员会负责本村公共产品的提供，要尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，保障集体经济组织以及村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制；村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境；村党支部负责发挥领导核心作用，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利，支持村经济合作社发展集体经济。因此，村集体经济组织基本上是只管集体经济的经营和收入、不管集体经营支出之外其他支出的组织。村民委员会负责本村公共产品的支出，其资金来源为对村民家庭的收费和村集体经济组织的积累。《村民委员会组织法》规定村民委员会负责依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，这说明了村民委员会在依法处置村农民集体所有的土地和其他财产方面应拥有决定权。这里的法律限制尤其是包括维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。
因此，村民委员会的村务公开是制约三套班子的重中之重，可在村民自治建设中发挥着重大的作用。从我们在北京市的调查结果来看，许多村干部对村务公开抱有抵触或者畏惧情绪。比如，北京望京开发区征占来广营乡某村土地欠付补偿款4000万元，邻村改造从该村“借”资 1000万元，共计 5000万元。对于这两笔欠资，乡村干部担心引起群众上访，不敢公开。又如，一些村干部由于从乡镇一级拿到一些工资或者奖金，不愿公开自身的收入，担心村民“眼红”。
从表面上看，村务公开会暴露出许多原先隐藏的问题，造成一些上访，影响村领导班子甚至乡镇领导班子的形象。但是，村务公开的实行可以使得党和国家在长远获得基层民众的坚决支持。而且没有村务公开就谈不上村民自治、村民民主决策或者合作社社员自治管理。应制定具体的村务公开规定范本，细化村务公开的时间、地点、内容、程序以及罚则，交付村民会议讨论、修订和通过。比如，凡是公开的内容都要根据不同情况，分别经过村民理财小组、党员大会、村民代表会议的审议、审核或审定后，才能向群众公布，以确保公开内容的真实性和权威性。
村务公开应该作为一种法定的制度。无论村民委员会部分干部是否公布了真帐假帐，村务公开使得村庄的法治成为可能。因为即便某些干部只公开了假帐或者隐瞒了重大财务事项，只要取得证据，村干部个人就应该为此承担法律责任。如果整个村民委员会参与其事，则整个村民委员会必须引咎辞职，其成员需要承担法律责任。
第三，可对主要村级组织干部采取最长任期制限制。
规定村支书、同一个干部担任同一职务的最长任期限制。比如最长2个任期。如果2个任期期满，必须通过党内选举改选支书，通过村民委员会选举改换村民委员会主任。主要村级组织领导人离任之前必须进行离任审计。这种做法容易暴露村内可能存在的腐败弊端。村干部的腐败行为必须受到法律的制裁，而不是通过上级政府的处罚来内部解决。
第四，村级组织建设应引入制度创新，比如可试行“村务经理”制，通过制度创新来促进村级民主、发展村庄经济、维护农民权益
目前村民委员会组织法本身也有弊端，比如法律规定村民自治的形式只有一种，即村民委员会模式。从美国和德国的经验看，存在数种地方自治模式。其中哪些州选用哪些地方自治模式，由州政府立法确定。
我国村民自治模式过于单一，排除了制度竞争，从而不能发现和吸纳更好的制度。我国的相关立法中可以列举几种模式供基层根据具体情况选择。比如美国地方自治模式中有“议会—经理制”（Council－Manager）模式。这种模式如果放到中国的农村，相当于村委会主任仍然叫村长，履行仪式性的职能，村委会雇佣一名只管行政事务的村务经理，他也是该村的行政长官，是问题处理专家。这位行为长官可以从本村精英中雇佣，也可以从非本村精英中雇佣。这有助于加快本村的开放性与发展后劲，因为这种“经理市场”不是村内的，而是全国性的。
第五，党支部书记可实行全市、区、县内招聘制。
党支部书记原则上既承担着传导党中央政策的重要作用，又要体现党在农村的核心作用，因此，打破本村党员任用制度、引入竞争机制以提高党支书素质至关重要。竞争压力也能促进党支书改进其工作质量，加强自身素质的培养。另外，党支部书记也可由上级党委部门提名，由党支部委员选举产生。
党支部书记实行招聘制在外地是有成功先例的。内蒙古和林格尔县在130余个村中的约45个村推行党支部招聘制制度。党支部工资每位1万元，由县政府承担。党支部与县政府、乡政府和村民委员会三级签立合同，保证完成任务。任务一般为发展经济的指标。比如几年内增加养牛3000头。
内蒙古试点的问题是把直接发展经济作为受聘党支部书记的主要任务。党支部书记的业绩不应该主要是直接发展经济，而是促进村民自治，促进村集体经济和私人经济的健康发展，使得上级党和政府的各项政策和国家法规能够落到实处。
第六，村党支部、村民委员会、改制后的集体经济组织对不同的组织和个人负责，其工资来源也应作相应规定。
对不同村级组织的干部适用责权利对应原则。村支书主要从存提留和村民自身收入中拿工资是成问题的，因为村支书所肩负重任本身的性质难以保证其完全单方面从维护村民权益角度出发处理问题。村支书主要应是上级党政机关政策的传导者，是连接村级治理机关和上级党政机关的最核心渠道。
村支书如果拿村民工资，就得为村民负责，而不是对上级党政机关。现在，村党支部主要对上级党政机关负责，其工资来源应该来自上级党政机关。村民委员会主要成员的工资来源应主要来自村提留以及村集体经济的收入。在村民自治体制下，上级政府部分任务需要村民委员会出面处理，就形成了委托任务，上级政府应该为此提供相应的经费，补偿这方面的开支，但这不构成村委会成员的工资或者奖金收入。改制后的村集体经济组织负责人的工资仍由村级体经济组织开支，这是一个经济实体通行的做法。上述分析实际上体现了一种责权利对应原则。
就他们的功能而言，村党支部应主要在方向性、政策性、全局性、重要性问题上来实现自己更高层次的领导，事务性、职能性、技术性的经济、社会、民间的事务管理，依法则由农村群众自治组织村委会承担。总之，村级民主需要村级组织机构之间权力上的制衡，而不是顺从关系。这样才能更好地防范村级干部内部因权力集中而产生腐败、因角色冲突而破坏村民自治。
第七，完善信访制度和司法制度，补充以对农民的法律救济。
多设立信访站点，每周固定一天为村庄当地信访日。司法部门也应该为经常发生的农民权益侵占案件的处理建立快捷的标准程序，即快捷通道。行政部门和司法部门应该鼓励其权益受到损害的农民利用这种快捷通道。同时，应向较贫困农民提供法律救济。信访工作的开展有利于农村社会风险的处理从风险掩盖型朝着风险揭示型转变。与此相应，对村级干部的业绩评定，不是信访案例少，业绩就好，而是信访案件按程序妥善处理的比例高，业绩就好。
第八，实际上在条件许可的地方，可按照农产品品种建立农业行会组织，或者按照地域建立基层的农会组织。
按农产品分类的农业行业分会和基层农会组织，均能非常有效地起到代表农民利益，为农民维持与政府的对话渠道的作用。但是，这些措施也有其弊端，比如可能容易失控，因此在具体操作过程中，可采用因地制宜的方式摸索前进。也正因如此，先把农会组织控制在基层更易为各方接受。这类组织的设立可以起到使得农民不再特别依赖当前各地实施存在的“农民领袖”的效果。从一些学者的跟踪调查结果来看，后者对农村现行政权的潜在威胁不可少看。在一些农民权益损害严重的落后地区，他们甚至比地方官员的威信还要高。
第九，引入村负责干部引咎辞职制度。
这种制度有着成型的模式可循。浙江省宁海县2002年就出台了“领导干部辞职制度”。而且是全县推行。领导干部在德勤能等方面三年内累计扣分达到7分的就要辞职。领导干部辞职制度对宁海县县管领导干部的思想政治素质、工作能力水平、党风廉政建设、群众公认度、身体健康等五个方面22种行为表现都详细制定了扣分标准，县委组织部每年将进行考核、登记，按规定扣分三年内累计达到7分的应当辞职。辞职分自愿辞职、引咎辞职、责令辞职三种。自愿辞职是指领导干部因个人能力、身体状况等原因自认为难以胜任现职而主动提出辞去现任领导职务；引咎辞职是指领导干部因自身行为不当，无故违背个人工作承诺，因工作失误造成一定损失和影响，应负主要领导责任而主动引咎辞去现任领导职务；责令辞职是指任免机关发现并经集体研究，确认领导干部已不宜继续担任现职，而本人未主动提出辞职请求的，由组织出面找其谈话，责令其辞去现任领导职务。
第十，在条件许可情况下，在更高级次推开村民自治。
村民自治本身不能被理解为仅仅是一个村庄内部村民的自治。一个村落内部的村民自治有其自身的局限性，比如在海推直选过程中更容易产生贿选、家族和宗派势力等的干扰。这是因为村庄属于一种小群体，对地缘、血缘和人缘的依赖较大，人际之间的匿名性差。这一点恰好说明如果在乡镇一级推行海推直选可能更有效率，因为在乡镇一级，候选人面对着更大的匿名性，对地缘、血缘和人缘的依赖更少，更难以通过贿选、拉帮结派来获得足够的选票。而且，从我国农村整体政局的稳定出发，农村范围内搞乡镇自治可能是一条出路，因为乡镇自治和村级自治是可以做到兼容的，而乡镇的泛政治化（更不用说村庄的泛政治化）和村民自治是不兼容的，除非乡镇党政机关干部自身愿意放弃对村庄的直接控制—这些直接控制往往采用非法的、不符合党和国家政策法规的做法。而这种“自弃”是不现实的。党的领导一定要具体落实在正确贯彻执行党的思想路线和国家的政策法规，而不是直接控管农村的村民公共和经济事务。
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